乡村振兴背景下乡村生态环境管理机制研究

2023-02-19张澜,李鑫

普洱学院学报 2023年5期

张澜,李鑫

沈阳航空航天大学马克思主义学院，辽宁沈阳 110136

实施乡村振兴战略是解决“三农”问题、加快推进农业农村现代化的战略性安排，将会为乡村发展方式、发展质量的深层变革和乡村环境风貌带来非常大的变化[1]。在乡村振兴中，乡村生态环境管理是重点，建设乡村生态文明，选择农村绿色发展的道路是必然的，而加强生态环境的管理水平，是实现农村绿色发展的重点领域与重要支撑[2]。在实施乡村振兴战略的过程中，通过完善生态环境管理模式，能够推进乡村振兴政策落地和可持续发展。

一、乡村生态环境管理现状

当前，我国乡村振兴计划已经到了第二阶段，即2020 年—2035 年，在脱贫攻坚已经取得全面胜利后，农村的样貌也逐渐改头换面，政府对乡村发展提出了更高要求，生态环境管理也需根据乡村的情况而转型完善[3]。

第一，在政策方面，当前乡村生态环境管理得到政策支持，发展现状良好。以农村污染治理为例，2022 年1 月生态环境部、国家乡村振兴局印发的《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025年）》的通知指出，要强化组织领导、齐抓共管，掌握“抓重点、分区治、精细管”的基本思路，将生态环境管理向精细化迈进[4]。《全国农村环境综合整治“十三五”规划》《农村人居环境整治三年行动方案》等，也在乡村生态环境整治、人居环境的管理规划上提出了相关要求。

第二，乡村生态环境管理发展基于专家帮扶和指导，在发展上应根据当地情况进行整改。有关专家在进行乡村调研活动时，针对乡村生态环境管理的现状及问题提出意见。三农问题专家温铁军在调研后指出，乡村振兴是生态文明转型的关键，乡村生态环境管理的现状却存在乡村现代化管理模式不足的问题。乡村振兴、乡村生态环境管理不能只让农民种地，要发展现代化农业、进行现代化管理。

第三，乡村生态环境管理在乡村具体环境指标中均有所成效。以乡村土壤、地下水为例，土壤污染风险得到基本管控，受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率“双90%”；乡村的地下水管理初步建立起各乡镇的监测站点。

第四，乡村生态环境管理的相关法律法规有所完善。近年来，相继出台和完善《土壤污染防治法》《水污染防治法》《农村生活污染防治技术政策》等，为乡村生态环境管理提供了法律基础。

我国生态环境管理发展良好，但仍有诸多不足。2022 年《我国农村生态环境调研报告》中指出，乡村生态环境管理的力度不足，且缺乏长效机制，生态环境中水污染、秸秆焚烧等污染仍持续存在，并提出要调动开展工作的主动性和积极性，逐步建立长效管理机制的意见。杨庆虎在针对乡村生态环境管理的调研中指出，当前虽有政策扶持，但具体的农村环境管理制度仍在起步阶段，基层设施不足、粗放式的管理模式不佳等，均是当前乡村生态环境管理现状的挑战。

二、乡村振兴背景下生态环境管理的困境

（一）管理模式粗放，管理资金投入不足

当前，乡村生态环境管理多是较为粗放式的管理模式，主要体现在事前预防不足以及事中管理模式的精细化程度不够。一方面，生态管理模式的事前管理不足，预防意识不够。金太军就曾指出，当前乡村生态管理多为“门诊式”的应激管理模式，环境治理较为粗放且被动，对于源头治理和预防管理的管理发展模式不足[5]。在乡村振兴的大背景下，不乏有地方部门为了追求效率，看到乡村环境快速改善的结果，采用粗放式管理发展模式，忽略了事前预防的诸多细节问题。另一方面，我国乡村地域分布广而多，乡村的环境问题也具有复杂性的特征。因此，乡村的生态环境管理需要在事中完善精细化流程。然而，目前乡村生态环境治理模式较为粗放，管理的细化程度不足。以乡村的养殖污染管理为例，在养殖的模式当中，基本上都是一种分散式的养殖模式，即家家户户都有小规模的养殖鸡鸭等牲畜。农业生产呈现出小散乱污的特征，而粗放式的发展和管理模式无法应对小散乱的环境污染问题。

乡村生态管理的模式过于粗放，究其原因，是缺乏完善的源头治理模式和过程治理手段，在法不责众、乡民一体的情况下，粗放式的管理方式难以对乡村企业或者个人形成约束。除此之外，在公共财政供给不足以及集体经济能力和农民个人经济能力不够强的背景之下，会导致农村地区在环保工作开展的过程当中举步维艰[6]。乡村生态环境工作繁杂、管控周期较长，因此，地方政府应当多部门、企业主及村民，开展精细化的乡村生态环境管理工作，信息共享、职责共担，为构建良好的乡村生态环境助力，从而促进乡村振兴计划的可持续发展。

（二）人口流动增大管理难度，管理责任不明确

在城乡人口和企业数动态变化、农村和城市人口双向流动的情况下，乡村生态环境管理的责任方有待完善。一方面，乡村人口外流造成的管理困难[7]。随着城市化的发展，乡村的多数人才都在以各种方式流向城市，有的甚至举家迁移，乡村人才流动长期处于单向流动的状态，甚至导致村庄出现了空心化的倾向，这在一定程度上增加了农业和农村在污染治理方面的难度。另一方面，外来人口进入乡村带来的管理困难。在当前乡村人才振兴的背景下，部分人开始返乡就业，甚至还有部分非本地居民受乡村振兴政策吸引前来就业，城市化为主的结构逐渐演变为城乡二元持平结构，城乡二元结构也给开展农村生态环境管理工作带来了独特的挑战。在城乡结构变化的过程中，乡村生态环境管理的责任尚未加强，会出现责任推诿现象[8]。例如，在城乡人口双向流动、城市二元结构比重不断变化的情况下，市县政府和乡镇政府对于生态环境管理的责任更需明确划分。

（三）生态环境监督环节系统性不足，村委会监督能力较弱

一方面，政府组织的针对污染型商户的监督有待加强。在今后的工作中，以政府作为主导的治理模式，依然是开展农村生态环境管理监督工作最主要的一种方式。因此，需要尽快明确自身的职责，对各级政府以及各个职能部门的积极性进行调动，更好地加强对基层政府的支持力度。另一方面，当前部分村委会存在一定程度的凝聚力弱、组织能力不强，农民主动对生态活动进行监督的政治参与意愿不高等问题。并且，在现行的制度和体系当中，弱化了农业生产经营者造成污染所需承担的法律方面的责任，最终也增大了整个污染监管的难度。

四、乡村振兴背景下生态环境管理机制的构建路径

（一）建立生态环境精细化管理，保障管理机制政策的有效运行

一方面，乡村振兴中农村生态环境管理首先要明确工作的战略定位。选择一条科学化的发展道路，加快农村生态环境管理从粗放式发展向精细式转型，并建立精细化管理的模式机制，以解决当前乡村生态环境管理过于粗放的痛难点。首先，精细化管理模式机制要做到事前预防。要坚持预防为主和综合利用的管理观念，注重源头减量以及过程环节的控制。农业生产和农村社会经济的特点，在一定程度上直接决定了当地的农村生态环境管理，必须要不断地强化污染源的预防工作[9]。其次，精细化管理模式机制要做到与三农相结合。为更好的落实精细化管理机制，要将工作的中心放到农村、农户、农民身上，通过深入调研考察，结合实际情况制定合理措施。根据不同的工作等级分配相应等级的设施设备，使工作人员、环境保护设备在合适的地方发挥环境保护的作用。最后，细化管理模式机制需要信息的可视化。随着我国对污染问题的再一次全面调查的开展项目，以及各地区污染源头搜寻开展项目的进一步深化，政府应将已知信息进行及时的汇总与上报，从而形成稳定的污染信息系统。为了保证农民基本的生活质量，在生态环境管理方面需进行数据的精细化掌握，及时检测各项数据。

另一方面，为保证乡村生态环境治理模式机制的政策运行，资金筹措和投入是关键。乡村治理的资金主要来源于政府拨款，社会渠道的资金来源程度比较低，缺乏多元化的资金配套机制，因此这在一定程度上制约了乡村生态环境治理的开展。在乡村振兴过程当中，农村生态环境的治理需要充足的资金支持，因为无论是人才的引进还是设备和技术的提升，都需要有资金作为重要的支撑。在这样的背景之下，政府既要加大资金的投入力度，也要通过各种各样的渠道进行资金的筹措。除此之外，要加强和社会团体之间的联系，尽量争取来自社会方面的支持。当地乡镇政府更要注重和企业进行进一步联系，为他们提供税收方面的政策，吸引其进入到的农村生态环境治理当中，形成企业化的治理体系，从而也使得资金的来源更加多元化，为当地生态环境的治理提供帮助。

（二）落实乡村生态环境管理责任机制，应对城乡二元结构变化

在乡村振兴发展战略的背景之下，开展农村生态环境问题的整治，要注重建构工作方面的对策体系，落实农村生态环境管理责任机制，积极地应对城乡二元结构变化所带来的影响。

首先，明确方向。在落实责任机制时，要坚持环境管理和乡村振兴同步谋划和同步推进的发展方向。因为农村的生态环境管理本身就是乡村振兴当中重要的内容，与当地的治理体系建设以及民生保障有着密不可分的关系，同时也是乡村振兴工作的重要基础内容。在这样的背景之下，政府要把整个乡镇地区农村生态环境的管理纳入到乡村振兴发展战略以及规划政策标准体系当中, 理清农村生态环境管理和农业现代化之间的关系和方向，明确其和农民增收之间的关系[10]。

其次，建立城乡共同体意识，落实农村生态环境管理责任机制。乡镇政府和上级城市要推动建立健全城乡一体的基本公共服务体系、基本要素流通、城乡互补等方面作部署，打破城乡二元结构所带来的农村环境管理方面的瓶颈问题。在开展农村生态环境管理工作开展的过程当中，要注重结合当地的实际情况，制定管理工作开展的具体原则，落实农村生态环境管理责任。为了应对农村不断恶化的环境问题，各个部门应抓紧确定合理的污染排放量，并实施各项规章制度以管控环境恶化。

最后，量化责任。落实农村生态环境管理责任机制，要明确相关人员的责任划分。在环境管控过程中，最重要的是职责问题，应明确相关责任人员的责任，让他们明确自己的定位并制定有效的环境保护措施。认真贯彻落实环保责任制，在农作物生产等问题上坚持《地方党政领导干部安全生产责任制规定》中的“党政同责、一岗双责”，成立环境保护工作小组，严格落实各相关分管领导责任，做到环保工作主要领导亲自抓、分管领导具体抓、上下联动一起抓，细化目标、量化责任、强化考核，与干部评先评优挂钩，通过责任的明确划分，提高生态环境管理的效率。

综上，乡村生态环境管理的责任机制通过明确方向、建设城乡一体基础设施以及明确责任划分等方式，促进城乡居民的环保意识和责任感，将乡村生态环境管理的责任进行量化，在城乡结构变化下明确各岗位职责，能够有效解决生态环境管理责任不明晰的痛点，促进生态环境管理的有效运转，防止责任推诿现象。

（三）完善乡村生态环境管理监督机制，提高人民群众监督积极性

完善乡村生态管理的监督机制，首先要落实政府对企业和个人排污、破坏生态等行为的监督。借鉴扬州市的“263 行动”，扬州市江都区成立了打击非法码头和砂石堆场专项整治工作领导小组，区环保、交通、海事、水务、市场监管、港口等10 个部门联动作战[11]。从江都大桥镇的整治过程当中，可以发现他们的成功与相应的监督制度体系完善有着密切的联系性。他们善于整合各方面的力量和队伍，并且加大监督工作的开展，通过突击行动的实施，进一步使得发展的目标得到实现。这样的一种经验，也可以为其他地区进行生态环境治理提供借鉴。各级政府应结合本地实际，不断加大农村生态环境监管执法力度，建立起平稳有序的监督机制实现对农村环境的全方位保护。

在针对村民监督积极性不足的问题上，村委会等乡镇组织机构可以通过奖励措施，提高村民对企业污染、对政府生态管理模式等监督的积极性。围绕村庄基础设施的规划、建设、管理、运营、维护等主要环节，组织开展专业化培训，把当地村民培养成为村内公益性基础设施运行维护的重要力量。将农村人居环境基础设施运行纳入环境监管网格化管理。组织居民进行经常性的排查，对设施不能正常运行的，提出限期整改要求，逾期未整改到位的，应通报批评或约谈相关负责人。对于新建污染治理设施的申请，建设及运行维护资金没有保障的，不得安排资金和项目。生态环境的管理不仅仅依靠政府的管控，还要依靠来自各地区农民的监督，保护农村环境从农民自身做起，从而形成监督合力。

综上所述，建立乡村生态环境精细化模式机制能够紧抓事前预防和事中治理，促进乡村生态管理模式的细化转型；责任机制能够明晰生态管理各方职责，提高管理效率；监督机制则是模式机制和责任机制的监管保障，能够保障模式机制及责任机制的有效运行。在乡村生态环境管理中，通过模式机制、责任机制及监督机制，解决当前管理痛难点，在预防、治理、事后惩处等方面提高生态环境管理的效率和质量，从而促进乡村生态振兴的发展。