业财融合背景下文化事业单位全面预算绩效管理体系构建策略分析

张钰旋

一、前言

全面预算绩效管理是指将绩效理念和方法深度融入于预算编制、预算执行和预算监督全过程，注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束的一种全方位、全过程、全覆盖的预算管理体系。该体系下加强了财务部门与业务部门的联系，将原本后置的财务核算为主的管理模式变更为财务部门全过程参与的管理模式。业财融合的理念就能够极好地契合全面预算绩效管理的要求，通过财务部门对业务部门各项活动进行资金、项目、绩效等方面的全过程分析和管控，积极与业务部门建立沟通联系机制，能够更好地推动预算管理与绩效管理一体化发展。

二、全面预算绩效管理体系构建中业财融合的必要性

业财融合是管理会计中的重要内容，是指业务活动与财务活动相融合。2021 年3 月印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提出，在当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中存在统筹力度不足、资源配置使用效率有待提高等问题，从业务出发进行财务管理的业财融合是落实《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定的有效手段，也将更有力地规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。全面预算绩效管理体系是保障事业单位一切业务发展的重要支柱，编制部门预算、监控预算执行、进行绩效评价这些具体工作就需要财务部门与各业务部门团结协作[1]。

三、文化事业单位全面预算绩效管理存在的问题

（一）事前绩效评估环节缺失

事前绩效评估是指根据单位职责、发展规划、预算申报理由等，运用科学合理的评估方法进行客观、公正的评估，主要包括立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性和实施方案可行性。文化事业单位一般都是由财政拨款支持的公益性单位，预算项目基本是延续性项目，以某直属文化事业单位预算项目“剧（节）目创作专项资金”为例，该项目主要是用于支持和促进艺术院团创排优秀作品及完成规定场次演出活动提供的专项经费，此项目每年的绩效目标和绩效指标具有一定的相似性，财务人员认为既然每年都有这些项目且项目内容相似，在预算申报时就直接沿用上年的项目绩效目标、绩效指标等内容，直接跳过了事前绩效评估的工作，为了达到工作的“高效性”忽略了与业务部门的沟通。再加上近几年财政资金吃紧，各事业单位落实过“紧日子”的政策要求，工作的重心放在“保项目、保资金”上，也仍然存在着“重核算、轻管理、重支出、轻效果”的思想[2]。

（二）绩效目标值准确度不高

绩效目标是指预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、编制预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据，包括总体目标和绩效指标，应契合预算资金的预期产出和效果。文化事业单位的总体战略目标主要体现在其公益性，但是公益性的工作成效，例如“通过文艺作品提升人民群众的文化素养”“通过创作生产优秀作品繁荣社会主义文艺事业”等等这些都难以在短时间内体现，也较难清晰地衡量。再加之有些单位领导没有足够重视此项工作，相关内部规章制度不完善，导致业务部门的观念还停留在预算绩效管理是财务部门的工作、财务问题应由财务部门解决的阶段，对业财融合的需求不强，对财务部门工作的配合度不高，导致财务部门对单位的整体业务发展目标把握不准确、对具体业务的产出和效果了解不清晰，为了应付工作而设置更容易达成的目标或有意压低目标值，导致绩效总体目标的设置缺乏全面性、绩效指标的设置缺乏准确性等问题[3]。

（三）绩效运行和评价缺乏监管机制

绩效运行监控是指在预算执行过程中，单位依照职责对预算执行情况和绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理活动，监控的主要内容包括绩效目标完成情况、预算资金执行情况等。预算执行监控与绩效运行监控是单位全面预算绩效管理的重要环节，由于单位内各部门是独立平行的，缺少一个统筹指导各部门对预算和绩效的执行进行跟踪监控和分析的组织架构，就容易导致工作缺乏指导性。加之财务部门与业务部门在整个全面预算绩效管理流程中往往出现信息不对称的情况，可能会造成资金执行不畅、绩效目标偏离、支出进度与项目完成进度不一致等情况[4]。

绩效评价是指依据设定的绩效目标，对预算支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正地测量、分析和评判，按实施主体分为单位自评、部门评价和财政评价。目前，项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况主要是由业务部门出具，由于与下一年度预算安排和奖惩机制挂钩，业务部门往往存在自我保护或者应付的心理，缺乏对指标落实的实际情况深入、公正地分析评价，导致评价数据不够客观[5]。

（四）绩效结果应用缺失奖惩机制

绩效评价结果应用指对绩效自评、部门和财政评价的结果进行整理、分析、报告或反馈，并将其作为安排预算、完善政策、改进管理的重要依据。有效运用好绩效评价结果是提高事业单位绩效管理的重点，但也是常常被忽略的一点。目前，很多文化事业单位的绩效管理岗都是财务人员兼任，日常的财务工作体量大、压力大，财务人员疲于应付繁重的工作。在财政的监督下全面预算绩效管理工作重点往往在预算执行和绩效评价结果方面，许多单位存在着没有建立与预算绩效评价结果挂钩的奖惩机制，或者建立了有关机制但由于种种原因难以落实，导致绩效评价的结果流于形式，没有得到充分的运用。

（五）缺乏必要的资金保障

开展全面预算绩效管理，资金保障是重要基础。但目前部分文化事业单位存在资金不足的问题，主要表现在：一是文化事业财政拨款比例偏低，绝大部分事业单位资金严重依赖上级拨款；二是事业收入比例低，自身收入难以为继；三是预算编制时对业务发展资金需求考虑不足；四是缺乏统筹各种渠道的资金，保障重点业务；五是项目资金拨付不及时，影响工作开展。这些问题导致全面预算绩效管理的资金保障不足，影响工作落实。必须加大财政专项资金投入，支持文化事业单位改革发展，全面预算绩效管理才能取得实效。

（六）信息化水平有待提高

部分文化事业单位信息化建设滞后，也制约了全面预算绩效管理水平的提升，主要问题包括：一是预算编制软件应用程度不高，编制效率低下；二是业务系统和财务系统割裂严重，数据共享困难；三是绩效考评系统建设缺失，监管数据不能及时收集；四是项目执行和资金使用情况无法实时监控；五是业务部门数字化管理手段不足。这些问题导致全面预算绩效管理中的信息化水平较低，管理效率和质量难以提升。必须统筹谋划，加快推进管理信息化建设，为全面预算绩效管理提供数字化支撑。

四、业财融合背景下文化事业单位全面预算绩效管理体系构建策略

（一）做好顶层设计

首先，要从提高单位管理层对全面预算绩效管理工作的重视入手，强化单位负责人是预算管理主体责任人的意识，增强业财融合的意识，做好顶层设计，才能统筹各部门形成合力，提高工作参与度和配合度。文化事业单位往往存在着由文艺工作者转岗至行政或业务部门的现象，人员流动性和流失率较高、人才素质参差不齐。财务部门要牵头全单位学习近年来的相关政策法规和规章制度，加强单位内部人才队伍建设，不仅是财务人员要熟悉各项财经制度，更是要让业务人员及时学习预算绩效评价等方面的制度和新要求，增强全员的责任意识和专业能力。预算绩效相关工作不是单位财务一个部门的工作，而是财务和业务部门共同配合的一项综合性工作。预算执行关系到每个部门的资金使用效率评价和下一年度资金分配，绩效目标的设置、实施、评价时与各部门开展业务挂钩并与人员考核挂钩，全员要把思想从“要我有绩效”转变到“我要有绩效”上，牢固树立起“花钱必问效、无效必问责”的意识。其次，强化单位内部制度管理，建立健全单位内部制度，根据行业特点和单位具体情况建立一套完善的全面预算绩效管理制度，将预算申报、执行、监督、反馈以及绩效目标的设立、实施、监控、评价、应用等全过程进行制度化管理，通过打通财务与业务的壁垒，强化内控手段，优化工作流程，形成全过程的动态监控。在此基础上，单位还可以通过组建由财务人员和业务人员共同组成的预算绩效评价工作组来加大业财融合力度，明确各方的职责，根据单位业务规律，制作清晰的流程图规范申报审批及反馈应用流程，提高资金使用效益和内部办公效率。

（二）构建科学的综合管理体系

在整体提高文化事业单位对预算绩效工作的重视下，结合业财融合的手段，构建与单位内部相适应的综合管理体系，应从事前、事中、事后三个维度入手。

1.事前谋划，夯实基础

为更好地在业财融合背景下科学开展全面预算绩效管理工作，文化事业单位首先应该梳理单位各层面的业务情况和战略目标，打通业财沟通渠道，深度分析行业现状、财政形势、具体业务相关数据以及做好风险评估预测，保障在业务开展前形成由财务部门和业务部门达成共识的战略发展决策。结合全面预算绩效管理中事前绩效评估的要求，财务部门可以聘请第三方机构共同对业务部门申报的项目资金立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性和实施方案可行性进行客观地评估。在财政长时期处于紧平衡状态的下，深度提质增效，保证全面预算绩效管理工作的开展，保障事业的科学繁荣发展。

2.事中控制，突出实效

财务人员要时刻参与到业务进行的过程中，确保及时、准确地取得业务相关信息，跟进业务流程，起到监督和控制的作用。可以根据主责部门或者业务类型将申报的预算项目细化为子活动，管理好每个子活动的业务全周期才能保障整体项目目标的实现。同时，随着数字化和信息化技术不断发展应用，文化事业单位的财务管理也应该利用好大数据分析手段和智慧化办公模式，利用好财政部等外部统一建设的信息化平台，或搭建单位内部业务与财务信息互联互通的数据系统，加快信息流动速率，提高预算和绩效的过程控制。借助有效的信息化手段，提高事中控制风险和绩效评估的效率，为事业发展提供有效保障。

3.事后总结，资源共享

在开展业财融合的预算绩效工作过程中，要定期对业务和财务管理进行分析总结和工作交流，提升单位整体业财管理水平。可以根据具体业务特性，按一定的周期开展座谈会的方式进行工作心得分享。文化事业单位的业务主要是进行艺术创作或提供文化服务，例如创作文艺作品、策划展览、开展艺术培训等，那么就可以在一部文艺作品创作完成进行首演后、某个展览展期结束后、某批次艺术培训结课后等作为节点，进行一次在单位领导班子召集下的财务人员和业务人员共同参与的工作交流会。在会中交流开展业务过程中遇到的问题及解决方案，财务人员通过具体业务中暴露出的问题可以进行风险分析、效能评估，优化资源配置，提高资金使用效率。业务人员通过财务提出的政策导向、风险防范等内容提高业务水平，保障绩效目标的实现。及时地进行事后总结是最直接有效的提高单位业务水平的重要方式，常态化业财沟通机制的建立使资源高度共享，业务层面的直接经验反馈和应用可以有效的服务于单位绩效目标和事业发展。

（三）完善指标体系和支出标准体系建设

绩效指标是全面预算绩效管理的基础，在业财协同工作开展下，绩效指标既要紧扣国家和事业长远发展的长中期目标，也要立足当下细化量化与预算支出范围和效果紧密相关，建立起定性与定量指标相结合、共性和特性指标相结合的指标体系。目前，大部分文化事业单位已经在绩效指标设定时使用了部分行业通用的核心指标，在此基础上单位业、财部门共同配合维护建设起能够体现本单位所在行业特点、事业发展方向、产能产出特性以及具体履职效果的三级指标，形成一套既含共性又具个性的绩效指标库。强化单位内部支出标准的建设以保障指标标准值的取值，通过对单位内部业务数据的分析和科学的测算，形成以“支出标准×频次”的标准量化管理体系。以某文化事业单位剧（节）目创作专项资金项目为例，根据创排人员数量和演出时长将各艺术品种的剧（节）目分为大型、中型、小型三种，再根据新创、改编和移植国外引进剧目的创排、复排、修改和提高四类创作类型，统筹考虑剧（节）目的创作成本，制定各艺术品种剧（节）目支出标准。通过科学的支出标准体系合理配置资源，推动全面预算绩效管理建设。

（四）加强绩效评价结果的应用

预算绩效评价结果的应用是否落到实处是全面预算绩效管理的关键环节，也是对财政资金使用效率的有力保障。搭建单位内部分责体系，确保责任能够落实到部门、到具体个人，只有明晰的责任分工才能提高单位工作人员对于业财融合背景下全面预算绩效管理的重视。为促进全面预算绩效管理，不仅要发现问题，更是要解决问题和防止类似问题的重复发生。建立以评价结果为导向的奖惩机制，将预算评价结果与资金安排、部门年度考核挂钩。以某文化事业单位为例，每年度根据单位当年预算绩效目标、上一年度绩效评价结果并结合业务特点和事业发展需要为单位内部各业务部门设置部门绩效考核任务书，年末单位领导班子根据部门绩效考核任务书中的各项任务完成情况对各业务部门进行评定打分，形成部门考核结果并与个人年终奖金分配挂钩。通过绩效评价结果与部门和个人利益强挂钩的考核机制，极大地增强了绩效评价应用的约束力，实现了全面预算绩效管理的高质量发展。

（五）加大财政资金投入保障

要解决文化事业单位全面预算绩效管理资金不足问题，必须从以下几个方面加大财政资金保障力度：一是合理提高文化事业财政拨款比例，加大事业单位基础支出保障力度；二是通过购买服务等方式，增加政府对公共文化服务的资金支持；三是建立文化事业发展专项资金，支持创新业务；四是加快事业单位财务拨款节奏，提高资金使用效率；五是引导社会资本参与文化事业，拓宽融资渠道。只有多渠道加大财政资金投入，才能为全面预算绩效管理提供所需资金保障。

（六）推进管理信息化建设

推进信息化建设是提升全面预算绩效管理水平的迫切需求。信息化建设可以提高预算管理的效率、透明度和科学性，促进预算编制、执行、监督和评价的协调一致，实现预算管理的数字化、智能化和规范化，主要措施包括：

一是统一选型推广预算管理信息系统，提高编报效率。通过建立统一的预算管理信息系统，实现预算编制、执行、监督和评价的信息化支撑，提高预算数据的准确性、完整性和时效性，减少人工干预和重复劳动，提高预算编报的效率和质量。

二是打通业务和财务系统接口，共享信息数据。通过建立业务和财务系统之间的数据交换和共享机制，实现预算执行的全过程跟踪和监控，提高预算执行的合规性和有效性，避免预算资金的滞留、挤占和挪用，提高预算资金的使用效率和效益。

三是建设专门的绩效考评信息平台，便于监测。通过建立绩效考评信息平台，实现预算绩效目标的设定、分解、分配和调整，实现预算绩效的定期监测、评价和反馈，提高预算绩效的可视化和可比较性，促进预算绩效的持续改进和提升。

四是实施项目全过程监控系统，防范风险。通过建立项目全过程监控系统，实现项目预算的编制、审批、执行、变更和结算的信息化管理，实现项目进度、成本、质量和风险的实时监测和预警，提高项目管理的规范性和安全性，防范项目风险和损失。

五、结语

全面预算绩效管理是一项全局性、系统性的工作，随着文化事业单位深化改革工作的不断推进，业财融合将是推动事业发展的必然趋势。文化事业单位应充分利用好业财融合优势改进单位内部全面预算绩效管理工作的方式方法，从实际出发建立与所在行业和单位事业发展高度契合的管理体系，不断优化工作机制，牢固树立绩效评价理念，提高资金使用效益，推动文化事业单位高质量发展。