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财政衔接推进乡村振兴补助资金的预算绩效管理研究

2023-02-15姚江红副教授西安翻译学院商学院陕西西安710105

商业会计 2023年2期
关键词:绩效评价绩效考核财政

姚江红 (副教授) (西安翻译学院商学院 陕西西安 710105)

一、引言

长期以来,党中央高度重视脱贫攻坚和“精准扶贫”工作。经过艰苦的脱贫攻坚战,我国农村9 899万贫困人口已于2020年底全部脱贫,832个贫困县于2020年底全部摘帽。2020年,脱贫攻坚战取得了巨大的成效,广大人民生活得到了有效改善和提升。

财政衔接推进乡村振兴补助资金是指国家为加快贫困地区的经济社会发展,改善扶贫对象基本生活条件和环境,帮助提高收入水平,增强其自我发展能力,提高其创业意识,促进消除农村贫困现象的专项资金。它是政府帮扶地方经济的主要手段。近几年,中央和各省财政衔接推进乡村振兴补助资金的年增长率均超过20%,地方财政的支持力度也在不断大幅增长。2020年财政部下达1 136亿元专项补助资金,重点加大对深度贫困地区支持力度。但是,财政衔接推进乡村振兴补助资金在有效推进扶贫工作的同时,逐渐暴露出一些亟需解决的问题:一是财政支出加大与财政收入增长放缓之间的问题;二是财政衔接推进乡村振兴补助资金管理中出现的“重投入、轻管理、轻结果”现象较为严重,导致补助资金没有被合理精准使用、滋生挪用等现象,给国家和社会带来了严重危害。

因此,构建科学健全的预算绩效管理体系可以为财政衔接推进乡村振兴补助资金提供制度上的保障。党的十九大报告中首次明确提出:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出争取3至5年时间对所有财政资金实施预算绩效管理,基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。如何将预算绩效管理引入到财政衔接推进乡村振兴补助资金的管理之中,提高财政衔接推进乡村振兴补助资金的使用效率和经济效益,从财政方面给予相应的政策支持和资金保障,切实解决县域经济发展的资金需求,扩大财政扶贫的受益面,实现真正的全面脱贫,带领城乡居民奔向小康社会,过上富裕、幸福的生活,是当下亟待重视和解决的问题。

二、我国预算绩效管理体制改革的发展进程

(一)初步试点阶段

2001年我国首次在湖北恩施开展预算绩效评价。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》将预算绩效评价纳入财政预算管理。随后,财政部陆续颁布了一系列管理办法和规章制度来规范财政预算管理,但未形成统一的制度规范。

(二)统一推进阶段

2005年《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》对预算绩效考评的管理制度作出明确规定,内容包括评价主体、评价对象和评价方法等。2006年,财政部在农业、水利等部门落实该办法,促使中央和地方财政部门开展预算绩效考评。因该办法尚未考虑一些绩效考核的细节问题,导致各部门仍处于试点阶段。

(三)常态化发展阶段

2007—2017年,我国财政收支的预算绩效考核进入常态化阶段。先后颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》《财政专项扶贫资金绩效评价办法》等一系列管理办法和规章制度,全面规范和考评财政收支情况。

(四)全面实施与推进阶段

2017年的十九大报告和2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中均明确提出全面实施预算绩效管理的重要性和突破口,促使各行各业以项目发展目标为导向,从财务预算的角度对于项目实施过程中的资本、收益等财务指标进行编制,促使各级、各部门之间相互协调,实现资源的有效配置,并提高资金使用的经济效益和社会价值。

三、财政衔接推进乡村振兴补助资金预算绩效管理中存在的主要问题

(一)缺乏全面和规范的绩效目标管理体系

财政衔接推进乡村振兴补助资金在绩效管理方面存在较严重的重“分配”轻“管理”现象,尤其是县乡层面。绩效考核侧重于最初财政专项资金的投入考核和经济产出效应的衡量和汇报,对项目实施的过程和效果等方面涉及得较少,导致绩效考核更多地关注直接产出指标而忽略对社会性指标的考核,使得政府更偏向于支持能够较好地核算和评估产出效应的扶贫项目。同时,财政衔接推进乡村振兴补助资金的绩效目标难以量化和细化。政府层面一般对绩效目标的衡量比较宏观,常用的有人均收入的增加情况、实现脱贫人口的数量等类似指标,而对贫困地区持续稳定发展能力、贫困人口自身反贫困能力等方面指标的设置比较缺乏。由于各地贫困原因存在差异性,扶贫的重点投入方向和扶贫措施应结合当地的实际自然条件和经济发展的现实状况,采用因地制宜、具体问题具体分析的策略。因此,财政衔接推进乡村振兴补助资金的具体考核标准不能不考虑各地的实际状况,盲目复制其他地方的绩效考核标准,会导致财政衔接推进乡村振兴补助资金的绩效考核结果缺乏准确性、指导性和针对性,绩效考核工作难以充分发挥其反馈指导的有效作用。

(二)缺少专门和全面的预算监控体系

现行的财政衔接推进乡村振兴补助资金监管体制没有从财务管理的角度形成完整的事前、事中、事后的绩效监管体系。事前帮扶项目可行性分析和事中监控不到位,导致专项资金使用不得当,有些地方出现了严重的资金违规使用问题。同时,基层负责专项资金的干部素养廉洁自律程度不一,导致补助资金被挪用、谎报使用用途等现象时有发生,财政衔接推进乡村振兴补助资金的使用效率受到严重影响,并没有实现预期的经济目标。财政衔接推进乡村振兴补助资金涉及中央和地方多个层级、多个部门的监管,形成了多层和多头的管理状态,各层级和部门之间由于缺乏应有的协调与配合,导致财政衔接推进乡村振兴补助资金的监管成本并没有减少,预期的扶贫目标也未达成。另外,财政衔接推进乡村振兴补助资金的监控主要依靠各级审计部门来完成,而审计部门又隶属于政府部门,导致监管工作在形式和利益方面均缺乏独立性和有效性。虽然个别地区的乡镇对于专项补助资金已经实施了自管自监,但在扶贫项目的实施过程中,他们既是项目的申报者,又是项目的监管者,没有达到真正的相互牵制的作用,整个预算绩效考核工作的监控体系并没有发挥实际应有的监督和控制效应。

(三)缺乏科学和健全的绩效评价指标体系

2017年我国财政部、国务院扶贫办颁布了《财政专项扶贫资金绩效评价办法》,该办法对于财政专项资金的绩效考评结果并没有达到真正的客观性、公正性和独立性,容易滋生腐败问题。同时,个别地方对财政衔接推进乡村振兴补助资金绩效考评时,把中央制定的指标体系直接应用或稍加改动后应用到地方项目的评价上,各地的具体实际情况不同,财政衔接推进乡村振兴补助资金的支持方向和投资重点也应不一样,采用同一指标体系进行项目评价缺乏应有的客观性和指导性。另外,绩效评价指标结构和体系在指导性和合理性方面不足,表现为:重经济增长,轻社会经济持续发展和生态环境保护;重短期产出,轻长期经济效益等方面,没有形成有利于当地的长远有效的经济发展战略,未能关注持续反贫困能力,评价指标中应加入环境绩效考核指标、自主反贫困能力、自主创业创新能力指标等内容,确保贫困地区经济发展实现可持续性和高质量性,帮助贫困地区居民形成自身的反贫困能力,达到小康社会的生活标准,增强贫困地区居民的幸福感和获得感,实现真正意义上县域经济的乡村振兴和全面发展,同时推动全国经济发展水平的提升。

(四)缺少专业的预算绩效管理人员

各级地方政府部门是乡村振兴补助资金分配和监管的部门,但由于缺乏专业的预算绩效管理人员,导致各预算单位编制的财务预算方案不规范,资金使用规划不详细,不具体,甚至出现部分资金缺失的现象,并不能够达到对乡村振兴补助资金监管的目的,难以保证资金的安全性,更难以提高资金的使用效率。

四、建议

(一)健全全面和规范的绩效目标管理体系

首先,扩大绩效目标的覆盖面。财政衔接推进乡村振兴补助资金的绩效考核应该把项目审批和绩效目标结合起来,建立有效的项目审批考核机制,从最初的资金投入、使用到最终产生的经济效益等全过程进行绩效监控。其次,明确细化绩效目标。在预算的编制和执行过程中,将绩效考核指标细化量化。考核指标包括扶贫项目完成预期目标的数量、成本、社会经济效益、可持续发展能力、自我发展能力等方面。每一个考核指标必须与扶贫项目紧密结合,实事求是,用数字评价、用数字问责,实施“责、权、利”相统一的考核机制。最后,强化绩效目标的监控力。对于财政衔接推进乡村振兴补助资金的预算管理,应以战略目标为导向,形成“花钱必问效,无效必问责,要钱报目标”的预算申报和考核机制,提高财政衔接推进乡村振兴补助资金使用的合理性和效益性,把国家给老百姓的福利真正落到实处,实现县域经济的快速提升,促进整个社会经济的有效发展。

(二)构建和创新预算监控体系

首先,构建全程的预算监控体系。为确保财政衔接推进乡村振兴补助资金能够得到有效实施和利用,各基层部门在做好补助资金日常管理的同时,实施事前预防、事中监控、事后管理的全过程、全方位监管模式。事前审核全面,防止专项资金使用不到位;事中监控合理,随时了解专项资金使用进展;事后反馈及时,提升对补助资金管理绩效的考核和评价。其次,建立绩效监管问责机制。为提高专项资金的经济效益,政府部门已于今年3月出台了《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》,规范绩效预算管理的流程和职责。进一步加强和完善行政问责机制,防止各种违规违法行为的发生,坚持责任追究“零容忍、追全责”,建立补助资金不能他用的“警戒线”。最后,构建动态监控平台。充分利用大数据、物联网、云平台等先进的信息科技技术将扶贫数据信息和政府帮扶政策及资金使用情况紧密结合起来,建立扶贫信息档案,对于扶贫项目的申报、运行进展和补助资金的拨付、使用去向等方面,利用信息平台进行动态管理,做到有专人监控并负责,真正实现补助资金与贫困项目的精准匹配,促使县域经济更快更好地发展,切实实现国家的乡村振兴战略。

(三)完善和优化绩效评价指标体系

首先,构建多元化的评价体系。对财政衔接推进乡村振兴补助资金的绩效评价工作,在政府部门评价的基础上加入社会第三方评价,提升专项资金绩效评价的客观性、准确性及公信力。建立绩效评价的专家库,专家库的人员应来自于各行各业的相关专业人员。扶贫项目考评时,专家组成员要具有多领域性、多行业化,让考评工作更具有权威性和科学性。同时,应加强补助资金项目审计机制,让审计部门介入财政衔接推进乡村振兴补助资金的绩效考评,提高绩效评价的客观性和科学性。其次,设立个性化的绩效考评指标。各基层政府部门的绩效评价工作应在国家统一评价的基础上,可根据不同地区、不同项目的具体实施情况,优化和细化绩效考评指标,除了设置补助资金使用情况、项目实施进展、开展效果等硬性指标外,可加入可持续性发展和自我发展能力指标。最后,建立完整综合的绩效评价指标体系。考察国家扶贫战略规划和扶贫对象的贫困需求关联性,寻找切入点;随时掌控项目资金的实施情况、资金的利用效率、资金合规情况、成本效益情况、扶贫人口覆盖面和收入增长情况;跟踪评价扶贫政策和效果的可持续情况及扶贫对象的自我发展能力,进行可持续性评价,最终形成一批具有自我反贫困发展能力并真正脱贫的地区和人口。具体财政衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价设计思路如表1所示。

表1 财政衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价指标

(四)加快预算绩效管理的人员队伍建设

财政衔接推进乡村振兴补助资金的预算绩效管理需要一批专业管理人员做人力资源保障。各级政府部门需要加强专业财务人员的引进和招聘力度,积极招聘一批具备管理、财务、预算能力的热爱政府基层工作的有志青年,加入到政府财政预算岗位上来,利用有志青年的工作热情和具备的工作创新意识和能力,尽快培养一批适应基层工作的专业预算队伍。同时,政府部门可以邀请社会专业财务预算人员对现有负责专项财政资金的基层干部进行专业引导和培训,树立预算绩效管理意识,提升专业业务能力,科学合理地开展预算的编制和执行力及预算的监控,做到财政衔接推进乡村振兴补助资金的事前、事中和事后的全程全方位管理,有效改革和提升财政衔接推进乡村振兴补助资金的绩效管理。带动县域经济高质量可持续性发展的同时,实现真正意义的乡村振兴,助力全国经济的快速高质量发展。

五、结论

财政衔接推进乡村振兴补助资金的预算绩效管理对于扶贫工作的有效开展起到了至关重要的作用。将财务预算的编制、执行、监督和考评等理念引入到财政衔接推进乡村振兴补助资金的投入、使用、产出和效益等环节,有利于进一步提高财政衔接推进乡村振兴补助资金的经济效益和财政资源的配置效率,促使县域经济实现经济的高质量可持续性发展,最终实现全面脱贫,助力乡村振兴,推动整个社会经济的快速高质量发展,全面实现社会经济更高质量、更高效益和可持续发展。

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