对监察机关实行司法监督与制约的法理逻辑

2023-02-18屈新张淇

青岛行政学院学报 2023年6期

屈新张淇

［摘要］我国现行立法缺乏对监察机关实行司法监督与制约的法律条款，学界对其正当性尚存争议。应在界定司法监督与制约的内涵、探析司法监督与制约的理论渊源的前提下，厘清对监察机关实行司法监督与制约的司法逻辑。对监察机关进行司法监督与制约，是监察机关职务犯罪调查权具有司法属性的本质要求、符合宪法对检察机关作为法律监督机关的职能定位、有利于实现审判中心主义的改革目标。在此基础上，应进一步完善司法机关对监察机关的监督与制约机制，实现司法监督与制约机制的高效运行，推动我国监察法治的完善。

［关键词］监察机关司法监督与制约法理逻辑

［中图分类号］ DF73 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008—3642（2023）06—0111—10

我国监察体制改革初步形成了以监察权为中心的法治反腐体系［1］。在严峻复杂的反腐败斗争形势下，在繁重艰巨的全面从严治党任务中，监察机关权力滥用的风险必将随着权力的扩张而逐步增加。即使在监察机关内部，猛药去疴的决心不减，壮士断腕的勇气不泄，也难防权力的扩张和滥用，毕竟“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把”。因此，要保障监察权的规范运行，有必要以“权力”制约“权力”，对其进行有力的异体监督。

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）规定，监察机关要接受民主监督、社会监督、舆论监督等。这些监督方式与2021年出台的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）提出的司法监督共同构成了对监察机关的异体监督机制。在上述异体监督方式中，司法权与监察权沟通最为活跃、衔接最为紧密，因为监察调查活动在很大程度上是在为后续的审查起诉、审判活动做准备，监察调查结果不可避免地要渗透入司法程序之中，对司法权的运行产生影响。除此之外，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）还规定监察机关应与检察机关、审判机关互相配合、互相制约。这一条款意味着司法权还可对监察权监督制约。如果司法权可以对监察权进行监督与制约，那么这一监督制约不仅更为及时也更具有张力。《监察法实施条例》对于司法监督的内容、方式与程序并未作出具体规定，学界不仅就如何进行司法监督与制约尚未达成共识，对监督的正当性也意见不一。构建司法监督制约机制的首要前提就是明确其正当性基础、理清其法理逻辑。基于此，本文拟在明确“司法监督与制约”内涵与理论渊源的前提下，探究对监察机关司法监督与制约的司法逻辑，以期为司法机关对监察机关的监督与制约提供正当性依据，完善对监察机关监督制约的理论体系。

一、对监察机关实行司法监督与制约的界定

（一）“司法监督与制约”的含义

随着监察体制改革在我国的全面铺开，对监察权力实行监督与制约逐渐成为深化监察体制改革的下一目标。“所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”［2］若权力不受约束必然导致权力的滥用，所引发的危害不可估量，这是历史朝代更迭的经验，也是法治实践的教训。然而，在研究如何对监察机关实行司法监督与制约时，学者们往往混用“监督”与“制约”两个概念。例如，有学者认为，两者是包含关系，即检察机关对监察机关的“制约”就属于“司法监督”［3］；也有学者从内外部监督的层面考虑，认为检察机关的制约具有外部监督的性质［4］；还有学者从应然与实然的角度出发，提出两者是“应然”与“实然”的关系［5］。

要界定司法机关对监察机关的监督与制约的概念，我们就必须对“监督”与“制约”两个基础概念进行辨析。首先，两者权源基础不同。“监督”基于对专门机关的授权［6］，监督范围仅限于授权范围，监督效果要服从、服务于授权主体［7］；“制约”则以分工为基础，其核心在于“分权制衡”，即将权力交由不同主体行使，各权力主体既通力合作、协调一致，又建立和维系良性且有效的制约与配合关系，防止权力专断［8］。正如学者所说，“制约是分权的当然延伸，有分权必有制约”［9］。其次，两者含义不同。若将“监督”与“制约”置于权力主体之间，“监督”意为“监视、督促”，而“制约”则意指“限制、约束”［10］。有学者认为，监督关系是单向的，监督者有权对被监督者行使权力的过程进行单方的监察、督促，但其并不直接参与被监督者的权力行使过程，只能阻止其行使权力或者对其进行事后追究；而制约关系是双向的，权力主体之间可以相互约束牵制、共同参与特定权力行使过程之中，且监督关系与制约关系往往交织存在［11］。笔者赞同这一观点，即“监督”与“制约”在权力主體之间，都意指对权力行使的限制、约束和控制，往往“你中有我，我中有你”，共同作用于权力行使；但是，监督是单向的、高效率的，制约则是双向的、稳定的。因此，司法监督与制约是指司法机关基于授权或者国家权力间的分权制衡，以一定的方式和程序对监察权的运行过程实行监督、限制与约束。

（二）“司法监督与制约”的主体

司法监督与制约的主体，顾名思义，应是司法机关。虽然《宪法》规定执法部门也可以对监察机关实行制约，但在权力的具体运行过程中，两者之间更强调“相互配合”，因此，这里的司法机关应主要指检察机关和审判机关。基于权力运行的法理依据与现实基础，笔者认为，司法监督的主体主要应为检察机关，司法制约的主体则检察机关与审判机关均可。其主要原因为：第一，检察机关具有丰富的监督经验。在监察体制改革之前，检察机关就是《宪法》确定的法律监督机关，其不仅可以全程参与刑事诉讼，代表国家和社会提起公益诉讼，而且还承担着对民事、行政诉讼活动监督的法定职责。例如，《中华人民共和国人民检察院组织法》规定了检察机关法律监督的8个方面的职责权限，同时规定了检察机关行使法律监督权可采取的相关措施。这些权限和措施为检察机关实行法律监督提供了基础，检察机关通过行使法律监督职权，积累了丰富的监督经验。要实现对职务犯罪调查权司法监督的常态化，具有丰富监督经验的检察机关无疑较为合适。第二，检察机关对监察机关实行司法监督具有现实性。涉及职务犯罪的案件，监察机关的处置结果很可能是将案件移送检察机关提起公诉，因此，在“监察调查—刑事诉讼”程序中，直接与监察调查阶段相衔接的就是检察机关提起公诉的阶段，两者联系紧密。检察机关如果在审查起诉过程中发现相关线索，可以及时对监察调查活动实行监督。

由此可见，无论是普遍性监督还是对某一职务犯罪案件的针对性监督，从权力衔接以及运行的机理来看，与监察职能相衔接的检察机关具有天然的监督优势，理应作为司法监督的主体。至于审判机关，因其在职务犯罪案件办理过程中处于最终救济地位，位于刑事诉讼程序的末端，很难越过检察机关的审查起诉阶段对监察调查活动实行直接监督；并且从性质上来看，与检察机关作出对监察案件是否提起公诉的决定一样，审判机关对监察调查更多的是一种实体上的制约，主要表现为可以通过最终救济程序中的司法裁判对监察调查结论进行否定或部分否定。因此，司法制约主要在监察调查阶段的后端通过检察机关的审查起诉和审判机关的审判活动发挥作用。

（三）“司法监督与制约”的范围

“司法监督”与“司法制约”的含义、主体不同，两者范围也有较大区别。“司法制约”指检察机关和审判机关通过对监察案件进行审查起诉、审判，以规范监察权的行使，其范围较为明确也较为具体；而“司法监督”不仅包括常态化、普遍性的抽象性监督，还包括某一案件的具体性监督，其范围较为复杂，需专门讨论。

《监察法实施条例》第251条规定，监察机关必须依法接受司法监督，确保权力受到严格的约束和监督①。由此可知，“司法监督”的范围就是监察机关行使监察权的范围。监察机关的监督、调查、处置活动都属于监察机关行使监察权的活动，三者都应当纳入司法监督的范围吗？笔者持否定态度，认为司法监督的范围仅包括监察机关对职务犯罪的调查及处置活动，原因主要有以下三个方面。

首先，关于监察机关的监督行为，《监察法》第11条规定：“监察委员会对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。”可见，监察机关的监督行为，不仅可以预防职务违法和犯罪行为的发生，还是后续调查、处置活动的重要基础。然而，监察机关监督职能的内容及地位，决定了司法机关很难发现监察机关在监督活动中滥用职权的行为。因此，若对监察机关的监督活动实行司法监督，不仅浪费司法资源，而且还可能干扰监察机关监督职能的正常行使。

其次，关于监察机关的调查行为，《监察法》第11条规定：“监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家财产等职务违法和职务犯罪进行调查。”由此可知，监察机关的调查权包括职务违法调查权和职务犯罪调查权。但是，笔者认为，为节约司法资源，应仅对职务犯罪调查权实行司法监督。理由在于：一方面，监察机关的职务犯罪调查权行使的结果是职务犯罪案件司法活动的开端，与司法活动的衔接更为紧密，司法机关对于职务犯罪调查权的监督具有天然的便利；另一方面，职务犯罪调查权一旦滥用，对被调查人带来的危害就会更为严重，更有对其监督的必要。无论从权力运行角度还是从保障人权角度来看，对职务犯罪调查权的司法监督较职务违法调查权更为优先。

最后，关于监察机关的处置活动，《监察法》第11条规定，监察机关的处置包括政务处分、问责、将调查结果移送检察机关审查起诉以及向监察对象所在单位提出监察建议4种方式。其中，除移送起诉之外的3种处置方式都是监察机关内部对监察对象或其所在单位作出的处置，而司法监督更强调在法律层面对监察机关的权力运行实行监督。因此，政务处分、问责、监察建议不宜纳入司法监督的范围。将调查结果移送检察机关审查起诉，不仅是监察案件进入司法活动的重要环节，也是对监察机关的职务犯罪调查活动实行司法监督的延续，关系到被调查人在法律层面的最终处理结果。因此，对将调查结果移送审查起诉这一处置过程实行司法监督是进一步规范监察机关权力行使的应有之义。

由此可见，虽然《监察法实施条例》规定，应对监察机关行使监察权的活动进行司法监督②，但是从法理及现实性的角度来考虑，此处的监察权应作狭义解释，即监察机关对于职务犯罪行为的调查权和处置权进行监督，并且其中最为核心的是职务犯罪调查权。

综上分析，对监察机关的司法监督与制约是指，检察机关基于授权，采用一定的方式和程序对监察机关行使职务犯罪调查权和处置权的过程实行单向监视、督促，并与审判机关一起通过刑事诉讼的审查起诉、审判活动影响监察案件的调查结果，以实现对监察权限制、约束的目的的行为。

二、对监察机关实行司法监督与制约的理论渊源

（一）权力监督理论

权力犹如一把双刃剑，用得好可造福于民，权力变异则会祸乱丛生。若要保障社会的公平正义，就必须对权力加以规范和限制。

古希臘时期就出现了西方权力监督和制约思想的雏形。亚里士多德提出政体划分与分权制衡的思想，认为政体的核心由行政、议事与审判（司法）三大要素组成。随后，古希腊历史学家波里比阿进一步提出，执政官权力、人民大会权力与元老院权力，是罗马国家真正拥有的三大权力，并率先提出了三种国家权力彼此制衡的观点。17—19世纪后，大量资产阶级启蒙思想家延续并传承了古罗马、古希腊提出的民主政治思想。洛克最早提出了权力分立理论，孟德斯鸠在洛克的权力分权理论基础上进一步主张把国家的权力分为立法权、行政权和司法权，由不同的机关分别掌管这些权力，并且强调对这三种权力进行平衡与制约。

国家权力开始分化，对各个部门权力的监督与制约机制也随之产生；并且，随着现代社会的不断发展，权力种类逐渐增多，权力之间的关系更加复杂，权力之间的联系也愈加频繁，对权力行使过程进行监督与制约变得尤为重要。2018年《监察法》出台后，监察权成为了独立于立法权、司法权、行政权的“新型权力”，监察机关成为行使监督权的专责机关，“监督者”的腐败后果较“监督对象”更为严重，对监察机关进行有效的司法监督与制约，无疑是践行权力监督理论、促进反腐败工作规范化的重要途径。

（二）程序正义理论

程序是法治的构成性要素，最终也是社会整合的构成性要素，现代社会的法治以程序为中心，亦可称之为程序法治［12］。程序正义与实体正义紧密相关，但程序正义并不依赖实体正义，其自身也具有独立的价值。有学者将独立价值总结为追求价值合理性、减少人为随意性、增加结果确定性以及实现社会正义性［13］。可以说，“如果没有程序正义作后盾，法律或规则本身所追求的公正、平等、人权等价值就难以实现”［14］。

程序正义理论反映到监察权的运行中，就是要求监察机关必须严格按照法律规定的程序开展调查活动，通过减少调查过程中人为运作的空间，使得被调查人能够被最大程度地平等对待，并获得较为确定的处理结果，以此提高公众对于处理结果的认可度，最终实现社会正义。因此，若不能对监察权运作过程实行有效的监督与制约，就存在监察权被滥用的可能。刑事司法程序与监察程序紧密相连，借助司法机关对监察程序及刑事诉讼程序较为熟悉的优势对监察机关进行司法监督与制约，通过保障程序正义，最大限度地实现监察结果的实质正义。

（三）人权保障理论

人权，是人之为人的权利，是社会对人的价值的一种认可，也是人最基本、不容侵犯的权利［15］。近现代的人权理论形成于十七、十八世纪的欧洲资产阶级启蒙运动时期，法国的思想家卢梭、英国的思想家洛克是这场启蒙运动的主要代表人物。洛克认为，如果每个人都是平等和独立的，那么任何组织和任何人都不得侵害他人的生命、健康、自由以及财产［16］。《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》三个文件的出台，标志着尊重和保障人权已成为国际社会的普遍共识，人权逐步成为衡量各国法治文明进步程度的重要标尺。

中华人民共和国成立以来，我国形成了既符合马克思主义基本原理，又具有中国特色的人权基本理论。2004年，我国将“国家尊重和保障人权”写入宪法，这一价值目标随着社会的发展愈加清晰。《中华人民共和国刑事诉讼法》确立了惩罚犯罪与保障人权并重的理念，并将“尊重和保障人权”作为刑事诉讼的基本任务之一。人权保障的理念在具体的刑事诉讼程序设计中也有诸多彰显，例如，“不得强迫自证其罪”的规定有效贯彻了这一理论的要求。

2018年《监察法》出台后，监察委员会享有监督、调查、处置的权力，其中，职务犯罪调查权、处置权与被调查人的人权密切相关，不仅直接影响着刑事诉讼的顺利进行，关系监察案件的最终结果，也决定着我国能否最终实现宪法人权保障的价值目标。因此，以人权保障为逻辑出发点，对监察权实行有效的监督与制约尤为重要；而检察制度肩负的保障人权的天然使命以及刑事诉讼对人权理念的重视，为司法机关对监察机关监督与制约奠定了坚实的理论基础，司法监督与制约逐渐成为在监察调查中保障人权的有力手段。

三、对监察机关实行司法监督与制约的司法逻辑

尽管当前监察机关的“政治机关”定位使得监察权被蒙上了政治色彩，但是作为其核心权力的职务犯罪调查权仍难以掩饰其司法权属性［17］。肯定检察机关和审判机关可对监察机关的职务犯罪调查活动进行司法监督与制约，符合监察机关职务犯罪调查权的权力本质，符合《宪法》对检察机关法律监督机关的职能定位，有利于实现审判中心主义改革目标。

（一）对监察机关实行司法监督与制约是职务犯罪调查权具有司法属性的本质要求

前已述及，职务犯罪调查权是司法监督的核心内容，而司法制约的具体案件也大多是监察机关行使职务犯罪调查权的结果。因此，探究对监察机关实行司法监督与制约的司法逻辑，首先应确定职务犯罪调查权的性质。

1954年颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条规定，检察机关在发现并确认有犯罪事实时，应依照法律规定的程序进行侦查或者交给公安机关侦查③。1979年颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》第11条延续了这一条的立法精神，同样规定检察机关可依程序自己侦查或交给公安机关侦查④。该条款不仅明确了检察机关自身具有侦查权，而且还体现了其對侦查权享有分配的权力，即可将侦查权分配给其他机关。

笔者认为，《中华人民共和国人民检察院组织法》之所以赋予检察机关分配侦查权的权力，一方面是因为检察机关是我国的公诉机关，对犯罪案件具有侦查权，承担着追诉犯罪的专门与全部责任［18］，而侦查活动实质上是在为提起公诉做准备，因此，将侦查权的完整权能赋予检察机关，符合检察机关对追诉犯罪承担全部责任的法律定位；另一方面，规定检察机关可以授权公安机关行使侦查权，可以分担检察机关的侦查任务、提高案件的侦查效果与效率。据此，检察机关享有对所有犯罪案件的侦查权以及对侦查权行使的分配权。此后1979年、1996年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》有关职能管辖的规定贯彻了《中华人民共和国人民检察院组织法》关于侦查权专属检察机关的要求，只是除公安机关之外，新增了国家安全机关、军队保卫部门、监狱作为侦查机关；2018年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》新增了中国海警局作为侦查机关法律条款。这些新增的侦查机关在性质上与公安机关一样，都是检察机关侦查权的分配机关。

在国家监察体制改革过程中，《宪法》增设了监察委员会作为履行国家监察职能的专职机关，不仅将检察机关的职务犯罪侦查权转移给了监察机关，负责职务犯罪侦查的检察官也部分转隶到了监察委员会，基本实现了职务犯罪的侦查职能与侦查人员的双转隶。由此看来，监察机关对职务犯罪的调查活动与国家监察体制改革之前检察机关对职务犯罪的侦查活动实质上是一致的。在这个意义上，监察机关与公安机关、国家安全机关、军队保卫部门、海警局等一样，都是检察机关侦查权的分配机关。

有学者提出，2018年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）修改了“侦查”的概念，并将“调查”适用于监察委员会对案件的收集证据、查明案情工作，可见“监察调查”不同于“侦查”。笔者对此持有不同意见。虽然2018年《刑事诉讼法》区分了“监察调查”与“侦查”的概念，但是监察调查是一个广义的概念，将监察机关对职务违纪违法、职务犯罪等取证活动统称为“调查”是可行的；若针对监察委员会的职务犯罪调查活动，其与“侦查”并无二致；同时，尽管职务犯罪调查活动并不属于刑事诉讼过程，可是在监察委员会调查结束后，监察委员会与侦查机关一样，都需要将案件提交检察机关审查起诉，为检察机关行使公诉权做准备，即职务犯罪调查阶段作为国家犯罪追诉机制的重要组成部分，其实践运行最终在很大程度上要实现“对接公诉”并“承接审判”［19］的职能。正如学者指出，职务犯罪调查权实质上就是检察机关职务犯罪侦查权的转隶，尽管调查与侦查名称不同，可是其性质并未改变，两者在预设功能上具有一致性［20］。因此，无论是从职务犯罪调查活动类似侦查活动的性质，还是从权力的现实运行机理来看，职务犯罪调查权都具有司法属性。

（二）对监察机关实行司法监督与制约符合检察机关法律监督职能的宪法定位

1.检察机关“法律监督机关”的变迁

在中华人民共和国成立初期，“法律监督机关”在很大程度上是一个法学理论概念。1950年6月，李六如在《检察制度纲要》中提到，苏联检察“主要是政府的监督机关”，“实行法律上的监督”；而《各国检察制度纲要》则直接指出检察机关“主要是政府的法律监督机关”［21］。如此定位是因为苏联检察院具有检察监督职能。此后，“法律监督机关”这个术语在党的文件和报告中开始使用，但并未直接进入法律。我国检察制度在20世纪50—60年代处于发展停滞期。1979年颁布了《中华人民共和国人民检察院组织法》，该法第1条将人民检察院的性质明确为“法律监督机关”，并在之后的“八二宪法”中首次以宪法条文的形式将人民检察院定位为“法律监督机关”，自此确立了检察机关具有法律监督职能的宪法地位。

我国检察机关在检察制度的演进过程中，作为“法律监督机关”的职能维度发生了重大变化，从承担广泛诉讼监督职能的国家机关，发展演变为我国权力监督体系中行使法律监督职能的专门机关，其“法律监督”的重心在不同时期也有所不同，法律监督的内涵和外延一直处于变化中，这一变化的主要原因在于中国社会政治、经济的发展和变迁。

一方面，我国近年来对三大诉讼法进行了重大修改，丰富了刑事诉讼中的检察监督职能，形成了检察监督从实体到程序、从结果到过程的全覆盖；与此同时，检察系统的“四大检察”布局逐渐形成，改变了之前刑事检察监督职能独大的不全面、不协调、不充分的立法格局，拓展了检察机关法律监督的内容。另一方面，随着国家监察体制改革的进一步深化，检察机关改革前以职务犯罪侦查为重心的职能定位、工作模式发生了改变。2021年发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为新时期检察机关的工作确立了明确的发展目标。

总的来说，检察机关职务犯罪侦查工作的转隶以及中央近年来对于法律监督工作的逐步重视，为检察机关逐步凸显其法律监督职能、回归法律监督主责主业提供了现实基础与政策支持。

2.检察机关法律监督的范畴包含司法监督

随着国家监察体制改革的全面开展，监察机关成为监督公权力的专责机关，检察机关作为国家法律监督机关的定位是否有权对监察机关实行监督成为检察机关在新时代开展法律监督工作成为了当下的新问题。笔者认为，检察机关作为法律监督机关的地位具有国家性，其法律监督职能不应因监督对象的特殊性而发生改变，检察机关法律监督的范围应包含对监察调查的司法监督。

从规范层面来看，检察机关的法律监督所遵循的是“控权”逻辑［22］。作为国家的法律监督机关，检察机关始终以国家的名义对法律的实施进行监督，其目的在于通过对权力进行控制并且防止其异化，最终实现国家的意志［23］，即检察监督承担的是宪法实施和法律实施意义上的国家任务。尽管2018年修订后的《宪法》在国家机构一章中增设了“监察委员会”，可是检察机关作为国家法律监督机关的定位并未改变；且这次修正虽然删去了检察机关可对职务犯罪案件行使侦查权的规定，但检察机关也保留了部分侦查权：人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查⑤。可见，检察机关发现犯罪的方式必须是“对诉讼活动实行法律监督”这一过程。在监察体制改革的背景之下，保留检察机关的侦查权并明确发现犯罪的方式，是对检察机关作为国家法律监督机关地位的有效巩固。除此之外，由于职务犯罪调查权具有司法属性，在职务犯罪调查过程中的监察工作人员具有司法工作人员的地位；检察机关行使上述职务犯罪侦查权的前提是对在诉讼活动中的司法工作人员进行法律监督，监察机关的职务犯罪调查权运行的合法性自然属于检察机关法律监督的范围。因此，面对新生的监察权，要对其进行监督，检察机关责有攸归。

“有多少部门的法律，就有多少种的法律监督。”［24］检察监督的内涵应因时而变，检察机关法律监督的范畴自然也应随着国家政治、经济的变迁而逐步完善。因此，我国现行立法虽然并未明确规定监察调查活动应受到检察机关的监督，但从宪法与法理来看，司法监督理应属于检察机关法律监督的范围。

（三）对监察机关实行司法监督与制约是审判中心主义改革的必然要求

1.监察体制改革对审判中心主义目标的冲击

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，正式将“审判中心主义”理论引入全面推进依法治国的宏观部署，旨在通过强调审判活动在诉讼程序中的中心地位，强化对侦查（调查）活动的审判监督与制约，促进审判权的独立行使［25］，纠正长期以来实践中形成的侦查中心主义，确保侦查、审查起诉阶段确定的案件事实与证据经得起法律的检验，减少冤假错案的发生，提高司法公信力，实现刑事诉讼保障人权的价值目标。

监察体制改革后，国家司法权力配置格局重新调整，监察权成为独立于立法权、行政权、司法权的“第四权力”，职务犯罪调查案件的主体变成了监察机关，改变了之前由检察机关侦查并起诉的刑事诉讼格局，对实现审判中心主义改革的目标带来了冲击，可能会因此而产生“监察中心主义”的现象。

首先，监察权力更加厚重。监察权集监督权、调查权、处置权于一身，不仅实现了监察范围的全覆盖，而且其所具有的职务违法和职务犯罪调查权形成了打击腐败犯罪的有效合力，这使得监察权较其他国家权力更加综合、厚重。其次，监察机关具有较高的政治地位。监察机关除具有政治机关的特殊定位外，纪委监委合署办公的特殊设置也要求党内监督与国家监察有机统一，地方監委会主任与同级纪委书记往往由同一人担任，这使得监察机关具有较强的政治属性。最后，监察机关具有较高的法律地位。法官作为行使公权力的公职人员，无疑属于监察机关的监察对象，而居于监督地位的监察委员会的法律地位自然要高于被监督者，且监察机关的监督是对“人”的监督，那么监察机关对法官的监督很可能造成正在审理案件的法官头悬“达摩克利斯之剑”，成为影响其依法裁判的外界因素，进而导致法官因害怕推翻调查结果而使得审判程序成为对调查结果的形式确认程序。

由此可见，监察权权力厚重，在政治地位上可对审判权造成牵制，在法律地位上可因其对“人”的监督而影响法官，从而可能导致审前监察调查结论穿透性“绑架”审判结果，再加上法院与检察院等通过沟通协调、庭外对卷宗查漏补缺等庭外机制形成裁判结论的顽疾一直存在，极易形成“监察中心主义”，阻碍审判中心主义改革目标的实现。

2.司法制约是践行审判中心主义的应有之义

“审判中心主义”要求控诉、辩护、审判活动都围绕法院在审判阶段中对事实认定、法律适用的过程进行。在职务犯罪案件中践行审判中心主义，意味着法官审判在职务犯罪调查、审查起诉、审判三阶段中处于核心地位，强调审判权对监察机关职务犯罪调查权的制约。监察体制改革之后，监察机关以法治思维和法治方式进行反腐，形成了反腐合力，监察权也随之增大。尽管《宪法》规定了“互相制约”的原则，但在当前监察机关拥有较高的政治地位及法律地位的背景下，司法机关对监察机关制约乏力的问题已逐渐显现。例如，有学者对768起案件进行实证分析后认为，实践中逐渐盛行“调查中心主义”理念，特别是在非法证据排除、审前羁押等重要的诉讼环节中，监察机关的意见很少被驳回，司法机关难以对职务犯罪案件进行有效的制约几乎成为事实［26］。上述现象无疑为职务犯罪案件中“审判中心主义”的实现带来了冲击。

在现行对监察调查活动制约不足的背景下，审判机关通过严格贯彻证据规则，坚持疑罪从无，注重保障被调查人的人权，从根本上改变了审判活动对监察调查所获证据、认定事实的依赖程度，确保庭审的实质化，最终实现审判权对监察权的实质制约。一方面，在职务犯罪案件的办理过程中，审判机关对移送起诉的监察案件的审判是制约监察机关调查结果的最后一道屏障，对案件的最终结果具有决定性影响。只有强化审判这一刑事诉讼程序的最终阶段对监察权的制约，才能最大程度避免出现“监察定案、检察照办、法院宣判”的结果［27］。另一方面，审判机关对監察机关的制约是最具刚性的制约方式，法官可通过行使审判权实质否定或部分否定调查结果，相比《监察法》规定的人大监督、民主监督、舆论监督等较为宏观、抽象的监督方式，审判机关对每一个具体职务犯罪调查案件的最终结果进行制约，可最大程度地实现“审判中心主义”的价值目标，保障被调查人的人权。

因此，无论是从审判机关在权力运行中所处的阶段来看，还是从审判机关进行司法制约的强度来看，司法制约都是践行“审判中心主义”、规范监察机关权力行使的应有之义。

四、对监察机关实行司法监督与制约的立法展望

通过监督制约，把位高权重的各级监察委员会的活动约束在宪法、法律的范围内，是设立国家监察机关这一事关全局的重大政治体制改革获得成功的必要条件［28］，而监督制约机制的贯彻落实离不开法律的科学制定。笔者在分析当前立法现状的基础上，为完善对监察机关的司法监督与制约提出了总体的立法思路，以期为“激活”司法监督制约机制提供可能。

（一）对监察机关实行司法监督与制约的立法现状

对于司法监督与制约，一方面，我国现行立法并未明确司法监督的含义，也未规定应如何落实对监察机关的司法监督。《监察法实施条例》仅仅作出了原则性规定，并未出现关于司法监督的其他内容。有学者提出，检察提前介入监察或可成为检察机关对监察机关进行监督的有效方式［29］153。《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》以专章形式规定“最高人民检察院提前介入工作”，《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》也对提前介入的范围、方式等作出了原则性规定，但法律条文较为概括，缺少操作细则，不足以让检察提前介入监察这一机制顺利运转。另一方面，尽管《监察法》明确了监察机关与司法机关“互相配合、互相制约”的原则，但从其内容来看，两机关明显“配合有余、制约不足”。例如，在《监察法》中，有多个条文与“互相配合”直接相关，仅有1条即第47条有关监察案件补充侦查和不起诉的规定属于制约条款；即便这一条款对监察机关的制约力度也较为单薄。例如，《监察法》第47条第4款规定，检察机关对存在《刑事诉讼法》规定的不起诉情形的，仍需“经上一级人民检察院批准”，才能作出不起诉决定，这严重弱化了检察机关在审查起诉阶段对监察调查的制约；另外，虽然《监察法实施条例》对《监察法》的内容进行了一定程度细化，但因缺乏详细具体的规定导致其仍然无法支撑司法监督与制约机制在实践中的有效运行。

由此可见，现行立法对司法监督的概括规定以及“互相制约”条款的缺失，可能导致实践中各地对监察机关的司法监督与制约名存实亡。若要对监察机关的司法监督与制约机制真正发挥作用，亟须完善立法，为检察机关与审判机关对监察机关进行司法监督与制约提供法律依据，这既是对习近平总书记“谁来监督监督者”的有力回应，也有利于缓解当前司法监督与制约的落实困境。

（二）对监察机关实行司法监督与制约的立法思路

如何通过立法对监察机关进行司法监督与制约，学界尚未达成共识。对这一机制实行立法完善的前提是明确立法主体及形式。笔者认为，目前暂不宜由《监察法》对此作出回应，而应由国家监察委员会与最高人民检察院、最高人民法院联合发布规范性文件更为妥当，其主要原因在于：

第一，国家监察体制改革背景下《监察法》的立法定位决定了目前不宜由《监察法》对司法监督与制约的机制作出规定。正如学者所说，“《监察法》之所以采用组织法、行为与程序法、救济法三者合体的形式，就是因为国家监察体制正处于改革转型阶段，此时出台的监察法律既要发挥对之引领、指导的作用，又必须为之留下试验和运作的广泛空间，也即既要使改革于法有据又不能过分束缚改革的裁量性和灵活性”［30］。我国对监察机关的司法监督与制约的机制现实运行时间还不长，实践中还有很多问题尚未暴露出来，从立法的完善性考虑，贸然由《监察法》这一国家监督领域内的基本法律进行规定显然不妥。第二，司法监督与制约机制涉及司法与监察两种权力的运行，立法主体应具有多元性。一方面，既然对监察机关的司法监督与制约与司法权力的行使密切相关，那么司法监督与制约应如何具体落实？又应遵循怎样的程序？显然应由司法机关予以明确；另一方面，司法监督与制约的对象是具有政治属性的监察机关，对其进行监督制约的方式与程序自然也要考虑监察机关办案的特殊性。《监察法》并未明确出现司法监督的内容，有关司法制约的法律条款较少；相反，2021年国家监察委员会制定的《监察法实施条例》不仅率先对司法监督作出了原则性规定，而且涉及一些司法制约的内容。因此，无论是从监察机关的特殊属性，还是从目的解释的角度来看，由国家监委作为立法主体对司法监督与制约作出规定更符合立法本意，即应由国家监察委与最高人民检察院、最高人民法院联合发布规范性文件对司法监督与制约予以明确。第三，随着司法实践的逐步推进，在司法机关对监察机关监督与制约机制各方面的缺陷逐渐暴露之后，再对《监察法》《刑事诉讼法》相关条文进行修改，在完善司法监督与制约机制的同时，最大限度地保障法律的稳定性，契合国家监察体制改革的进程。

在明确对监察机关的司法监督与制约的立法主体及形式后，下一步就是探析如何通过立法进一步针对性地强化对监察机关的司法监督与制约。笔者认为，首先，应从根本上解决当前监察调查与司法机关独立行使职权界限模糊的现实问题，厘清两者界限，防止监察权凌驾于检察权、审判权之上，带来侵蚀司法权力的法治风险［31］；其次，将检察提前介入机制作为对监察机关进行司法监督的有效手段。正如学者所说，“在检察提前介入监察机制中，检察机关可以发挥监督职能”［29］152。因此，我们可通过完善检察提前介入机制、明确检察机关提前介入的功能定位、内容、介入案件的范围和时机，以促进司法监督的实质落地；再次，可细化调取、移送监察录音录像的相关规定，探索建立监察录音录像调取—移送制度。与侦查录音录像相比，“留存备查”的规定赋予了监察机关对录音录像移送较大的自由裁量权。目前相关规定较为粗疏，可通过细化有关规定，明确司法机关对监察录音录像的移送、调取决定权，强化司法机关对监察工作人员在职务犯罪调查活动中的制约，最大限度地保障被调查人的人权；最后，完善监察赔偿制度的相关规定，将法院的司法处理作为监察赔偿案件的最终救济程序，保障受害人的权利能够得以救济，规范监察机关的权力行使，促使监察权在法治的轨道上运行。

结语

国家监察体制改革创设了专责调查职务违法、职务犯罪案件的监察机关，形成了独立于立法、司法、行政权的监察权，这是我国推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是实现全面依法治国的必由之路，也是我国在反腐败领域取得的重要成果。然而，权力是一把双刃剑，在监察权发挥反腐效能的同时，对监察机关进行异体监督至关重要。本文以对监察机关的司法监督与制约为切入点，探析对监察机关的司法监督与制约的法理逻辑，希冀为对监察机关的司法监督与制约提供正当性基础，推动对监察机关的司法监督与制约制度的完善。

注释：

①《中華人民共和国监察法实施条例》第251条。

②参见《中华人民共和国监察法实施条例》第251条。

③参见1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条。

④参见1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》第11条。

⑤参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第19条。

参考文献：

［1］周佑勇.监察权结构的再平衡：进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑［J］.东方法学，2022（4）：146-158.

［2］阿克顿.阿克顿勋爵论说文集［G］.侯健，范亚峰，译.北京：商务印书馆，2001：342.

［3］陈伟，郑自飞.监察机关职务犯罪调查案件的检察衔接及其制约［J］.湖北社会科学，2020（6）：129-137.

［4］朱福惠.论检察机关对监察机关职务犯罪调查的制约［J］.法学评论，2018（3）：13-21.

［5］左卫民，唐清宇.制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考［J］.现代法学，2018（4）：18-27.