基于“大财务观”视角的高校财务治理与监管研究

赵蕊 商华 （副教授/博士） 凌媛 （大连理工大学 辽宁大连 116024）

一、引言

《2021年全国教育事业发展统计公报》发布的数据显示：全国各类高等教育在学总规模4 002万人，高等教育毛入学率57.8%。全国共有普通高等学校3 012所，比2020年增加了274所，增长10%。由此可以看出我国高等教育的办学规模在持续扩大。在全球化背景下，人才强国的战略地位越来越突出，高等教育迎来了战略机遇期，高校必须顺应时代要求，重视人才培养，同时，从注重办学规模的增长转向办学质量的提升以及加快其内涵式发展。为适应和保障我国高等教育的跨越式发展，各高校需要提升财务治理与监管水平，有效应对新形势及新挑战，实现服务高校的管理目标，促进高校提升办学竞争力。

目前，完善高校财务治理体系建设并提升治理能力是高等教育综合改革及高校转型发展的重要任务之一。高校财务治理能够规范高校经费的使用、合理安排经费的支出结构、发挥高校资金的最佳绩效，并能在一定程度上减少贪污腐败案件的发生。2017年，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，对规范高校经费使用管理、改善高校内部治理、优化监管服务等方面提出指导意见。因此，研究影响高校财务治理效果的因素，提升高校财务治理能力，对于进一步完善高校治理体系建设具有重要意义。

当前，高校财务管理的内容正向广泛化和多元化发展，服务对象的范围进一步扩大，通过提高高校财务管理工作的智慧化和数字化水平来增强财务服务的效率和满意度，成为高校财务发展的必由之路。2022年3月2日，国务院国资委印发《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》（以下简称 《指导意见》），要求推动财务管理在理念上、组织上、运行机制上以及手段上进行变革，更好统筹发展和安全，更加注重质量和效率，以“规范、精益、集约、稳健、高效、智慧”为标准，以数字技术与财务管理深度融合为抓手，将根基牢固、将职能强化并进一步落实保障财务管理工作，加快构建世界一流财务管理体系。《指导意见》为高校财务管理建设指明了内涵式发展的方向，通过信息技术赋能实现传统财务转型，将大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等新技术运用到高校财务管理工作中，充分发挥财务作为天然数据中心的优势，推动财务管理从信息化向数字化、智能化转型。

二、高校财务治理与监管现状

在高等教育快速发展的时代，对高等教育经费的投入总量也在不断增加，同时，越来越复杂的经济业务活动使高校财务治理模式发生一定的变化。在投资高等教育的主体方面，正从单一主体转向多元主体；在高校财务治理的模式方面，正从“高度集中”的财务治理模式转向“统一领导，分级管理”的财务治理模式。然而目前，部分高校的财务管理仍存在一些问题。

（一）高校对财务管理不够重视

高校的根本目标是为国家培养优秀的人才，各高校也都紧紧围绕这一中心目标而开展各项教学科研活动，学校领导层也往往更加注重学校的整体学科、教学质量、科研成果等方面的建设，而对财务管理在高校建设中发挥的重要作用不够重视。很多高校没有设置总会计师这一岗位，且财务部门在高校的重大决策中没有发挥应有的作用，从而导致高校在制定宏观远景规划时，没有充分考虑国家财经政策的要求及校内实际经济运行状况，致使许多环节在具体实施阶段难以执行。

（二）高校业财融合不紧密

高校的业财融合，是指高校的教学科研管理部门、行政部门等与财务部门通过信息化技术和手段实现业务流、资金流和信息流等数据源的及时共享，进而加强财务管理工作，促进价值创造。目前，高校的业财融合不紧密主要体现在两个方面：一是从高校整体层面来看，现行的财务管理体制思路单一，财务部门与相关联的业务部门未建立有机联系，信息交换不对称、不及时，很容易导致部门间信息传递出现遗漏和错误。二是从财务人员对高校教学科研业务的理解上看，由于业务部门与财务部门之间的交流不够及时有效，财务人员对基础教学科研等基本业务的不了解，往往导致在日常财务管理过程中出现偏差，无法确定事项合理合规性等。高校业财融合不紧密，不仅导致高校的基本业务在实施过程中遇到阻碍，也会影响其财务治理能力，进而影响管理者在决策时的整体判断。

（三）高校全面预算绩效管理需进一步加强

党的二十大报告提出“健全现代化预算制度”“提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革”，强调了全面实施预算绩效管理的重大意义。然而目前高校的全面预算绩效管理体系仍有待进一步完善，绩效管理约束力还需进一步加强。主要表现在：（1）专业管理人员配备不足。现阶段，很多高校绩效管理没有专职人员，与高水平绩效管理要求还存在一定差距。另外，高校各部门绩效目标编制人员由于对业务操作流程不熟悉、对政策理解不透彻等，导致绩效目标设定不完整、表述不恰当，不利于高校绩效评价工作的开展。（2）信息化管理手段滞后。很多高校预算管理系统具备项目绩效申报、绩效指标完成情况自评等基础功能，但无法实现实时监控，数据采集与分析手段也过于单一，与服务于全面预算绩效管理的要求仍有差距。（3）评价结果应用体系不够健全。推进预算绩效管理是以强化预算绩效评价结果运用为主线，建立预算激励约束机制，通过激励、约束相应的预算执行主体，从而提升预算绩效水平。目前，高校的绩效评价结果应用体现还不够健全，且缺乏长效机制。

（四）高校财务监管力度不够

财务监管是高校财务治理中容易发生问题的环节之一，财务监管的好坏影响着高校能否正常运转，且从多方面间接影响高校未来的整体发展。目前，高校财务监管面临以下几方面的问题：（1）财务监管范围单一。目前大部分高校财务监管针对的是会计报销的合规性，而对于高校财务中各种收入来源的合规性、资产采购的必要性等其他事项的监管不到位。（2）财务监管方法落后。目前很多高校的监管重点属于事后监督检查，仅针对会计分录是否编制正确、原始凭证是否合规等进行监管，时间上的滞后导致没有合适的渠道去调查和取证，没有实时监督科研经费使用，容易浪费高校教育经费，从而损害高校的整体利益。（3）对财务监管的重要性认识不够。近年来，国家不断加大对高等教育的支持，主要体现在对资金的投入方面，部分高校管理者认为过度强调财务监管工作会阻碍高校经济活动的开展，甚至不利于高校的发展，从而弱化了财务监管工作。高校管理者应该思考如何整体发挥好教育资金应有的作用，从而保障高等教育事业的顺利发展。

三、高校“大财务观”的改革思路

（一）“大财务观”的内涵

杨柳（2020）认为，财务管理能力中最重要的就是财务观念的创新，必须树立以人为本、竞争与合作相统一、信息化、知识化、法制化的观念。康智云（2011）认为，新时期高校财务管理应该与时俱进，树立新的理财观念﹑职能观念、筹资观念、可持续发展观念﹑风险观念以及成本观念。蓝晴（2021）认为，新形势下高校财务管理人员应该树立新的资金理财观，包括效益观、工作责任观、人才观。徐菱（2015）认为，高校财务管理观念创新的有效途径主要包括：理财观念与科技知识的有机结合、理财观念与各类信息资源相结合、财务管理工作要以人为本、增强财务人员的管理意识。陈少杏（2018）认为，要从绩效管理理念、风险管理理念、以人为本和可持续发展理念等方面树立全新的财务观。由此可见，随着高等教育办学规模不断扩大、教育经费来源日益多元化，财务管理工作亟需新的财务观念来指导。

高校的“大财务观”是纵观高校财务整个过程，打破财务部门与各业务部门之间的界限，统筹各级财务岗位间的差异，充分展现财务职能多元化，全面提升财务理念。“大财务观”的提出有益于高校财务管理的良性发展以及效能的显现，需要部门之间相互配合并且全员、全过程参与。同时，要在相关部门严密的监督下，健全并完善高校财务治理体制和运行机制。高校“大财务观”是基于原有的企业管理理念，将其创新、升华，并顺应我国高等教育快速发展的现状以及目前的财务理念和财务管理模式，以此来拓展高校财务管理改革的思路。

（二）高校“大财务观”理念框架

在高等教育快速发展的情况下，高校经济总量也在不断增加，因此，高校目前的财务管理机制亟需改革，且这种改革应该是全方位、多层次的。谭红（2008）针对高校财务管理理念、管理模式等方面存在的问题，提出“大财务观”的财务管理改革思路。高校“大财务观”应是一个内涵丰富、以实现高校内涵式发展以及财务管理效能显现为核心的理论体系。本文参考梁勇（2013）、干胜道（2013）对“大财务观”理念体系的构建，结合2022年国务院国资委印发的《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》中提出的完善五大财务管理体系，即全面预算管理体系、合规风控体系、财务数智体系、财务管理能力评价体系、财务人才队伍建设体系，对现行高校财务管理理念进行总结、创新和升华，建立高校“大财务观”理念框架，包括长期绩效观、全面预算观、内外监管观、财务风险观、财务技能观、职业道德观、资金效益观、信息时代观等，以期推动财务管理职能有效发挥、财务管理体系有效运行以及财务管理转型升级。具体如图1所示。

图1 基于五大体系的高校“大财务观”理念框架

1.长期绩效观。绩效管理是组织用来确保团队和团队成员所开展的活动符合组织所设定的目标的过程。由于目标不断变化，绩效管理应是一个持续的过程，高校需不断寻找方法来改善其治理过程。高校绩效指标需要随着教育目标的变化不断发展，进行长期绩效管理，拥有一个持续监测和管理教职工绩效的系统，使各部门不断向高校总体发展目标看齐。

2.财务风险观。高校投入政策等外因及自身资金管理水平是财务风险的主要影响因素（徐明稚等，2012）。虽然调剂使用科研经费等沉淀资金可以减轻高校债务带来的财务风险，但财务风险仍然存在（杜莉等，2013）。高校顺利开展财务管理工作的前提是财务人员具备全面风险管理的意识，能够及时发现并高效处理财务风险；同时，监督管理人员要不断提高风险防范意识。目前，高校的资金主要来源于政府财政拨款，很多高校在使用财政资金时并未考虑资金的时间价值、资金成本以及面临的财务风险。因此，高校在利用银行贷款时，在风险观念上应该有所改变，要树立资金风险意识，根据高校的资金需求合理地确定贷款规模和贷款期限。

3.全面预算观。全面预算管理具有双重功能，一是经费的配置安排，二是经费的后期控制。全面预算是高校预算与部门财务预算之间的相互结合，将每一笔资金的用途进行细化，从而起到用好、管好教育经费的作用。高校的预算管理理念也应该及时转变，应包含高校总体发展战略、目前的发展特点及可持续发展目标规划。同时，调整预算经费分配结构，加大对内涵建设、质量提升方面的投入，重视预算执行的真实性、效率性和效益性。

4.内外监管观。高校的监管主要分为内部监管和外部监管两部分。外部监管主要来自于教育行政管理部门、国家审计部门、财政监督部门等，内部监管主要是高校内部审计。外部监管部门要不断强化对高校的管理，进行适当干预和引导，高校可以借鉴外部审计机构的审计控制制度，来建立健全自身内部控制制度。

5.财务技能观。政府会计制度的实施对高校财务人员的专业技能提出了更高的要求，高校财务人员需要对自身的管理理念以及财务技能进行及时更新。但是，目前许多高校的财务人员疲于应对日常的大批量基础核算工作，没有精力和时间去系统学习新的准则制度、管理知识和技能，且高校财务人员的激励措施及晋升渠道有限，也导致财务人员学习的积极性和主动性不够。为此，高校应该不断健全完善对财务人员的选聘、培养、使用、提拔、管理和储备，从而打造具有责任担当、具备一定的专业技能、财务管理工作高效、具有大局观念的队伍，使高校财务管理人员适应时代的进步、满足高校的需求。高校应定期对财务人员进行专业知识和技能的培训，提升财务人员的业务能力和财会队伍的整体水平，使其成为大财务管理执行者，参与到高校财务管理活动中。

6.资金效益观。高校应合理使用资金，在获得最佳的经济效益和社会效益的同时使其投入成本最小，实现高校教育资源的价值增值，实现可持续发展的良性循环。目前，有些高校的职能部门只重视本部门的利益而忽略高校整体资金使用效益，且一些大额资金的支出缺乏合理性和计划性，造成严重的浪费。为此，应该加强对各部门的绩效评价，激励并约束高校资金的使用。王璐（2020）等认为，预算和绩效一体化改革是提高资金使用效率的必经之路，是将预算管理与绩效管理两个系统整合为一个有机系统的过程，充分实现二者的综合职能，提升财政资金的使用效率。

7.职业道德观。首先，诚实守信、廉洁自律、遵循准则、客观公正是财务人员应具备的基本素质，要能够抵挡利益诱惑，坚持原则。在进行核算和监督的过程中，以会计准则作为处理日常事务的行动指南。其次，高校财务人员要具有大局意识，在落实财务制度的过程中，及时发现问题并向领导反馈，在处理业务过程中，能够结合高校改革与发展，为高校的长远发展提供专业意见。再次，财务人员要具有责任意识。

8.信息时代观。随着高校的迅速扩张，其经费来源和开支更加多样复杂。高校若能加强数据信息化建设，并将现代化信息技术应用到具体的财务管理中，就能够使信息数据储存变得更加容易，高校财务流程也会更加便捷。刘萍（2021）等认为，大数据时代要求高校及时高效地实现财务信息化，从而能将高校内部的财务信息进行融合汇总并展现在平台中，更好、更高效地开展高校财务管理工作，为高校的长期稳定发展提供支持。通过加强高校财务信息化建设，能减少财务人员工作量，提高其工作效率。同时，高校财务信息化建设需要与政府财政部门收支体制改革、国库集中支付等相适应。通过以财务为中心、开放共享的业财融合一体化平台来改变高校“信息孤岛”现状，如图2所示。

图2 高校业财融合一体化平台

（三）“大财务观”视角下的财务治理与监管体系架构

高校财务治理与监管是高校工作的重要组成部分。高校需要完善岗位责任制，遵循不相容职务分离的原则，对各岗位进行明确分工。各岗位的决策权、执行权和监督权要相互牵制、相互制约。本文基于“大财务观”及财务“三支柱”模式（见图3），建立高校财务治理与监管体系架构，如图4所示。

图3 财务“三支柱”模式

图4 基于财务“三支柱”模式的高校财务治理与监管体系架构

高校建立明确的财务治理与监管体系、加强对财务的监管、强化对财务的监督，不仅能够在财务管理水平上有所提升，也能促使高校资金更加合理利用，将有限资金的使用效能最大化。财务监督管理在执行过程中较为复杂且难度较大，需要各层级各部门的支持、配合。随着高校教育事业的迅速发展，高校应该根据“大财务观”的视角不断完善财务治理与监管体系、建立并完善各项规章制度和内部控制制度，进而保证高校各项工作能够顺利开展。

四、高校财务治理与监管建议

（一）推动高校的业财融合

首先，高校应该将各类资源进行整合，破除财务部门与业务部门间的边界，从而实现财务工具与高校战略决策的相互结合。财务人员应具备更高的素质和能力，掌握会计、财务、内部控制等方面的专业知识，了解高校的战略管理、各业务部门的业务特点和流程，同时具备处理各类信息的能力，推动高校“双一流”建设。

其次，高校应在预算编制、预算执行、预算控制和预算评价工作中加快业财融合，切实发挥财务预算管理对于高校发展的重大作用，使业务活动能够为高校战略目标服务。业财融合的起点是编制预算，预算的执行过程就是业财融合的过程，在业务活动开展的过程中能够实现对预算资金的严格管控，达到保障高校财务状况健康稳定及规范管理财务工作的双重功效。

再次，随着高校财务管理水平的不断提升，当前高校财务发展方式越来越趋向于业财融合及财务的精细化管理，推进高校高效率实现人、财、物等资源的协同效应以及资源的有效配置，助推高校实现内涵式发展和高质量发展。

（二）优化高校内部的绩效管理

随着国家财税体制的改革与调整，政府越来越重视绩效管理。高校作为享受政府财政拨款的公益二类事业单位，面对新形势、新挑战，需要采取积极的行动来适应新变化，借助绩效管理提升自身的发展。高校应根据内部管理层级，分别按学院（系）、教学辅助部门和管理保障部门设置各层级评价指标。在设置评价指标时，不能过于注重短期评价，要根据其长期的发展规划设立绩效评价指标并实施长周期评价。

（三）提升高校财务的精细化管理

首先，精细化管理要求高校将财务管理责任落实到具体层面，相应的工作流程和业务规范应该渗入到财务活动的每一项内容、每一个岗位、每一个具体环节中，精密、细致地进行财务管理工作，使财务活动的潜在价值充分显现，从而达到提高效率及实现效益的目的。

其次，高校应将追求长远的社会效益而非追求直接的经济利益作为主要目的，严格执行高校预算管理，保障实现高校资金利用的最佳化，从而为业务管理、财务管理活动的高效运行提供保障，实现整体目标。

再次，高校应合理分配并有效监督高校预算，预算管理人员应该实时关注预算变化，并及时制定应对措施，从而更有效地摸索出适合高校自身内涵式发展的规划，改善现行管理模式的不足。

（四）加强高校的财务监管

首先，要建立健全内部控制制度，完善内部财务监督机制，遵循职务相互分离原则，建立相互监督、相互制约的工作程序，保证重大财务事项的决策及执行顺利进行。此外，针对内部审计人员开展专业的培训，不断提高高校审计人员的业务素质，提高审计质量和审计效率。对于高校的财务资料定期进行内部审计也十分重要，针对审计过程中发现的重大违纪问题要及时向财政部门及其他相关部门反映，不断提高内部治理水平。

其次，教育行政管理部门、国家审计部门、财政监督部门、高校审计监察部门等应对高校进行制度化、常态化的监管，规范高校法人的权力运行，实现外部监管与高校内部监管间的上下联动，相互合作。

再次，利用现代网络信息技术，建立高校财务信息监管平台，创新财务监管的方式方法，努力实现信息技术与监管工作的融合。财务信息监管平台可以实现对高校内部财务信息的实时查询、实时汇总等功能，形成动态的监督管理沟通平台，让高校财务信息与外部财务监管部门信息实现互动，使财务监督变得有形且高效，促使高校财务监管工作更趋透明化和信息化。

五、结论

面对高等教育所迎来的战略机遇期，高校必须进行转变，从注重办学规模的增长转向重视办学质量的提升以及加快其内涵式发展，这就要求各高校的财务治理与监管水平要适应我国高等教育的跨越式发展，不断提高自身财务管理水平并做到有效监督，最终实现财务为高校服务的管理目标，以此来增强高校的办学实力。

高校财务治理与监管是一项循序渐进的工作，各主体应该正确理解高校财务治理的复杂性和多元化，在政策和制度上保障高校财务治理及监管的实现。同时，要充分了解财政现状及教育改革方向，以此为基础来不断完善财务管理体系，尝试使用“大财务观”的改革思路，构建高校财务治理与监管体系，并通过业财融合、绩效引领、精细化管理、内外部财务监管等方面的建设，积极创新财务管理理念，强化预算管理工作，不断优化自身财务管理制度，对资金的运转方式进行合理规划，避免出现盲目投资的情况。在重视高校自身利益的基础上不断优化高校财务管理工作，引领高校整体发展，强化财务监管职能，有效防范高校的财务风险，不断提高高校财务管理效益，推动高校快速、健康、持续发展。