党的十八大以来基层党组织党内法规执行创新研究

任鹏

摘 要：党的十八大以来，党内法规执行经历了质的飞跃，党内法规“重立不重行”得到根本改变。如何将党内法规文本真正落实到位，一直是党中央关注的重中之重。本篇论文重点研究党的十八大以来党内法规执行的“新变化”，梳理总结出党的十八大以来党规执行的创新之处。首先，从党的建设、国家治理两个角度来分析新时代不断强化党内法规执行的重要性。其次，从制度本体、执行主体、执行客体、执行环境的波动与偏差来分析党内法规在执行过程所遇到的问题。最后，坚持问题导向，总结梳理出党的十八大以来党内法规执行在汲取历史资源和养分的基础上，整合优化资源配置，推陈出新，所进行的创造性转化和内涵式发展。总之，只有不断调整优化党规执行过程，才能使党规执行的效力真正得到提高，进而使得党的建设在未来推进社会主义现代化强国建设的伟大工程中真正实现制度化、法治化。

關键词：党内法规；执行困境；创新发展

中图分类号：D9 文献标识码：A  doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.03.054

在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占百分之十，而其余百分之九十取决于有效的执行，因此政策失败也常常被认为是政策执行失败。在政党实践中，党内法规的执行亦是如此。由于党规制定与党规执行之间相隔很长的距离，党规在高压的政党体制层层传递的过程中极易出现“制度虚置”“制度空转”“制度裁剪”“制度附加”等扭曲和差错。但党的十八大以来，党内法规执行的实然状态大为改观，一扫往日的阴霾，应然与实然之间的差距大大缩小。因此，剖析党的十八大以来党内法规执行的创新之处就显得尤为重要。

1 强化基层党组织党内法规执行的重要性和必然性

党的十八大以来，我们党着眼于新的形势任务，推进全面从严治党。而全面从严治党需要以党规党纪做根本制度保障，即依规治党。只有在科学制定、完善相关党内法规制度的基础上，并将每项党内法规不折不扣地落到实处，才方可彰显党内法规存在的价值。由此可见，执行落实这一阶段对党内法规发生效果尤为重要。

1.1 提升党的建设质量的必由之路

党的十八大以来，习总书记立足于中国共产党的坚强党性和新时代中国特色社会主义建设的实践要求，提出了“全面推进新时代党的建设伟大工程”的党建新观点。强调新时代我们要全面从严治党，提高党的建设质量，规范党内权力运行，不断推进党的自我革命，进而实现政党自身内部治理的现代化。而制度是政党治理的根本保障和关键。因此，必须以党规制度的全面有效执行为突破口和着力点，将制度优势转化为治理效能，开启政党治理现代化的“大门”。

1.2 推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

我国是党集中统一领导下的社会主义国家，党肩负全面领导的职责，实行议行合一的人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作制度，可以有效打破政治与行政之间的体制壁垒，是“强政治—强执行”的代表。因此，在我国这样一种党国的政治体制下，必须通过党的自我革命来带动社会整体革命，必须通过政党治理自身的现代化（重要目标之一是政党治理法治化）来推动国家治理体系和治理能力的现代化（重要目标之一是国家治理法治化），充分显示中国之治的优势。二者相辅相成，相互促进，辩证统一于中国特色社会主义的伟大实践之中。党的十八大以来，习近平总书记提出了“以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命”。自我革命是推动社会革命的基本动力，通过党内治理可以推动国家治理体系和治理能力现代化，加快社会革命的步伐，换句话说也就是党内法规得到有效执行就可以推进国家法治建设的进程，依规治党是推进依法治国的先导。

2 基层党组织党内法规制度执行过程中面临的问题

法规的生命力在于执行，制度的日益完善是为了更好地推进党内法规的执行。执行不力会使党内法规制度体系失去基本价值。在党内法规制度建设不断发展的过程中，也凸显了党内法规较大的执行困境。这些困境有来源于制度本身，也有来源于具体的执行过程。由于党内法规的执行是一个系统的动态运行过程，会受到多重因素的制约和影响，因此下文将通过展现党内法规执行中存在的问题，从党内法规制度本身、执行主体、执行客体、执行结构、执行环境这些因素出发，探讨党内法规执行的困境。

2.1 部分党内法规制度本身存在的问题

良法是善治的前提，在推进党的建设伟大工程中部分党规执行之所以难以净化党的肌体，就是因为党规本体体系还存在一些亟需弥合的缺陷，只有不断进行健全和完善，才能真正发挥党规的真实效力。

当前，部分党内法规制度由于科学性不足而被人诟病。首先，目标定位不合理、不够精准。其次，民主基础不牢固。党规制定者相较于广大的党员及党组织仍是少数中的少数，部分党内法规在制定出台时虽然会征求民意，但由于技术资源手段的限制仍然缺乏对民意充分深入的调查研究，没有充分尊重广大党员的知情权和参与权，这就难免会出现部分党规在出台之后遭遇漠视甚至抵制的现象；分党内法规制度缺乏实际操作性缺乏实际操作性就是指党内法规的内容本身很充实且丰富，文字表述也引人入胜，但“理想很丰满、现实很骨感”，部分党规一旦需要从文字转化为具体的行动时就会出现不适应的问题，有华而不实之殇；党内法规制度未形成完整体系，当前，虽然已经形成了较为完备的党内法规制度体系，出台了一定的主体性程序性党内法规，但仍有不少需要完善的地方；还存在着部分党内法规内容界定不够精准的现象，进而造成党规执行的实际过程中，会出现部分党员及领导干部为了维护自身利益及名誉对党规制度本意进行歪曲理解的现象，使得党规执行的效力会大大降低。

2.2 部分执规主体存在的问题

党内法规制度的制定及部署固然重要，但也应该将更多的重心放在党规执行及落实上。纪委作为执规主体，其自身如果存在问题那必然会影响党内法规的实际执行效果。具体来分析，出现了部分执规人员态度不够端正如党政机关工作人员的弄虚作假行为，态度不端正，以敷衍行为规避法，故意破坏法规整体性。党内法规的执行必然会触碰某些既得利益者的利益和权力，因此，必然会出现博弈和对抗的政治过程。破坏法规整体性就是指部分人从“本位主义”的角度出发，故意选择不触碰自身利益的法规进行执行，有意识地忽视其他重要的党规党法，进而破坏法规内容和结构的完整性。此外，还存在执法意识不强、专业素质难以适应执行要求、对党内法规制度的认知存在偏差的问题。

2.3 部分执规客体消极配合

部分执行客体在面对党规执行时主观上采取消极态度不配合也是造成党规执行不力的重要因素。主要表现在两个方面：一是部分党员领导干部企图利用其手中的权力冲破党规执行对其进行的限制，二是部分党员囿于现状和传统，潜意识里反感党规执行，在思维和行动上反应迟缓。

2.4 执行环境复杂多变

党内潜规则现象的存在。党内潜规则的盛行，会使显规则的约束力逐渐下降，党组织内的个体会受到不良文化的腐蚀，造成整个党组织的变质，进而会造成党内政治生活无序化，深刻影响着党内法规的有效执行，同时也是目前党内面临的一大不良环境。此外，在“熟人社会”中这种所谓的关系和面子文化会严重扰乱党内的良好政治生态。

3 党的十八大以来基层党组织党内法规执行的创新发展

党内法规执行要素主要包括执行主体、执行目标群体、执行结构、执行环境资源等。自党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党内法规执行取得了极大的进展和成效，不断探索创新、采取措施，一部部党规得到了“落地”，为今后推进党内治理法治化打下了坚实的基础。因此，对党的十八大以来党规执行创新点的总结就显得极为重要、势在必行。

3.1 党内法规自身理念及文本内容的创新

党的十八大以来，党内法规制度是随着全面从严治党实践的深入推进而不断发展完善的，既继承了党在革命、建设、改革不同时期全面从严治党的制度规范和基本准则，又系统总结了党的十八大以来全面从严治党的实践经验，坚持了继承性和创新性的统一，做到了推陈出新、革故鼎新。

首先，党的十八大以来，党内法规制度的建设特别注重对理念思路的创新，体现了唯物辩证法和政治生态系统论的思维理念。《中国共产党廉洁自律准则》的基本理念是以德治党的法规化，坚持正面倡导、重在立德，为党员和党员领导干部设定了看得见、够得着的高标准。《中国共产党纪律处分条例》坚持纪严于法、纪在法前、实现纪法分开的理念，规定了每个党员干部应该坚守的“底 线”。 总之，与党的十八大之前相比，党的十八大以后党内法规制度建设的思维理念兼顾理想和实际、兼顾必要性和可行性，更加注重实然和应然的结合。“党内法规制度的制定有理想但不理想化”。党内法规制度的制定坚持實事求是的原则，符合全面从严治党的实际需求，能够解决实践中出现的具体问题，是必要的也是可行的。

其次，党内法规文本内容的创新。坚持问题导向，党的十八大以来，党内法规制度的建设一直致力于解决全面从严治党过程中出现的突出矛盾和问题，针对实践中出现的问题进行法规建设，具有极强的现实针对性。党内法规制度的建设是一个“存在问题—提出要求—实践探索—总结经验—建章立制—贯彻实施—再提出要求”的螺旋式上升过程。

3.2 强化执行主体的责任担当

党的十八大以来，党规执行的关键就是依赖于党和国家组织机构的改革和发展，良好的组织架构和完备的组织职能所形成的强大组织力才是制度规范得以顺畅运行的关键。具体到党规的执行，主要包括全面从严治党党委主体责任的确认，纪委政治职能的转型和专一，这两个条件的触碰是党内法规执行得以发展的关键性组织要素。

首先，党委、纪委职责分工明确。其一，党委担负起管党治党的主体责任，党的十八大之前，一提到管党治党，就将党的纪律检查会委员会视为几乎唯一的责任主体，严重忽略了党委这个管党治党真正的主体责任承担者。党的十八大以来，在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平提出，党委要对党风廉政建设和反腐败工作负主体责任。此后，党委负主体责任的提法又进一步扩展到整个党的建设领域。其二，纪委全面聚焦监督执纪问责职责，党的十八大以来，通过“转职能、转作风、转方式”，对纪委的职能进行了“瘦身”和“扩张”同步进行的过程。一方面，剥离与纪委中心任务不相一致的其他职能，使得其可以从党政其他业务领域以及各类议事协调机构的漩涡中抽身；另一方面，聚焦 “监督、执纪、问责”这一中心任务，为中央 “全面从严治党”战略的实施保驾护航，这就使得各级纪委的职能超出了一般意义上的反腐，而担当起维护党的章程和其他党内法规尊严、保障党的章程和其他党内法规实施的功能。纪委核心职能执规的强化使得党规执行得到强有力的专职机构推动，是我党强大党力的集中体现。

其次，加强巡视派驻，实现监督全覆盖。要执行好党内法规，督促检查也是必不可少的环节，也就是说，必须要加强巡视派驻监督工作。党的十八大以来在党中央的坚强领导下，派驻，尤其是巡视利剑频频出鞘，也取得了很大成效。加强巡视派驻，实现监督全覆盖是党的十八大以来党内法规执行工作中的一个重要创新点。

3.3 提升党员对党规党纪的遵守度

党内法规执行的最终目的其实就是为了促进党员行为的改进。党内法规的约束对象是全体共产党员，秉承“纪在法前、纪严于法”的理念，党规对党员的要求本身就严于一般的法律法规，部分党员产生抵触情绪是在所难免的，消解党员的抵触心理是改善党员行为的关键。

首先，扩大部分党内法规的约束对象范围。党的十八大以来，将部分党内法规的约束对象范围作了扩大，为全体党员遵守党规党纪提供了更高的行为规范标准。如之前的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等法规，只是针对党员领导干部，而在近几年被修订完善为《中国共产党廉洁自律准则》。从名称上就可以看出，将规范对象从党政领导干部扩大到全体党员。这就可以提升全体党员以及领导干部学规、遵规、用规的自觉性，在思想和行为上不断进行改变。

其次，逐渐采取易于接受和认可的执行方式。理想信念教育与制度建设相结合。从严治党靠思想教育，也要靠制度，要同向发力、同时发力。而党的十八大以来，党内法规制度的内容就体现了二者的结合；形成激励与约束机制。党内法规作为管党治党所依靠的制度载体，激励与约束机制的形成是其作用和价值最大的体现，尤其是坚持反向约束与正向激励相结合。党内法规作为全面从严治党的根本遵循，不仅为党员领导干部设置了不可逾越的“高压线”，而且也新增了很多对党员领导干部保护性、激励性的规定，让党员领导干部体会到一种人文氛围和关怀气息，调动了党员干部谋事创业的积极性。

3.4 塑造党内法规执行的良好生态

党的十八大以来，党中央不仅仅加大了对党内法规的修订和具体执行，而且优化整合了党规执行资源，为党内法规执行营造了良好的党内党外环境。这一系列举措为法规的有效执行提供了一个较为坚实的保障，形成了良好的政治生态。营造良好的法规执行党内环境。党的十八大以来，为营造良好的党内法规执行环境，培育党内制度的执行文化，创新宣传学习法规、深入持续开展党内教育活动、坚决遏制党内潜规则等消极现象的发生等，形成风清气正的党内政治生态。一方面，全方位扩大党规党纪教育辐射在党内加大对党规党纪的宣传教育力度，从而不断破除党内“潜规则”文化，使得“明规则战胜潜规则”，党规执行文化成为主流。另一方面，加强对优秀传统政治文化和党内优良传统作风的弘扬。

一是对加强了对优秀传统文化的宣传与弘扬。党的十八大以来，我们党就不断加强对传统优秀文化的弘扬，如党中央带头践行社会主义核心价值观；不断加大对优良家风的建设。

二是对党内形成的先进文化进行继承。在我们党的革命、建设、改革的实践过程中，形成了诸如谦虚谨慎、批评与自我批评等党内优良传统与作风。

参考文献

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