支持企业创新的政府采购政策：问题及建议

●姜爱华 袁 月

一、引言

企业高质量发展是我国经济高质量发展的关键，而技术创新是企业高质量发展的突破口。当前我国已迈入创新型国家行列，近年来技术创新型企业逐年增长，科技部数据显示，2021年全国高新技术企业由上年的27.5万家增至33万家，未来研发投入将超过我国企业投入的70%。企业创新需要一定的研发投资，这就需要政府的“扶持之手”发挥作用，其中，政府采购是国内外帮助提供企业获得自主创新资源的重要手段之一（宋河发等，2011）。早在2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》及若干配套政策便明确提出“实施促进自主创新的政府采购”。近年来，为加大政府采购对企业创新的支持力度，中央及地方各级政府出台了一系列政策措施，如《中华人民共和国科学技术进步法（2021年修订）》（简称 《科技进步法》）、《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改产业〔2018〕558号）、《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》等都提及对首购、订购新技术和新产品的要求与规定，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出通过政府采购等政策促进科技创新成果转化等，进一步扩大政府采购在企业科创过程中的影响力。2022年7月，财政部印发了关于《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，再次向社会公开征求意见，强调了支持科技创新的政策功能，确定了创新采购的采购方式，鼓励通过首购订购等措施，推动创新产品研发和应用。基于此，本文分析了政府采购支持企业创新作用机理、现存问题，并提出完善政府采购支持企业创新的对策建议。

二、政府采购促进企业创新的文献综述及机理分析

政府采购制度是财政干预宏观经济的必要手段，其对企业创新的支持作用已成为共识。早在上世纪末，英国著名经济学家Geroski（1990）就指出，政府采购同诸如财税激励、风险资本等政策相同，都是至关重要的创新政策工具，且政府采购比R&D投入更多地助力企业创新。国内学者姜爱华（2007）也较早地提出，政府采购政策是企业突破创新障碍的路径之一。总结起来，政府采购对企业创新的促进作用主要通过以下三个途径实现：一是帮助企业走出创新过程陷入的市场失灵困境，推动企业开展研发与创新活动（Smits，2002），如政府采购新产品能扩大市场需求、降低技术创新的不确定性，最终能够激励创新（胡凯等，2013）；二是政府作为企业重要客户，能够有效促进企业创新活动、提升供应商企业全要素生产率（窦超等，2020；张沁琳和沈洪涛，2020），提供较高订单价值，增加企业创新收益（Robert，1994）；三是通过减轻企业的信贷约束，助力企业更容易获得银行贷款，以及减轻企业在资源、融资能力和风险等方面需要面对的压力，提高企业创新能力（刘凤朝等，2017；陈志刚和吴丽萍，2021）。

政府采购对企业创新的重要推动作用主要体现在以下三个方面：

一是引导和示范作用。根据需求与供给理论，政府政策从供给和需求两个方面鼓励企业开展自主创新活动，需求侧的政策则主要为政府采购政策（姜爱华，2007），政府通过明确传达采购需求的信号，激励企业引入新的生产要素和方式，并研究开发新技术与新产品。一方面，通过政府采购的需求引导效应，企业可以将政府意向采购的商品作为风向标，对自身产品加以改进，加大技术创新力度，明确创新方向，最终将企业技术创新的成果以产品和服务的形态呈现给市场。另一方面，政府采购还能产生示范效应，通过支持创新的采购订单来鞭策更多其他的企业更加努力地投入研究并开发新资源、新技术（Edler et al.，2007；豆士婷等，2022），激发企业将资金用于研发新技术的主动性，政府对于刚进入市场的创新产品予以率先购买与使用并产生示范效应，为最终实现我国高水平科技自立自强打好基础。

二是降本增效作用。由于政府采购订单金额较大、数量较多，吸引到的投标供应商较多，为了中标，企业普遍会以最低的价格、最好的质量参与投标。而政府采购一项产品或服务必须全面考虑其综合成本和为政府带来的效益，经过公布明细的采购需求标准、依照公开透明的流程执行采购、加强全方位监督、聘请第三方评估机构等环节，确保采购对象“物有所值”，即实现其全生命周期成本、质量、创新价值等多维度最优。若采购规模增加到一定数值，则表现出规模经济，企业生产成本下降，经济利益和生产效率也得到提升（Uyarra et al.，2014）。因此企业为提升竞争力，将会加大科技创新力度，不断降低产品成本、提高产品质量，在加大产量的同时，实现“物有所值”“质优价廉”，以成功获得政府采购订单。

三是缓解信息不对称的作用。现实中，有市场就存在信息不对称，企业从事创新活动亦是如此，例如遇到融资不够、提供的创新服务与需求不匹配、新技术刚问世就被更完备的技术所取代等窘境，这些都是企业在进行创造与发明新技术并推向市场之前无法预料的，这种信息不对称严重打击了企业技术创新积极性。而政府采购通过公布明确的需求，在企业进行创新活动之前给予企业研发新技术、新产品的方向（邵颖红和程与豪，2021），在新产品被发明使用后，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、创新采购等诸多采购方式，以公开透明、公平竞争、公正的原则，严格按照招标程序与要求，确定中标企业，在很大程度上缓解了信息不对称带来的损失。除此之外，尽管提供创新产品的企业具有全部的信息优势，但政府采购通过对产品信息的准确掌握与其自身的监督检查机制（王伊攀和朱晓满，2022），有效督促企业致力于科技创新。

已有文献对于探索政府采购支持企业创新领域具有重要参考价值，为后续相关研究奠定了理论与实践基础，但在以下三个方面较为薄弱：一是研究的政府采购政策内容缺少对支持企业创新需求管理政策的探讨，二是对创新采购的采购方式和营商环境的关注度不足，三是对初创企业融资问题的讨论不够。本文拟从上述三个方面对现有研究进行补充，为促进企业创新、进一步发挥政府采购政策功能提供一定的政策参考。

三、支持企业创新的政府采购政策现存问题

（一）政府采购支持企业创新的法规政策不够完善

一方面，当前我国政府采购法律体系已较为成熟，但与一些发达国家相比，从顶层设计到具体文件在支持企业创新方面的规定不够完善。现有政府采购相关政策关于支持企业创新的专门规定较少，大多数出现在其他政策文件中的某一条例，如《科技进步法》第九十一条对政府采购科技创新产品的方式加以规定、发改产业〔2018〕558号第三十七条提出鼓励采购首台套产品的要求等，而缺少支持企业创新的具体政策措施和实施细则，如供应商合规管理制度、创新产品首购订购制度、研发合同制度等，这意味着目前我国政府采购支持创新行为的各环节得不到规范，无法保证政府采购政策功能的有效发挥。

另一方面，目前我国政府采购创新产品的方式过于僵化。长期以来，我国政府对于科技创新货物、工程和服务的采购方式通常为公开招标，以保证政府采购的公开、公正和公平，促进企业公平竞争。上述事实也导致不少预算单位过度依赖公开招标方式，凡是政府采购，无论金额多少，都选择公开招标方式，这种做法最终导致预算单位采购周期不断拉长，影响了采购效率，特别对于重视科技创新的预算单位来说，因其对科研设备具有更高要求，而高精尖的仪器设备往往价格不菲，一些“首台套”及技术创新产品初期面临市场开拓风险，导致其市场竞争不完全，而此类问题极易产生竞标商家流标的后果，从而阻碍预算单位采购工作的顺利进行，甚至致使预算单位科技创新项目停滞不前。

（二）采购需求管理未充分发挥支持创新的作用

一是采购需求和评分标准不够科学。政府采购比一般购买的标准更为严格，并且对采购限额、招标数额等方面有更多的限制，而目前在采购实践中，部分单位仍存在擅自提高采购标准、夸大技术需求的现象。另外，在确定评分标准方面我国采用的政府采购评分标准大多以价格为主，创新及其他标准的占比较低，容易导致供应商忽视价格外的其他因素。

二是支持企业创新的相关采购需求描述较少。由政府采购网上公布的合同公告不难看出，许多采购公告没有落实采购政策功能的需求描述，包括完全没有相关描述、提到“无特定资格要求”等，支持创新这一功能的采购公告数量较少，且其表述大多比较粗略，只是简单提及支持创新，基本上都未列出相关政策和具体办法。支持创新这一政策功能的需求表述基本为如下几类：有“支持（科技）创新”“大学生创新”“中小企业”等相关表述；说明政府采购优先采购创新产品；将研发、创新情况列入政府采购需求调查内容；界定创新产品的含义并对采用的新工艺、新技术、新设备、新材料在评分上予以倾斜。

三是政府采购某些创新项目时仍对业绩提出要求。2021年财政部发布《政府采购需求管理办法》（简称“《管理办法》”）中明确提出：“涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。”而实际上，当前对于有些创新项目的采购仍然采用业绩形式，这对没有业绩的创新产品极不公平，致使一些创新型的小企业被拒之门外，不仅在一定程度上限制了中小企业的创新，而且对于我国鼓励创新、促进整个经济产业升级和高质量发展产生不利影响。

（三）采购营商环境有待优化

一是采购预算公开的透明度仍有待提升。由目前实际公开的政府采购预算可以看出，公开的多数都只是预算文件或预算书，这种项目预算通常是针对招标采购而言的，也就是说，公众无法知悉竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购的预算金额。而政府采购高新技术产品很大一部分需通过非公开招标方式。例如，对于符合标准的首购新技术或新产品，采购单位可采用单一来源采购方式开展首购活动。这不仅说明政府采购预算公开的内容有限，还可能存在下述隐患：为促进地方经济社会发展，地方政府在认定创新产品时可能会做出地方保护、地方扶植行为，结果创新产品目录上很大部分都是本区域内企业，这一做法不仅在某种程度上限制了自由竞争，而且在认定程序、认定条件上无法实现充分的公开透明。

二是对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的现象仍然存在。虽然在财政部发布《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）后，政府采购领域违反公平竞争现象的行为已经大为减少，但仍然存在评审因素与资格条件设置不合理导致的差别待遇或者歧视待遇现象，统计2015—2021年财政部发布的供应商质疑投诉处理公告发现，供应商以此提出质疑投诉并且胜诉占全部公告数约30%。

三是高新技术采购流程复杂影响监督管理效果。传统招标文件人工审核审查内容多、工作量大，加之采购人主体责任落实不到位等因素，导致采购流程较为繁琐，这为采购活动的监督管理带来困难，同时政府采购监管机构间联动性不强，联席会议制度运用不充分，信息沟通机制不健全，联合监督手段较少。

（四）初创企业融资难问题凸显

一方面，初创企业很难获得金融机构支持。企业首次发明创新技术不仅需要大量资金，而且还承担着付出大量成本却最终无法进入市场的极大风险，导致前期投入的时间和资源几乎得不到回报。而初创企业通过传统渠道申请融资时，金融机构为避免损失和风险，设置冗长繁琐的审核手续，加之融资收益低，企业面临着资金不足、融资难、融资贵的窘境。再加上初创企业缺乏主动要求合同融资的意识，增加了金融机构与创新企业的对接难度，影响了企业进行创新的热忱。另一方面，融资成本高制约了初创企业的发展。尽管进行自主创新的企业发展增势明显，但很大程度上依赖金融机构提供贷款，而金融机构由于重视对不良贷款的管控，对部分融资项目具有较高的费用门槛；此外，政府采购合同融资目前仍通过传统的线下方式运行，相对而言采购效率低而成本高的问题凸显。以上事实导致初创企业面临着融资申请审批放款成本居高不下的制约。

四、完善支持企业创新政府采购政策的建议

（一）强化政府采购支持创新政策功能，从需求端引导企业创新

首先，完善创新保护相关法规，必须建立健全政府采购对研发阶段产品的保护制度。严格规定政府在承包商研发尚未完成时的规范行为与商业道德，同时利用研发合同制，建立成本分担、风险补偿与容错机制，为企业创新搭建灵活、自由的研究环境，引导创新产品研发，禁止研发活动被政治、商业业绩等因素所限制，减轻企业后顾之忧。

其次，强化新时代的政府采购政策功能，必须构建创新导向型的政府采购制度体系。创新是引领新发展的第一动力，目前政府采购制度要加强对创新和前沿技术的了解与重视，完善并普及政府首购制度，政府要从需求侧将优先购买创新产品的理念植入采购全过程，不仅需要对符合优先采购需求和条件的新技术、新产品提出明确规定，更要将相应执行细则列入法律条例，允许采购人通过创新采购方式，帮助企业投入大、周期长、科技创新要求高的“首台套”新技术、新产品渡过推广难关。

最后，政府在采购新技术和新产品时，要采用多种方式，从多个维度支持企业技术创新。针对“政府采购创新产品目录”（以下简称“目录”）中的不同对象，进行差异化方式采购。对于企事业单位和各类社会组织通过原始创新、集成创新和消化吸收再创新等方式开发或生产并首次投放市场的产品，政府通过首购方式进行政府采购。具体来看，政府首先要健全首购制度，明确我国开展创新产品首购的执行流程、条件要求、支持政策、监管方式、职责分工等内容。对于目录中未达到首购要求，但具有市场潜力、代表先进技术发展方向的新技术、新产品，政府可以采用单一来源方式进行政府采购；而对于目录中的普通采购对象，政府则可综合运用竞争性谈判、邀请招标等采购方式。

（二）建立多维采购需求落实体系，提升采购的精准性和有效性

一是采用结果导向完善采购需求和评分标准。落实政府采购支持创新的政策功能可以采用基于结果的采购，考虑需求相关性、过程规范性、交易经济性、宏观有效性等多个方面，全面推行结果导向而非价格导向，可以避免确定评分标准人员和实际参与评标人员因免责考虑而始终采用价格标准，导致其他标准流于形式。在确定采购需求时详细规定产品功能可以明确创新方向，鼓励供应商进行技术创新，以更低廉的成本满足性能要求，但要避免制定过于具体的技术规范，防止出现供应商达到需求制定的标准后丧失创新动力的局面，鼓励企业持续创新。此外，在评分标准中设置创新因素最低权值并优先选择创新产品可以有效提高供应商对创新的重视。

二是分阶段采购创新产品。由于技术创新存在失败风险，企业进行创新的成本较高，政府采用分阶段采购创新产品的方式可以降低企业成本，有效鼓励创新。采购创新产品可以在公开采购需求中提出创新方向，要求投标企业提交技术建议书证明创新的可行性并确定成本预算，在签订合同时采用长期分阶段合同并确定每个阶段需达到的创新成果，在企业取得相应成果后签订下一阶段的合同，直至成功生产创新产品，在创新产品未达到大规模商业化生产前可以与供应商签订长期合同进行采购，保障创新产品的持续生产，避免现有技术的垄断厂商利用价格优势等打击创新技术。采用分阶段采购方式可以降低企业成本、鼓励创新并防止财政资金被企业挪作他用，政府优先采购新型产品也节约了创新产品的推广成本，为其在成熟市场上扩展销路。

三是严禁将业绩作为采购创新产品的标准或条件。政府采购创新产品时，要明确具体的资格条件和评审因素，根据《管理办法》要求，避免将业绩标准设置在内，以鼓励没有业绩的创新供应商积极投标，更好地引导产业发展方向，真正提高创新企业竞争力。

（三）优化采购营商环境，为政府采购政策落实提供更好的市场基础

良好的营商环境是企业积极开展创新活动、提升创新能力的重要因素，对于经济运行稳定性、政策手段有效性、企业经营持续性具有重要作用。因此，必须持续优化政府采购营商环境，推进统一大市场建设。

建议按照《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）以及《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），在首批创新营商环境试点城市的基础上，进一步破除区域分割和地方保护等不合理限制，维护政府采购公平、公正的秩序；同时，结合2022年出台的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法，对采购主体以及供应商进行线下和线上的严格监管，包括但不限于对采购人拖欠款项、采购人和供应商串标等行为进行相应处罚。

继续纵深推进政府采购公平竞争审查制度，进一步细化、明确公平竞争审查标准，特别是强化采购需求管理，强化对评审因素与资格条件的审核。具体地，对于评审因素，需重点关注是否将资格条件、经营年限、信用等级、信用名单、合同业绩、投标响应文件的规范性和完整性列为评审因素；对于资格条件，需重点关注是否限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商，是否将行业协会或商会颁发的资质、资格证书列入供应商应当具备的条件之一，是否限定本地企业、限定供应商的所有制形式、组织形式或者股权结构等。

此外，还要精简高新技术产品采购流程。我国政府采购政策应借助“互联网+”技术的推动力，建立并完善政府采购智慧云平台，实施采购全流程电子化，并尽量减少或消除线下交易活动，以节约招投标成本，在提升采购工作效率的同时也加大了监管力度；探索招标文件智能审核系统在政府采购工作中的试点应用，打破传统招标文件人工审核审查内容多、工作量大的问题，推动招标文件审查智能化，提升政府采购信息化水平，加强政府采购智能化建设。

（四）打通支持企业创新的政府采购合同融资渠道，为企业创新纾困减负

政府采购与金融工具应进一步融合，才能真正帮助初创企业解决融资的问题。一方面，建立“政采贷”线上平台，助推政府采购合同融资扩面增量。为逐步缩短初创企业贷款办理周期、减少申请材料数量，财政部门以及相关业务部门要严格开展政府采购合同的备案审理，优化政府采购合同融资线上平台运营，把政策宣传、引导、服务和协调工作相结合，进一步深化采购信息共享，合理确定采购信息共享方式，努力实现共享实时化，及时告知政府采购供应商融资权利，督促采购单位将政府采购合同公开及备案；拓宽政府采购合同融资服务范围，缩短初创企业从提出融资申请到获得贷款的时间，降低贷款利率，鼓励初创企业积极参与政府采购项目投标；全力推进政府采购合同融资担保贷款，鼓励金融机构为符合信用贷款条件的创新型中标供应商提供更优惠的融资产品和更便捷的融资渠道。

另一方面，创新政府采购预付款制度，缓解初创企业资金难题。为降低初创企业融资成本，应尽快建立政府采购预付款制度，督促采购人在政府采购合同中约定预付款的时间和比例，对中标的初创企业给予提前支付资金支持，缓解其资金压力，确保政府采购合同资金及时支付给企业。■