关于构建自然资源统一调查监测体系促进山水林田湖草生态文明建设的探讨

彭定萍，袁 林

（重庆市九龙坡区林场，重庆 401329）

0 引言

《深化党和国家机构改革方案》中明确指出，新组建的自然资源部，要严格落实全国范围内土地、矿产以及海洋、森林等资源的调查工作。在此基础上，构建起统一的自然资源调查监测体系。该体系的构建，是查实、查清我国自然资源数量与质量的重要方式和手段。同时，还能全面反映自然资源管理与生态文明建设工作的动态性指标。除此之外，通过调查监测体系的构建，是实现我国自然资源“两统一”职责的必要前提，对促进生态文明建设工作有着重要的意义。

1 坚持生态文明理念，积极做好自然资源的调查监测

组建自然资源部的重点不仅体现在“自然”上，还体现在“五位一体”方面，重点进行生态文明建设。对于原国土资源部而言，日常工作较为繁杂，其更为重要的作用是确保经济社会的发展，出发点是如何做好资源的利用。比如，通过开展水资源调查监测，以往主要将工作重心放在开发、利用方面，并且对不同区域的水资源进行合理分配，主要关注的地表水、整个水资源量等方面。同时，重点监测地表、地下、液态水的动态变化情况。对于自然资源统一调查工作而言，不是简单的延续以往的各类调查监测工作，而是需要对生态文明建设、自然资源管理等工作做出全面分析，根据科学、简明以及可操作等方面的要求，大力开展改革创新与系统重构[1]。现阶段，在开展自然资源统一调查时，应当从生态文明的视角着手，创新以往的工作理念与调查内容、技术方法。如此一来，便能更好地开展山水林田湖草整体保护工作。此外，还可以满足系统修复以及综合治理等方面的需要。调查监测工作应当围绕生态文明建设展开，加强对现有的资源充分利用。在此期间，要全面了解生态文明建设的要求，进而落实好生态文明建设工作的职责与要求，促进自然资源的可持续发展。图1 所示为生态文明建设的3 个格局构建。

图1 生态文明建设的3 个格局构建

2 坚持标准统一，积极做好第三次国土调查

以往国内的自然资源采取分头管理的方式，各个部门分别组织相关的专项调查工作。不同的调查标准侧重点不同，且调查期间存在着大量的重复性、交叉性工作。对于调查成果而言，数据重叠、差异等问题较为突出，特别是耕地、园地以及林地、草地等数据，存在着严重的交叉、重叠问题。因此，在进行调查数据的统一使用和集成共享时受到了一定的影响，并且影响到自然资源统一监管与系统治理等工作的开展。机构改革之后，通过开展第三次国土调查，既有助于摸清国内自然资源的基础，同时还能全面地掌握到更加真实、准确的数据。组建自然资源部，可以打破行政机构分条、分块监管等不利局面，并且在开展各个调查工作期间，能够实现责任主体分散。需要注意的是，第三次国土调查期间应衔接处理好各种类型的调查标准与方法，还要制定出统一、可行、完善的技术规范和评价标准。如此一来，便可全面的查清国内自然资源的具体情况，并得到真实、准确、可靠的数据成果，这对于促进社会发展、提升自然资源管理效果有着重要的意义[2]。

3 坚持“一张图”思维，构建统一完善的应用体系

就自然资源而言，其具有分层分布的特点（图2）。在空间位置上存在重叠的现象。因而，应当对这种自然状态予以全面的考虑，并根据分层的要求做好调查，实事求是的将这种重叠关系表述清楚。第一层为地表基质层，该层的主要功能是孕育森林、草原以及湿地等不同类型的自然资源。第二层为地表覆盖层，该层能够客观的反映出自然资源在地表的实际覆盖情况，比如林木、水、作物以及草等。第三层为管理层，该层可以全面反映出自然资源的利用管理状况。第四层为地下资源层，主要为地表以下的矿产资源以及地下空间资源。上述4 层借助统一的坐标系建立起相应的联系[3]。

图2 自然资源数据空间组织结构

通过采用统一的数据库标准和规范，才能创建一个集遥感影像、土地类型、土地面积以及权属关系等信息为一体，并且覆盖国家、省、市、县四级行政单位的数据库。在此基础上，通过创建调查成果共享应用平台，可以实现从国土调查向自然资源调查的有序过渡。比如，每年定期开展土地变更调查工作以及“季度+年度”卫片执法等相关工作，对遥感监测内容做出调整与完善，提升监测内容的完整性，可以准确的掌握不同类型自然资源的变化状况，并查清不同类型自然资源的分布情况。除此之外，借助自然资源调查与监管信息平台，积极创建自然资源“一张网”，能够实现网络联通，进而可以为调查监测成果的共享应用提供网络通路。另外，创建自然资源“一张图”，还有助于自然资源信息应用体系的构建和完善，对后续的自然资源监管保护、开发利用等工作提供帮助，为自然资源的空间规划、用途管制以及生态修复等各项工作提供有力的支撑。如图3 所示为自然资源信息化基本框架。

图3 所示为自然资源信息化基本框架

4 落实“两统一”职责，强化自然资源数量、质量以及生态统筹方面的管理

对于自然资源“两统一”职责而言，一方面是指统一行使所有自然资源资产所有者职责；另一方面是指统一行使所有国土空间用途管制以及生态保护修复职责。对于第一个“统一”设计而言，不仅包括自然资源调查监测以及确权登记环节，同时还囊括了自然资源所有者权益以及开发利用环节。就第二个“统一”设计来说，主要包括国土空间规划、用途管制以及生态修复这3 个不同的环节。从国家层面上来看，需要对所有国土空间内的各类自然资源做出全面的监管，属于管理者意义上的权力，并且行使用途管制等方面的职责。国家既要对不同类型的自然资源进行监督，如开发利用和保护过程的监管。此外，还要对自然资源资产的配置情况与处置情况做出合理的监督与制约。

在开展管理工作时，要坚持“尊重自然、顺应自然、保护自然”的基本原则，将山、水、林、田、湖、草视作一个统一的生命共同体，并将其作为一个完整的生态系统，严禁对其进行人为割裂。此外，管理工作中要提高生态环境管理质量，积极推进生态文明建设工作[4]。为实现这一目的，要积极做好自然资源统一调查监测，并注重监管方法的升级与改进。如此一来，便可为自然资源资产管理提供精准的信息保障，同时还能促进自然生态监管工作的有序开展。另外，做好调查监测还能提高国土开发的质量，改善国土空间格局的动态化、综合化监管效果。借助调查监测结果，建立起完善的信息化共享服务平台，进而可以为各项生态文明建设工作提供技术保障，对国土空间开发工作做出优化，全面提升自然资源的监管水平。

5 强化技术融合， 确保调查数据的真实性与准确性

在构建自然资源调查监测体系时，技术体系是一项极为重要的内容。现阶段，随着大数据技术、人工智能技术以及5G 技术、空间信息技术的快速发展，各项高新技术之间的交叉融合效果得到了一定的提升。在此背景下，为自然资源调查监测体系的构建提供了良好的技术条件，并有效推动了各项工作的开展。具体措施如下：①对于各项数据的获取，需要利用航天卫星遥感技术，进而能够获取大范围、高分辨率的影像数据与资料，并实现数据的定期覆盖。当前，自然资源部正在积极发展遥感卫星技术，并且遥感卫星的在轨运行数量达到了18 颗。因而，能够获取高频次、大规模、业务化的卫星影像，进而为数据保障体系的建设提供帮助，并且可以对周期性的调查监测工作提供支持。②通过对各种无人机航空遥感平台的应用，能够实现局域化动态监测和精细调查。③借助于“互联网”技术与巡查工具，能够快速完成地面场景的取证、样点监测等工作。通过上述技术的综合应用，可以构建起“天—空—地—网”完善的技术体系，进而使得调查质量与效率得到了大幅的提升，全面实现了动态监测的目的。④在进行信息的提取时，综合应用大数据技术、人工智能技术、北斗定位系统，能够实现地表覆盖信息的自动化提取，且数据精度较高。

6 加强信息化保障，促进调查成果的全面共享

对于自然资源调查监测体系的构建工作而言，信息化技术是极为重要的支撑。为提高自然资源调查监测成果的应用和共享水平，在进行信息化建设工作期间，应当对自然资源管理、政府部门应用等方面的需求做出全面的分析，同时还要了解社会大众的需求，以此为基础开展信息化建设工作。对于信息化支撑体系的建设，应中重点从以下4 个方面着手。①应当注重自然资源“一张网”建设。上文中提到，“一张网”应当具有互联互通、安全高效等方面的特点与优势。除此之外，还应提高涉密内网、业务网以及互联网之间的网络联通效果，确保自然资源部门可以与其他政府部门之间进行持续、稳定的信息交换与传输。②要合理利用自然资源分层、分类模型，将数字高程模型数据作为基底，把调查工作和监测工作中获取到的各类信息，合理的集成、叠加到基底中。如此一来，就可以将自然地理格局信息、国土空间规划信息以及自然条件信息、自然资源管理等方面的数据、信息有机的整合在一起。如此一来，既可以满足自然资源部对调查监测成果的应用与共享。同时，还能满足其他政府部门、社会公众对于调查监测成果的应用。③通过创建统一的国土空间信息平台，提高对各类自然资源的综合管理水平。一方面，在部内应用方面，借助于不同业务系统之间的互联互通性，对各项自然资源管理提供帮助。在部门之间的共享应用方面，借助于接口服务、数据交换以及主动推送等相关途径，加强与其他政府部门之间的业务协同，有效解决“数据孤岛”以及重复建设等方面的问题。另一方面，对于社会化服务而言，应当结合大众需求，建立健全自然资源调查监测成果的相关发布机制。同时，还要加强对互联网技术的应用，及时为社会公众提供更加优质的成果与数据服务。在此期间，应当积极鼓励相关的科研机构、企事业单位参与到各类数据产品的研发工作中，进而提高调查监测数据的应用水平与效率。④通过信息化平台的构建，有效推动自然资源调查评价、政务服务以及监管决策等方面的工作[5]。

7 结语

做好自然资源的统一管理与保护，对于提高我国生态文明建设质量、促进环境可持续发展有着极为重要的作用。为此，当前应积极构建自然资源调查监测体系，有序开展自然资源的调查监测与第三次国土调查等工作。同时，还应注重自然资源数量、质量以及生态统筹方面的管理。在此期间，要加强对信息化技术的应用与融合，为自然资源统一调查监测体系的构建提供支撑与帮助。