基于DEA-Malmquist的财政专项扶贫资金绩效评价探析——以广西为例

朱培霖 李保婵（副教授）（广西财经学院 广西南宁 530003）

消除贫困人口负担，缓解民众生活压力，早日搭建共同富裕的平台，是建设社会主义国家的重中之重。“十三五”期间，广西各级财政部门认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作重要论述精神，坚持将脱贫攻坚作为最大的政治任务、最大的民生工程和最大的发展机遇，按照精准扶贫精准脱贫基本方略，着力加大财政扶贫投入力度、规范资金使用，完善资金动态监控和绩效管理机制，切实发挥财政专项扶贫资金的减贫带贫作用。习近平总书记强调，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。因此，乡村振兴背景下提高财政专项扶贫资金的使用成效是非常重要的一环。为了确保财政专项扶贫资金的高效运用，本文以广西14个城市2015—2020年数据为例，引入滞后DEA和Malmquist模型实施乡村振兴的财政专项扶贫资金绩效评价，对于优化财政专项扶贫资金运行模式具有一定的现实意义。

一、核心概念界定

绩效是一个单位（或组织）在一定时期内可形容的工作表现和可刻画的工作成果，并将其与以往工作中的人员（团体）的质量、实力相联系，引导他们进行改善，以便预测今后某一段时期的工作成果。所谓绩效，是指在特定的条件和环境下，组织、团队或个人在完成一定指标工作时的表现情况，是对目标实现程度及达成效率的衡量与反馈。在本文中，以物质资源作为主要输入，以质量指数的实现情况作为主要输出。绩效评价是指通过某一种特定的评估方法、量化指标和评价指标，全面评价被评价对象在完成其功能的过程中所设定的业绩指标，以及为达到这个目的而编制的预算的实施情况。绩效评价是指将组织或员工实际的工作绩效与所需完成的目标工作绩效进行比较，从而对完成情况的好坏进行评价的一个过程。

财政专项扶贫资金是指在中央财政预算内对乡村贫困地区、少数民族地区、边疆地区、新疆国有贫困农场、国有贫困林场和新疆生产建设兵团贫困团场的专项拨款，是为了要大力推进以上地区的经济和文化发展，切实改善贫困群众的生产和居住环境，促进他们自身发展，增加他们的收入，为根除乡村贫穷问题的专门拨款。财政专项扶贫资金绩效评价是指综合性考核与评价财政专项扶贫资金的使用及其管理过程按照预期效果进行，其主要目的是提高脱贫效率，优化监督管理，使得财政专项扶贫资金在管理使用的过程中可以实现安全、规范和高效。

二、乡村振兴背景下广西财政专项扶贫资金使用现状及存在问题

（一） 广西贫困地区财政专项扶贫资金投入现状

“十三五”期间，广西坚持将脱贫攻坚摆在财政保障的突出位置，不断优化财政支出结构，统筹财力加大扶贫投入，于2016年出台了《“十三五”广西脱贫攻坚财政投入稳定增长机制工作方案》，明确规定了强化一般公共预算支持、盘活存量资金、改进转移支付分配方式、加大政府债券倾斜等4项措施，将财政扶贫投入增长制度化、规范化。“十三五”时期，广西共筹措各级各类扶贫资金（含行业扶贫资金）约4 400亿元。（1）财政专项扶贫资金金额连续5年增长。2016—2020年，共筹措各级财政专项扶贫资金731.43亿元。其中，中央资金328.49亿元，年增量达到7亿元以上，是“十二五”期间资金总量（84.01亿元）的3.91倍；自治区资金196.56亿元，每年增量占当年一般公共预算收入增量的比例均超过20%，是“十二五”期间资金总量（26.75亿元）的7.35倍；市县资金206.38亿元，年均增幅约19%。（2）其他整合涉农资金合力攻坚。2016—2020年，广西54个贫困县共整合其他涉农资金397.81亿元（已扣除纳入整合的财政专项扶贫资金347.19亿元），有效增强了贫困地区的脱贫攻坚财力保障能力。（3）政府债券资金优先支持。将脱贫攻坚项目作为债券资金分配的重要因素，优先给予资金保障。2016—2020年，共投入政府债券资金374亿元。（4）东西部扶贫协作资金再添助力。2016—2020年，共获得东西部扶贫协作资金56.23亿元，县均资金量从2016年的1 000万元逐步增加到2020年的5 872万元，开创了优势互补、长期合作、聚焦扶贫、实现共赢的良好范例。（5）加大其他财政资金统筹力度。教育、文化、卫生等涉农专项资金每年分配到贫困地区的比例不低于50%。2016—2020年，筹措易地扶贫搬迁中央基建投资63.67亿元，脱贫攻坚补短板资金35.56亿元，教育、医疗、社保等相关行业扶贫资金约2 746亿元。

（二） 财政专项扶贫资金使用中存在的问题

从投入量的角度来看，财政专项扶贫资金的投入数额与其他省份存在差距。如果把2015年作为计算基期，参考同为深度贫困地区的贵州省，广西的财政专项扶贫资金累计投入仍然与其存在差距。从管理体系的角度来看，广西财政专项扶贫资金分配管理方面还存在进一步优化的空间。某些地区在资金分配上存在着一种“平均主义”倾向。由于现实中贫困问题和贫困人口需求具有不确定性和多样性，容易造成扶贫资金的使用偏离农村贫困人口的实际需求。从政策角度来看，产业扶贫的金融政策引导性不强。虽然支持广西贫困人口发展产业的财政专项扶贫资金逐年增加，但主要投向了养殖业和种植业，对农产品加工业的扶持资金较少。从产业链来看，加工流通的附加值和利润最高。发展广西地方特色现代农业，突出特色化、规模化、现代化，提高农产品加工率和产业综合效益是关键。面对农产品市场需求的新变化和供给侧结构性改革的新要求，广西财政专项扶贫资金在配套加工环节的投入不足，可能会制约贫困地区发展特色产业、实现可持续发展、实现脱贫致富。

三、广西财政专项扶贫资金绩效评价模型及指标的确定

（一） 模型的确定

1.DEA模型。数据包络法（DEA）是一种可以针对多投入、多产出的决策单元进行绩效评价的方法，该方法是由美国运筹学家A.Charnes，W.W.Cooper于1978年提出的。根据假设生产前沿面规模报酬是否可变，可以将DEA模型分为CCR和BCC两种。该方法不用任何权值假定，根据DMU输入输出的实际资料，得到最大的加权值，消除了许多的主观条件，使得调查程序更具有科学性，在多投入多产出决策单位的效能评估中得到了普遍运用。公式如下：

其中，Xik为Xik≥0的第i个区的第k个输入量；Yik为Yij≥0的第i个区的第j个输出量；θ是0到1的一个目的计划数值，如果数值为1，则表示DEA是有效的，指的是如果以原来的投入为基准，输出的结果是最优化的（刘依然，2020）；否则的话，DEA是无效的，意味着结果达不到最优输出。S-表示输出不足的放松变量；S+表示输入冗余的残余变量。

本文利用DEA可变规模报酬模型对广西14个城市的财政专项扶贫资金进行了评估。采用数据包络法将广西14个城市的基础设施和生产开发投入资金作为投入指标，把各市人均GDP、各市农村常住居民人均可支配收入和各市农林牧渔增加值作为输出指标进行静态评价，最后将评价结果进行横纵向比较，可以得出各单位的效率水平，并针对性地提出优化资金配置的建议。

2.Malmquist指数。该方法可用于测算前后两个时期生产率的动态变化，其表达式为：

其中，（Xt，Yt）、（Xt+1，Yt+1）表示第 t时期和 t+1 时期的投入向量与产出向量；TFP为全要素生产率，该值表示生产系统中全要素的综合生产率，TFP大于1代表从t到t+1时期实现了正的增长；Effch为技术效率，可进一步分解为纯技术效率（Pech）和规模效率（Sech）；Techch为技术进步效率。

（二） 指标选取与数据来源

我国财政专项扶贫资金包括财政发展资金、“三西”扶贫资金、少数民族发展资金、以工代赈资金、扶贫贷款贴息资金等。在结构上，以财政发展资金为主，在2016—2020年间，共筹措各级财政专项扶贫资金731.43亿元。其中，中央资金约占总筹集资金的46.33%。本文选择各市县收到的包括中央和省级的财政专项扶贫资金作为计算的投入变量，财政发展资金、少数民族发展资金和以工代赈资金按不同城市的统计口径进行归类分析；拨付到各个贫困农场、林场的资金，则根据每个城市的实际情况，分别纳入到各个城市的资金数据中。在产出指数的选择上，第一，从投入的角度看，政府投入农业的资金对地区的发展起到了较大的推动作用，这表明政府对贫困人口的投资是为了促进当地经济和产业的发展，所以可以把经济发展指数作为一个产出。第二，减贫效应的重要表现之一是农民的可支配收入增长，特别是城镇居民的可支配收入增长。第三，投资的特定目的为农业、林场建设、畜牧、渔业等农业生产的增值，因此，以农业、林业和畜牧业的附加值为输出指标，见表1。

表1 财政专项扶贫资金投入产出指标体系

四、基于DEA-Malmquist指数的广西财政专项扶贫资金绩效评价及其结果分析

（一）DEA模型的静态绩效评价

本文运用DEAP 2.1对广西14个城市2015—2020年间财政专项扶贫资金的投入、产出效率进行了分析，得出了综合技术效率、纯技术效率和规模效率值，并通过实例分析得出了具体实施效果，运行结果见表2。

表2 广西14个城市2015—2020年财政专项扶贫资金使用效率

1.从综合技术效率方面来看，广西财政专项扶贫资金投入效益从2015年的0.424提高到2020年的0.334，在数据上呈现出下降的态势，且目前尚处在低位，不能满足DEA的要求。钦州、北海、贵港2015年的综合技术效率值为1，达到了DEA的预期效果，表明此时其投入和输出是最好的；除了北海之外，防城港在2018年的综合技术效率也是1。百色、崇左、河池的综合技术效率指标均较低，说明投入产出水平不高，需要进一步提升。

2.就纯技术效率而言，2015年的数值与2020年大致相同，为0.6左右。贵港、北海、防城港、钦州、柳州、桂林、玉林7个城市的纯技术效率指标在两年内都达到了1，显示出其在技术、管理等领域的领先水平。而在2019年，多个城市的纯技术效率指标出现了大幅的波动，这表明大多数城市在技术上都出现了一定的变动。最为明显的河池、南宁这两个城市在技术和管理方面还需要不断提高。

3.在规模效率方面，与2016年相比，2020年规模效率有所提高，并保持在较高的水准。具体来看，实现规模有效的城市数量在2017年仅为1个，2019年增至4个；桂林和柳州这两个城市的数值最低，城市经济发展呈现出递减的趋势，说明财政资源没有得到充分利用，造成了资源效益的下降，应通过强化“精准投入”来实现资源的合理分配，以促进资源的高效利用。

（二）Malmquist指数的动态绩效评价

运用DEAP 2.1中的Malmquist指标，测算2015—2020年度广西14个城市的财政专项扶贫资金全要素生产率的变动，得出Malmquist指标5年内的变动，如表3所示。具体到城市的Malmquist指标和分解结果如表4所示。

1.整体动态趋势分析。如表3所示，2018—2019年的全要素生产率为0.948，为最高值。而2017—2018年的综合技术效率最差，表现为反常的波动性。因为2015—2016年间的全要素生产率最低数值为0.234，所以，综合技术效率指标的平均值小于1；从模型的角度分析，2015—2016年间的规模效率指标与综合技术效率指标相当，这表明综合技术效率指标受到了规模效率指标的制约；2017—2018年间的综合技术效率指标不高，主要原因是当年技术水平的下降，导致整体效益下降；2018—2019年间，综合技术效率、纯技术效率和规模效率指标均超过1，技术进步效率指标尚未达到1，但也接近于1，说明技术尤其是新技术的应用比上一年有了长足的进展。各时期综合技术效率指标的变化趋势与规模效率指标的变化趋势一致，但纯技术效率指标的变化较为平稳。结果表明，与纯技术效率相比，规模效率对综合技术效率的影响更大。

表3 2015—2020年财政专项扶贫资金Malmquist指数变化

2.比较不同城市的效率。如表4所示，防城港市2015—2020年间扶贫资金提供的全因素生产率指标相对较高，其余大部分城市的资金使用总体效益都不能满足DEA的要求，这表明各地在精准投入和提高资金使用效率上还有很大的提升空间。综合技术效率与规模效率的变动是一致的，并且值近似，这表明综合技术效率的改变在很大程度上受到了规模效率的制约；贵港、桂林、河池三个城市的经济发展水平都比较落后，说明由于投资过剩，产量较低，财政专项扶贫资金没有实现生产效益最大化。另外，科技的发展应该会促进生产力的提升，但仅有少部分城市的技术进步效率指标达到0.8以上，达到了促进全要素生产率增长的要求；但在大多数城市，科学技术的发展未达预期，制约了城市综合技术效率的提升。

表4 各市财政专项扶贫资金Malmquist指数及分解

五、研究结论及建议

本文利用广西14个城市2015—2020年的面板数据，利用DEA-BCC和Malmquist指标，对广西各市的财政专项扶贫资金利用效率进行了静态和动态分析，并得到以下结论和建议：

（一） 结论

1.对广西财政专项扶贫资金的使用效益进行了静态评估。在广西的贫困地区，扶贫资金的总体运用效果较好。这表明通过对财政专项扶贫资金的适当使用，提高了整体的使用效益。通过对实际情况的深入剖析，发现偏远地区的资金使用效益比中心地区要差，特别是在地区内的规模效率更差，表明产出不足，资金使用不足。从总体上讲，很多城市的技术和规模效率都没有得到充分发挥，特别是规模效率较低。而且，大多数城市的规模效率都在逐渐降低，需要加大投入力度，减少冗余，提高投资效益。

2.对广西财政专项扶贫资金的使用效益进行了动态评估。结果发现广西各市全要素生产率均呈现出探底反弹的态势，且DEA效果明显。从各省、市的统计结果来看，综合技术效率与规模效率的变化是一致的，这表明综合技术效率与经济发展之间存在着显著的关系。要提高综合技术效率，必须提高产出和生产效率。另外，技术进步的有效性也会对整个生产力产生一定的作用。技术的发展需要提高整体的效能，而在广西的大多数城市，技术进步效率指标都低于1。究其原因，很大程度上归结于在创新性的人力物力投入这一块支出不够，创新意识不够强，对科技发展不够重视，对科学技术脱贫带来的效益缺乏清晰的认知等。

（二） 建议

广西应大力引进新技术新方法，发展高新技术，增强自主创业的实力，促进地区科技进步。

1.提高科技创新带动扶贫的意识。通过重点科研课题，提升广西农业生物技术的研究和开发能力，增加对技术创新的投资力度，促进农业技术进步。通过运用财政、科技等手段，积极探索和创新农村集体经济组织、农村综合体贷款等特色扶贫支农方式，争取早日实现政策落地。

2.优化财政专项扶贫资金的配置结构。改革经费配置，将中央财政和县级统筹的涉农项目资金按照要素法切块下达，首先，采用要素法进行拨款，在拨款过程中，根据优先次序，从各专款中选择发放补贴的项目和定额。广西14个城市要按照精准识别的原则，按照贫困户致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，做到产业发展扶贫到村到户、生产生活条件改善到村到户、致富能力提升到村到户，扶贫项目资金落实到村到户，提高扶贫资金使用精确度，优化扶贫资金的配置。按照全年脱贫重点灵活调整政策性因素指标。持续提升各要素的权重，增强对基层权力的支持，以及对资金配置的激励和导向功能。政府应加大对严重贫困地区、左右江地区和边疆地区的扶持力度，把各类财政专项扶贫资金投入到扶贫工作的主要领域，减轻贫困地区的负担。