国有乡村振兴基金的组建运营模式研究——以广东某区域乡村振兴基金为例

肖 焱

一、前言

在乡村振兴战略的推进实施过程中，国有资本发挥了重要作用，尤其国有背景的各类产业投资基金通过投资引领与带动示范作用，以不同模式吸引多元社会资本共同参与“三农”和乡村振兴领域投融资合作。本文通过比较各类国有产业投资基金在乡村振兴领域的投资管理运营机制与效果，重点以广东某区域乡村振兴基金的运营实务为研究案例，总结现有不同模式经验，探索如何更好地以市场化方式设立乡村振兴基金，创新投融资模式。

二、政策背景综述

乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略,是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作总抓手。经过五年的实施，乡村振兴战略取得了显著成效。党的二十大报告对于我国社会主义现代化建设新征程中乡村振兴问题再次进行深刻论述和全方位部署，内容全面又言简意赅，既论述了推进乡村振兴在全面建设社会主义现代化国家全局中的地位、作用和意义，又全方位部署了下一阶段推进乡村振兴必须瞄准发力的各个主要问题，为各行业、部门、机构在推进乡村振兴中如何履行责任、发挥作用、创造价值提供了明确的指导参考和基本遵循。

在实施乡村振兴战略的过程中，金融支持是不可或缺的一环。自党的十九大之后，政府和金融业界都开始探索设立各类乡村振兴基金，以支持农业农村的发展。这些基金不仅为农业农村提供了资金支持，还促进了农业产业整合和转型升级。

同时，各地的乡村振兴投资平台或主体也在不断涌现，通过发起设立私募股权基金参与乡村振兴的投资与建设。这些投资平台或主体在探索平衡“投资不可能三角”方面做了有益的尝试，兼顾了投资的经济效益和社会效益，平衡了不同主体的利益联动机制，平滑了短期收益和长期收益之间的矛盾。

这一系列的实践经验也为政策制定提供了反馈，使得已出台政策工具的效能评估与未来政策的研究制定或调整更加有效。因此，在推进乡村振兴战略的过程中，金融支持和政策指引是相互促进、相辅相成的。

三、乡村振兴基金主要组建运营模式

乡村振兴与“三农”休戚相关，而农业农村项目往往具有投资期限长、平均回报收益偏低、资金回收慢等特点，因而乡村振兴领域的投资对投资者的综合要求非常高，社会化募资难度较大。根据第三方机构LP 智库发布的《2021 年乡村振兴基金研究报告》显示，截至2022 年1 月13日，全国范围内的乡村振兴基金累计设立数量为169只，总计管理规模为1407.88 亿元。据根据艾格农业发布的《2022 年中国乡村振兴基金绿皮书》所示，截至2022 年12 月26 日，全国范围内的乡村振兴基金累计设立数量为192只，总计管理规模为1239.82 亿元，有23 个省份设立了乡村振兴基金。而根据国内公开数据平台天眼查的数据显示，截至2023 年9月末，以“乡村振兴”字段命名的在业有限责任公司，全国有964 家，其中在中国证券投资基金业协会（以下简称“中基协”）登记的私募基金管理人有2 家，分别为广西农投乡村振兴私募基金管理有限公司和山东土地乡村振兴基金管理有限公司；以“乡村振兴”字段命名的在业有限合伙企业有103家（含曾用名），在中基协备案的私募股权基金有55只，其中47只分别由28 家国有全资或控股的私募基金管理人负责管理。同时，还有多家名称不含“乡村振兴”字段的机构或主体以自有资本或受托管理等多种方式参与到乡村振兴领域的投资中。

在传统的私募股权投资基金的组建形式分别为契约型、公司型和有限合伙企业型，形式的差异主要来源于投资者的身份与税务统筹的考量等。在国内现有乡村振兴基金中，基本以公司型和有限合伙企业型为组建形式。其中，国有资本参与的公司制的投资主体中包括国有独资、国有全资、国有控股、国有参股等形式多样的主体，该类公司以自有资本、联合股东资本或受托管理的财政类资金作为投资资金来源。而在以有限合伙企业形式组建的乡村振兴基金中，通过国有独资、国有全资或国有控股等形式成立的基金管理人一般除了会担任有限合伙企业的执行事务合伙人外，往往也会整合股东资源，引入控股股东等作为有限合伙企业的有限合伙人。而近年日趋成熟的母基金运营模式也逐步在乡村振兴投资领域有更多运用，多家机构在积极探索以母基金+直投方式进行自身乡村振兴基金的投资与运营管理。在联动社会资本方面，国有资本往往会选择产业资本或产业方、上市公司或各类现金流较为充裕、投资需求较为明确的投资主体作为公司的合资股东或有限合伙企业的有限合伙人；而传统商业银行等金融机构由于资管新规影响，在股权投资领域的直接出资路径与投资门槛还在持续探索中；在乡村振兴基金中以纯粹股权投资者身份进行的实际出资偏少，一般仍基于具体拟投项目统筹出资路径。

在投资端，基于不同投资机构对“乡村振兴”认知的不同，其所建立的投资逻辑、策略以及投资标的的选择也有差异。随着近年各机构的投资实践及对“乡村振兴”概念逐步拓展的理解，乡村振兴基金的投资管理运营也从政策性转向更强的市场化、专业化运作，因而投资标的范围也向更深与更宽领域延伸，包括从早期单一的涉“三农”项目的投资，如各类种植养殖（含扶贫类项目）、农村基础设施建设投资、村级工业园的投资改造或运营等相对单一方式逐步向纵深端从种质资源的研发培育、农资供应、农机农用设备设计生产、农产品的生产加工、农产品流通、农业配套服务或重大平台建设等全产业链的自培或结合“以投促引”方式延展、横向端小到园区建设大到片区整合的，比如整村微改造与综合运营、融合公益类的聚焦乡村素质教育人才振兴等更为多元立体的模式推进。其中包括了像广东恒健投资控股有限公司通过管理广东省农业供给侧结构性改革基金及联动金融机构、社会资本及村的综合诉求，深入参与整村改造运营的以广东凤和村项目为代表的美丽乡村案例；广州金融控股集团有限公司通过发挥集团作为广州市现代金融业产业链“链主”企业作用和金融牌照齐全优势发起的100 亿元规模的乡村振兴基金，拟通过“母子基金+直投基金”为广州乡村振兴提供“一篮子”服务方案并聚焦农业科技创新、智慧农业建设、现代种业、现代化农产品加工及流通、乡村医疗、乡村绿色出行等领域投资；广州乡村振兴控股集团有限公司通过广州乡村振兴基金探索的“基金+下沉式赋能项目”的1.0 版本，到“基金+园区”的2.0 版本，到“基金+乡村经营”的3.0 版本及与之配套的“三度哲学”；国投创益产业基金管理有限公司通过联合央企资源与自身多年产业扶贫投资与管理经验和产品销售渠道打造的现代农业、资源开发、清洁能源、产销对接、资本运作、医疗健康和产业金融七大产业扶贫平台模式；上海（国盛）集团有限公司通过发起设立长三角乡村振兴基金构筑的“产业+基金+基地+科教”四位一体战略路径；上海高毅资产管理合伙企业（有限合伙）通过公司自有资金、基金经理捐赠、公司出品图书所获版税等发起的主要用于教育扶贫项目的公益专项基金主要投向于教育扶智的实践成果等案例都是现有乡村振兴基金较为主要的组建运营管理模式[1]。

四、广东某区域乡村振兴基金的具体案例研究

“农业强、农村美、农民富”是乡村振兴战略的实施目标任务，更是检验相关工作成效的重要尺度。在上述所列各类乡村振兴基金的投资管理运营模式中，相关的资金、资本基本来源于村外，换言之乡村振兴基金为相关村或地区引入的是增量的投资资金，这或许主要是基于基金管理人的资源禀赋（包括募资能力）、对“乡村振兴”的理解、村与村之间的发展差距、基金选择的具体合作村（联社）或项目及合作模式有关。而乡村振兴基金由于面临较突出的行业属性障碍，一直以来都面临着资金募集难的情况，因此《中共中央 国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调，“支持以市场化方式设立乡村振兴基金[2]。健全政府投资与金融、社会投入联动机制，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施，撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村”。

与传统经济欠发达的地区相比，在发达城市中，部分村（联社）基于其土地资源与相关城市发展带来的土地、物业价值的提升而催生的“出租经济模式”曾是许多村（联社）主要且稳定可观的收入来源，由此也客观导致了曾经无序发展下的城中村林立，“三资”管理混乱，城中村各类乱象频生。而当涉及旧村改造与拆迁，相关村（联社）甚至村民自身更可短期获得巨额补偿，然而若相应的财务管理能力没有同步提升，往往会出现农民短期暴富，然而产业不强农村不美的现象[3]。

有鉴于此，广东某区域进行了另一种乡村振兴基金的实践探索，其突出特点在于通过尝试构建安全、有效、闭环的内循环路径，引入区域村（联社）闲置资金投向区域重大平台项目建设。一方面在乡村振兴领域探索平衡“投资不可能三角”，兼顾投资的经济效益和社会效益，平衡不同主体的利益联动机制，平滑短期收益和长期收益之间的矛盾等方面为村（联社）探索除土地、物业租金收入外另一条安全有效的投资渠道，增加村（联社）与村民收入，另一方面也在地方财政较紧张的当下更好调动存量资源，为区域投资建设引入长期资本，进一步联动区域力量打造产业片区更好辐射带动相关村（联社）的村容村居等面貌变化与区域产业提升。甚至在更高层面来看，是在如何更高效地融合提升地方政府的财政税收与土地财政收入中长期可持续发展结构，打通土地资源与产业招商的联动工作以及与之相匹配的合规安全的资金封闭运转工作。

该乡村振兴基金自2018 年开始研发，截至2021 年末，已累积募集并投放了超过18 亿元，最高峰涉及超过70 家村（联社）作为投资主体，累计撬动不少于50 亿元的项目总投。

通过该基金，不仅打通了村集体资金扶持实体企业的全新渠道，引导集体经济组织以自有资金参与私募股权基金投资，为区域性投融资模式进行了探索创新，也是将共建共治共享理念深入扎实推向基层，从而更全面提升区域营商环境的一个具体缩影。同时，它也是在地方政府融资，尤其是创造“第二财政”的2.0 版本进行的探索，通过在“募投管退”全流程中高效完成了“募、投”任务并稳步推进“管”与“退”的工作，该基金初步实现了“村社增收益、村民得实惠、区域增就业、国企快发展、政府增税收、营商环境得提升”的“六赢”工作局面。

而该基金模式之所以较为独特，也是因为其管理运营之难。现阶段的成功核心是在建立管理机构乃至地方政府与村集体更长期有效的互信机制。该乡村振兴基金能在该区域成功发起，除了对“乡村振兴”的理解深刻而符合地区实情，管理机构具备综合产业服务赋能经验与区域资源整合能力，基金产品设计较为平衡各方诉求，另外特别关键与重要的一点是区域前期的基层党建工作扎实有效。通过规范“三资管理”以及基层治理工作成果显著，该地区组织部门不断为村社派送组织人员并做好村两委班子建设，基层党组织软弱溃散问题得到较好整治。红联共建、大党委机制下首创法治区域化党建新模式，打造上下联动、互联互促、多元参与的议事平台，为一线城市优化法治营商环境贡献模板。同时，通过下基层、扎一线，啃硬骨头的锤炼，区域扎实培养了一支年轻有为的干部队伍，在各项攻坚克难工作中，这支队伍勇于冲锋在前，善作善成，逐步成为区域各项事业发展的主力骨干、中坚力量与强有力的组织保障，干部队伍建设成效明显，党建引领效果突出，这些都是该乡村振兴基金能最终落实的坚实的基础与有力保障[4]。

五、结语

“经济是肌体，金融为血液，两者共生共荣”，在乡村振兴领域的投、融资更直接反映了该表述的深刻含义。金融的本质是信任，其核心作用是“融通”，体现在围绕推动各类资源要素更高效地交互与配置中。金融的基本表现形式是投资或融资，投资与融资如唇齿相依，有效的配置可归纳为“彼之所需吾之所给”，这也同时是金融供给侧结构性改革的理念体现。因此，在乡村振兴基金的投资管理运营实务中，需深刻理解乡村振兴战略的体系、深刻透彻金融本质与金融供给侧结构性改革的内涵。而以基金形式构建内循环格局，也是将乡村振兴战略与金融供给侧结构性改革有效结合的探索。通过构建更立体的资源联动与运营平台，更平衡的长期多元利益共享机制，乡村振兴战略的实施才能体现全方位的成果。