北京探索构建民政部门履行民法典规定的监护职责机制

2023-02-16徐志军

中国民政 2023年24期

☉ 徐志军

2020年5月29日，习近平总书记在十九届中央政治局第二十次集体学习时强调，有关国家机关要适应改革开放和社会主义现代化建设要求，加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设。2021年，北京市民政局开展民法典涉及民政职责梳理研究，梳理出民法典直接规定民政部门职责的条文共18条，其中涉及监护方面的有6条。探索构建民政部门履行民法典规定的监护职责机制，既是深入践行习近平法治思想的必然要求，也是解决好群众现实利益问题的必然举措。2023年，北京市民政局将其列为主要领导牵头的重点课题，在民政部政策法规司的指导下，探索构建民政部门对各类监护情形的履职机制，统一指导各区民政部门依法履职，并为部委层面建章立制提供实践参考。

民政部门履行监护职责现状

（一）条文多、任务重

民法典涉及监护的重点条文有6条，其中：第二十七条、第二十八条规定了民政部门在未成年人及成年人监护中的监护同意权职责；第三十一条规定了对监护人的确定有争议时民政部门的指定监护职责；第三十二条规定了在没有依法具有监护资格的人的情形下，民政部门担任监护人的职责；第三十四条规定了因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态时民政部门的职责；第三十六条规定了民政部门向法院申请撤销监护人资格并重新指定监护人的情形。

（二）职责多、需统筹

北京市民政局对履行监护职责具备一定的工作基础，如未成年人监护归儿童福利和保护处负责，残疾人监护职责在社会福利管理处，老年人监护则归养老工作处负责。同时，社会救助处也参与监护职责的履行。但对照民法典，可发现工作中还存在职责较分散、履职机制不够规范全面等问题，需要加强整体统筹。

（三）案例多、紧迫性强

进入到司法程序且直接与民政部门监护职责相关的案件，主要集中于指定监护、公职监护与申请撤销监护等情形。经过检索和分析北京市法院近三年600个监护案例，共发现四类监护案件：申请确定监护人案件共455例，占75.8%；申请指定监护人案件共107例，占17.8%；申请变更监护人案件和申请撤销监护人资格案件较少，分别为30例和8例，共计占6.4%。这些法院裁判案例显示，社会上对指定监护、公职监护等需求较大，这要求民政部门尽快建立系统规范的履职机制。

民政部门履行监护职责制度设计

在开展实地调研、专家研讨基础上，北京市民政局在对监护理论、履职现状、实务问题进行综合梳理分析后，根据6个条文设计了7项民政部门履职机制：第二十七条未成年人监护同意的履行机制、第二十八条成年监护同意的履行机制、第三十一条指定监护的履行机制、第三十二条公职监护的履行机制、第三十一条和三十六条临时监护的履行机制、第三十四条临时生活照料措施的履行机制、第三十六条申请撤销监护的履行机制。

每项履职机制从相关法律制度、现有工作机制和短板、履职所涉及的法律适用标准、履职机制流程四个方面进行统一设计。下面，以“第二十七条未成年人监护同意的履行机制”为例进行详细阐述。

（一）相关法律规定及阐释

民法典第二十七条规定：“父母是未成年子女的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。”

本条文主要是对未成年人监护人选任的规定，其中第二款第三项涉及民政部门的职责实为一种同意权。本条文明确了民政部门监护同意权的适用对象、适用情形以及适用标准等内容。民政部门的核心职责是行使其监护同意权，而履行同意权无需经过司法裁判系统。但另一方面，从相关案例可以发现，由于机制不够完善，民政部门履行未成年人监护同意权职责难度较大。

（二）现有工作机制和短板

北京市民政部门履行民法典第二十七条第二款第三项监护同意权的现有工作机制，主要集中于对意向个人与组织监护能力的认定标准方面。而关于民政部门单纯行使未成年人监护同意权，缺少完整清晰的履职机制。即便监护同意后，银行等单位对此认可效力有限，更普遍的还是进入司法程序由人民法院具体确认并指定。

北京市儿童福利院工作人员组织孩子们做游戏。

实务中，有三方面问题需要明确：一是民政部门履行监护同意职权的启动机制；二是民政部门与村（居）委会在同意权上的地位与顺序；三是民政部门具体行使同意权的流程与工作要求等。

（三）履职所涉及的法律适用标准

实务操作中涉及未成年人监护的法律标准，如“未成年人法定监护人是否存在”等问题，需对法定监护人身份状态进行逐一落实。在确认被监护人没有法定监护人或法定监护人下落不明的情况下，民政部门才有可能成为监护人，具体设计如下。

1.未成年人父母已经死亡的。由公安机关、民政部门、卫健部门、居（村）委会查找《居民死亡医学证明（推断）书》及相关记录。

2.祖父母、外祖父母、兄姐等有无监护能力。民政部门应当通过居（村）委会调查、联合相关部门协查、尊重未成年被监护人真实意愿等综合判断。下一步，家庭监护能力评估将是解决此问题的关键。

3.住所地标准。应以未成年人户籍所在地为其住所。如果未成年人因种种原因脱离户籍地生活，则应当视经常居住地为未成年被监护人的住所。

（四）履职机制流程

北京市民政局设计了“同意权启动—确定顺位—能力评估—承诺—书面决定—公告—备案—监督”的履职机制闭环程序。

1.未成年人监护同意权的启动。应当建立意向监护人主动申请与民政部门依职权推动相结合的未成年人监护同意权启动模式。第一，就意向监护人主动申请的情况而言，民政部门应当向意向人提供具体申请指引，并向其说明担任未成年人监护人需要提供的相关申请材料。第二，就民政部门依职权推动意向监护人担任未成年监护人的情形而言，前提是法定顺位监护人均无法担任未成年人的监护人，需依靠民政部门发现是否存在适宜担任未成年人监护人的意向人。

2.民政部门与村（居）委会关于未成年人监护同意权的顺位。主要分为两个层次。一是村（居）委会原则上相对于民政部门在监护职责履行方面具有优位性：从立法语词逻辑来看，在各相关条文中，村（居）委会的位置一般居于民政部门之前；从最有利于未成年被监护人原则出发，村（居）委会与被监护人的社交距离与情感联系皆优于民政部门；从政策定位来看，村（居）委会基于其基层群众性自治组织的性质，被监护人作为其村民或居民，理应优先受其庇护。二是民政部门的监护职责定位应当是兜底性的。从第二十七条第二款条文表述优先顺序上来看，民政部门处于最后兜底位置。另外，村（居）委会履行此项职能缺少相应能力、资源时，民政部门拥有相对强大的能力和更丰富的资源。

3.未成年人意向监护人监护能力审查评估。当意向监护人提供相关证明材料后，即进入民政部门对其监护能力进行审查评估阶段。民政部门可以专门成立未成年人监护人审查评估小组，由儿童福利工作主管处（科）室牵头，其他相关处（科）室、村（居）委会参与。对意向人的评估，应坚持书面评估与调查评估相结合的原则。一方面，应当对其提供的书面证明材料进行完整性、真实性、关联性、规范性等要素的审查；另一方面，应当对意向人的综合情况进行深入调查，包括但不限于征求未成年人近亲属或其他亲属的意见、走访社区、问询村（居）委会意见、获取未成年被监护人真实意愿等。

4.意向监护人担任监护人的承诺与确认。进入手续办理阶段后，意向监护人签署担任未成年人监护人的承诺书，载明其自愿依法履行各项监护义务、切实维护未成年人各项权益等相关内容。此外，如果未成年被监护人尚有近亲属或其他有监护资格但无监护能力的人存在，民政部门应当获取其知情并同意的书面意见。

5.民政部门出具同意与否的书面意见。完成未成年人意向监护人的实质审查与形式审查，并处理完毕相关知情同意和承诺手续后，即进入民政部门的同意决定阶段。需经过制作书面意见、进行信息沟通、不少于七日的公告等程序。

如果民政部门不同意未成年人监护意向人担任监护人，亦应当制作书面意见。意向人对民政部门作出的不同意决定可依法申请复议，或者直接向人民法院申请确定监护人。

6.未成年人意向监护人的备案管理。民政部门应探索未成年人监护同意权的备案管理制度，比如通过网站专栏或内部书面存储等适宜方式专门建档，统一备案未成年人监护同意权的相关事项，并在一定程度上设置开放查询。

7.民政部门对未成年人意向监护人的监护监督。民政部门应当建立多元动态的监督制度，如前述的承诺书、要求监护人定期报告未成年被监护人的各方面情况、未成年人所有财产处置情况、不定期地进行探访等。