新时代财政转移支付体系改革：成就与展望

●马海涛

一、回顾新时代十年，完整梳理财政转移支付制度改革的历史成就

党的十八大以来，我国财政体制改革不断取得新进展。伴随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革的稳步推进，中央与地方之间收入划分的调整完善，与之相适应的现代财政转移支付制度基本框架也逐步确立，为提升国家治理能力，推进区域协调发展，促进社会公平，推动绿色发展等方面发挥了重要作用。

（一）转移支付制度体系不断健全，促进政府间财政关系改革有效落实，国家治理能力显著提升

修订《中华人民共和国预算法》及相关条例，确立转移支付制度的法律框架，成为国家治理语境下财政法治的重要组成。《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》《基本公共服务领域中央和地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》等文件出台，明确一般性转移支付、专项转移支付和共同事权的功能定位及资金用途，厘清各级政府本级预算间的权责关系；加强对转移支付预算管理，特别是增强对专项转移支付的中期财政规划管理，解决年底突击花钱等问题。实施常态化财政资金直达机制，提高资金拨付的时效性。加强转移支付预算公开和绩效管理，初步构建覆盖资金审核、执行、评价的闭环监管机制。

（二）转移支付结构持续优化，促进区域均等化水平稳步提升

完善一般性转移支付政策体系，建立一般性转移支付稳增长机制，大幅增加对老少边穷地区转移支付；优化均衡性转移支付资金分配方法，充分考虑各地区支出成本差异，缓解地区间财力差异，促进地区间基本公共服务均等化。加大专项转移支付清理整合力度，取消政策到期、任务完成或目标实现、绩效低下等已无必要继续实施的专项；规范专项资金管理办法，落实“一个专项只有一个管理办法”；取消竞争性领域专项，整合多头管理、同一方向或领域的专项，严控新设专项转移支付。

（三）优化转移支付支出结构，为国家战略实施和政府政策的落实提供财力支持

党的十八大以来，中央财政不断加强整体统筹，充分发挥专项转移支付指向明确、精准高效等优势，服务于国家战略任务需要。例如，在全面脱贫期间，中央财政专项转移支付持续加大对国家级重点贫困县、贫困村以及全国14个集中连片贫困地区的支持力度，2012—2020年中央财政专项扶贫资金累计投入6896亿元，为脱贫攻坚战取得全面胜利提供了财力保障；之后，为确保实现从脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，设立中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，2021—2022年累计安排3211亿元，为维护和巩固脱贫攻坚战成果提供了财力支撑。此外，在保持中央财政专项转移支付合理规模的基础上，调整优化资金安排方向，逐步退出竞争性领域投入，向新基建、“卡脖子”技术、绿色发展等外部性强的重点领域集中。

（四）横向转移支付实践探索逐步深入，基本形成“纵向为主、横向为辅”的转移支付制度格局

加强横向转移支付实践探索，初步形成以帮扶、应急和补偿三类为主的横向转移支付基本框架，与纵向转移支付体系形成政策合力，促进新时期国家经济社会高质量发展。一是以东西部扶贫协作为代表的帮扶类横向转移支付力度不断增强。浙江省2012—2020年累计向对口帮扶的四川省、贵州省、湖北省、吉林省4省投入财政帮扶资金115.22亿元，所帮扶的80个贫困县全部实现脱贫摘帽。二是应急类横向转移支付在抗击新冠肺炎疫情中扮演重要角色。应急新冠肺炎疫情爆发初期，19个省份对口支援湖北16个市州县，短时间内实现医疗资源和物资供应从紧缺向动态平衡的跨越式提升。三是横向生态补偿体制机制不断健全，推动人与自然和谐发展。中共中央、国务院、财政部、生态环境部、水利部等有关部门出台了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》等文件，从补偿内容、补偿方式、补偿标准、分担机制和激励约束机制等方面对横向生态补偿机制提出明确要求。

二、立足新征程道路，充分认识完善财政转移支付制度的重要意义

财政转移支付制度是现代财政制度的重要组成，是政府间财政关系的重要内容，是确保中央宏观调控政策和民生保障措施落实的有效手段。经过党的十八大以来的改革，现代财政制度的“四梁八柱”基本确立，权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方关系逐步形成，现代财政转移支付制度的基本框架也随之确立。党的二十大要求完善财政转移支付体系，这是在总结财税体制改革取得的成就和宝贵经验的基础上，立足新征程中党和国家事业发展的新要求，提出的根本遵循和行动指南。

（一）完善财政转移支付制度是提升国家治理能力现代化水平的重要举措

国家治理体系和治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，是实现中国式现代化的核心内容和必然要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，政府间财政关系是国家治理体系中的重要一环，其责权配置情况直接关系国家治理体系和治理能力现代化水平。随着中央与地方事权与支出责任改革取得重大突破，中央与地方收入划分进一步理顺，财政转移支付制度改革却稍显滞后，地方财力与支出责任不适应和区域间财政能力差异大的问题仍有待进一步改善，此外省以下财政体制改革也进展缓慢。完善财政转移支付制度不仅事关财政体制改革的成果巩固，同时也是推动省以下财政体制改革的重要前提。因此，财政转移支付制度必须精准确权，辅助政府间财政责、权、利的合理配置，健全发挥中央和地方两个积极性的法律法规制度，促进形成各方主体各司其职、积极性得到有效发挥的局面，从而促进国家治理体系和治理能力现代化水平进一步提高。

（二）完善财政转移支付制度是解决发展不平衡不充分问题的重要抓手

党的二十大提出把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，以满足社会共同需要为核心目标，实现全体人民共同富裕的中国式现代化。当前我国城乡区域发展和收入分配差距仍然较大等发展不平衡不充分问题仍然突出，财政转移支付制度的完善必须立足社会主要矛盾，贯彻落实以人民为中心的发展思想，正确认识和把握实现共同富裕的实践途径。坚持把更好地提供均等化的公共产品和公共服务作为改革目标，充分发挥转移支付在收入分配中的调节作用，让发展成果更多更公平惠及全体人民，推动共同富裕不断取得实质性进展，促进社会公平。

（三）完善财政转移支付制度是推动国家重大战略落地落实的重要保障

党的二十大提出，到二〇三五年要基本实现社会主义现代化，经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平，并提出包含科技、经济、教育、国防等采取一系列战略性举措。财政转移支付制度作为落实国家重大战略任务的重要机制，一方面，财政转移支付制度规范、引导和约束的功能是确保转移支付政策落实相关战略任务的制度保障；另一方面，财政转移支付政策效果的实现是财政转移支付的制度效能的直接体现。因此，完善财政转移支付制度，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的理念，根据国家重大战略的需要和宏观调控目标，持续优化政府与市场的关系，既要建立“有为政府”，满足社会共同需要，保障市场机制有效运转，又要建立“有效市场”，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动实现“有为政府”和“有效市场”的辩证统一，促进全国统一大市场的建设，助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

三、展望新篇章未来，深入推进财政转移支付制度的重点任务

按照党的二十大报告对深化财税体制改革作出的统一部署，完善财政转移支付体系，要深化政府间财政事权和支出责任划分改革，建立健全转移支付制度监督评价体系，调动中央与地方两个积极性，服务于提高国家治理能力；优化转移支付制度设计，解决不充分不平衡问题，推进区域基本公共服务均等化，构建优质均衡的公共服务体系；加强转移支付资金统筹与综合管理力度，推动国家重大战略落地落实。

（一）深化政府间财政事权和支出责任划分改革，创造良好体制环境

中央与地方政府间事权、支出责任、财权和财力的合理划分是确保财政转移支付制度科学性和有效性的重要基础。一般来看，若事权和支出责任不匹配，会导致财政转移支付制度偏离其本质，扭曲政府间财政行为，导致陷入重复博弈的“依赖陷阱”，即下级政府形成转移支付依赖倒逼上级政府加大力度，上级政府不得不加大力度但事实上却没有过多财力提供支持。因此，完善财政转移支付制度改革，必须以巩固和深化政府间财政事权和支出责任改革为前提，在过程中，必须推动财政转移支付制度与政府间财政事权和支出责任改革相互磨合、适配调整，从而实现改革的系统性、整体性、协同性。具体可从以下两个方向着手：

1.合理缩小央地共同事权的范围并予以规范。按照适宜的事权划分原则对共同事权再次划分，将共同事权中外部性和信息处理复杂性均低的部分归于下级政府，上级政府提供适当支出补助；将共同事权中外部性和信息处理复杂性均高的部分归于上级政府，上级政府可以委托下级政府进行执行，同时明确事权的归属主体和执行主体。而对于确实不适合转成独立事权的共同事权，应该在专门的法律或规范性文件中明确各级政府的支出责任。

2.完善省以下转移支付与省以下事权与支出责任改革相协调。参照中央与地方财政事权与支出责任改革方法，清晰界定省以下政府间财政事权和支出责任的权责边界，将维护区域内经济社会稳定和协调发展、防范和化解债务风险、推进区域内基本公共服务均等化等跨市县、省域事项的支出责任上移，减轻基层政府负担。理顺省以下政府间收入关系，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限；健全地方税体系，结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，确定地方各级政府收入划分办法。按照《预算法》和相关条例的法律规定，厘清各类转移支付的功能定位；优化转移支付结构，推动财力向基层下沉；完善转移支付资金分配办法，增强资金分配的科学性和合理性。

（二）建立健全财政转移支付制度体系，确保转移支付资金使用效益

1.推动转移支付规范化、法制化，加快推进转移支付专项立法和配套法律建设。建议尽快制定《转移支付法》或将相关重要条文写入有关法规之中，使转移支付有法可依。推动转移支付立法能够从根本上消除转移支付执行、监督程序中的随意性和模糊性，提升转移支付的规范性和公平公正性，做到转移支付行为有法可依。

2.健全转移支付监管体系。构建全覆盖的监督体系，加强事前审核和事中管理，促进对资金链条全覆盖监管；构建多主体联动的监管体系，切实落实财政部门对转移支付资金监管的主体责任，同时充分发挥审计、人大和第三方主体的监督作用；优化转移支付监管方式。推进现代电子技术与转移支付监管渠道相结合，将转移支付资金的使用效率和支出轨迹作为监管重点。

3.完善转移支付绩效评价体系。加强转移支付绩效评价目标管理，要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化量化描述。在实施评价阶段，一方面，加强对基层执行单位的绩效评价，将资金使用单位作为重点评价对象；另一方面，通过多主体联动实现自评与重点评价相结合，提高转移支付资金绩效评价科学性。

（三）优化转移支付制度设计，解决不充分不平衡问题

1.以基本公共服务均等化为目标完善中央转移支付结构安排。预算资金安排应按照一般性转移支付和共同财政事权转移支付为主，专项转移支付为辅，特殊性转移支付为补充的结构进行。对于基本公共服务，共同财政事权转移支付资金可以直接进行转化，一般性转移支付通过促进财力均等化进行间接转化。因此，为达成基本公共服务均等化目标，应优先保障共同财政事权转移支付资金，一般性转移支付资金在提高向基本公共服务转化比例的基础上可以再适当增加，专项转移支付资金规模应被严格控制，而特殊转移支付因其不定时、不定项特征，其资金应适时、适量进行补充。

2.完善横向转移支付的分配标准和配套措施。横向转移支付资金标准应由中央政府进行科学化、规范化、公式化的测算结果后，与转移支付各政府主体现实协商、共同决定，中央政府基于测算结果下发指导性文件，各地方政府结合实际财政需求和真实财政能力确定最终的资金规模。另外，推进配套措施的同步构建。构建充分的激励机制，实现横向转移支付各主体共赢，如为帮扶类转移支付资金支出方提供一定的优惠政策、资金接收方给予支出方适当的正向回馈等措施。探究建立横向转移支付管理机构，专门负责引导转移支付主体之间的协商和交流、转移支付资金的管理和划拨、资金使用的监督和评价。

（四）加强转移支付资金统筹与综合管理力度，服务国家重大战略

1.加强转移支付资金统筹，充分发挥其灵活性特点，提升转移支付效率。根据社会经济形势的变化，通过转移支付来及时反映国家的政策意图，实现政策目的。依托大数据平台，探索建立转移支付资金数据库，并构建综合评价指标体系，量化分析转移支付资金配置效率，为统筹转移支付资金提供科学依据。基本取消转移支付资金重点支出挂钩事项，全面取消转移支付资金投向竞争性领域，提高专项转移支付资金对国家重大发展战略的支持力度。

2.加强转移支付综合管理，优化转移支付从预算到决算的全流程设计。推进转移支付全过程、各环节的无缝衔接，实现转移支付预算、立项、资金支付、资金监管、绩效评价等完全闭环管理。加大专项转移支付清理整合力度，取消政策到期、任务完成或目标实现、绩效低下等已无必要继续实施以及市场竞争机制能够有效调节的专项。取消竞争性领域专项，整合多头管理、同一方向或领域的专项，严控新设专项转移支付。

3.建立生态补偿转移支付机制，积极探索绿色发展新路径。贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，完善再分配机制设计，可考虑将碳排放基准纳入财政转移支付体系，建立能源净流入地以碳排放权转移的形式向能源净流出地支付相应补偿的分配体系，最终实现共同富裕和“双碳”战略两个目标的协同推进。■