新《行政处罚法》视角下烟草专卖执法面临的挑战及应对

郝友楠

天津市静海区烟草专卖局，天津 301600

2021年7月15日，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新《行政处罚法》）开始施行。这次全面修订体现了国家对贯彻落实依法行政、规范公正文明执法的决心，同时也给烟草专卖执法带来了一系列新的挑战和影响，对此，我们需要重新思考和定位新法在烟草专卖执法领域的具体应用。我们只有充分做好准备工作，与时俱进、自我革新，才能规避各类法律风险，适应新形势、新要求，从而实现烟草行业的高质量发展目标。

一、从烟草专卖执法角度看《行政处罚法》修订的新变化

新《行政处罚法》共八章八十六条，对于行政处罚的概念与种类、不予处罚制度、听证制度等方面均做了较大范围的修订。由于此次涉及较多条款的修改，在此，本文不做一一赘述，主要对烟草专卖执法产生较大影响的新变化进行总结归纳。

（一）明确行政处罚的概念和种类

新《行政处罚法》以“定义+列举”的形式对行政处罚的概念进行了阐明，在第二条详细说明了行政处罚是以“减损权益或者增加义务”的方式予以惩戒。同时，在第九条增加了“通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业”等处罚种类［1］。同时，第六十三条也拓宽了听证的情形，增加了“没收较大数额违法所得，没收较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭、限制从业，其他较重的行政处罚”等听证情形。上述修改明确了行政处罚的内涵，列明了行政处罚的种类，解决了处罚界定标准不明的问题。

（二）完善行政处罚与刑事司法的衔接制度

新《行政处罚法》第二十七条从两个方面完善了行政处罚与刑事司法的衔接制度。首先，关于涉嫌犯罪违法行为的“正向”移送，由行政机关及时移送司法机关，也就是说，行政机关在第一时间发现违法行为涉嫌犯罪应当立即移送司法机关进行调查核实；其次，对于依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚但应当给予行政处罚的违法行为，旧《行政处罚法》没有作出规定，新《行政处罚法》增加了“逆向”移送，即司法机关应当及时将此类案件移送有关行政机关进行处理，此举措实现了行刑衔接流程的“闭环”。

（三）体现处罚与教育相结合的原则

新《行政处罚法》第三十二条增加规定了当事人“主动供述”或“受他人诱骗”，应当从轻或减轻行政处罚；第三十三条增加规定了“首违可不罚”和“无主观过错不罚”两个新法律制度；第三十四条规范了行政处罚自由裁量权的行使，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，根据当事人违法行为的严重程度进行合理处罚，更加体现了行政处罚的合法性、科学性以及合理性。以上修订内容进一步体现处罚与教育相结合的原则，保障了执法的“温度”。

（四）规范行政执法的程序和期限规则

首先，新《行政处罚法》第三十九条明确了公示要求；第四十七条新增了对行政处罚的执法全过程记录；第五十八条强调了进行法制审核的情形。以上三项制度的制定能够保障行政执法的客观、公正、完整，有助于预防执法风险，提升行政处罚决定的公信力。其次，在第四十条明确规定“证据不足的，不得给予行政处罚”；第四十六条规定非法证据排除规则；第六十五条规定听证程序应结合听证笔录作出决定。由此来看，基本涉及到证据制度的各个方面。最后，对于各种期限上也作了相应调整。在第六十条明确了行政机关处罚决定的办理期限，即自立案之日起90日内作出；第六十四条延长了当事人申请听证的时间，从3日延长为5日；第八十五条明确了规定中的2日、3日、5日、7日均为工作日，这些期限规则保障相对人有更多的时间去做出判断，同时提升行政处罚的效率。

综上，《行政处罚法》的新变化对烟草专卖执法现状产生了重要意义，对此，我们应当结合新变化与烟草专卖管理实际工作来考虑其中的具体影响。

二、新《行政处罚法》对烟草专卖执法的具体影响

（一）对烟草行政处罚核心内涵及外延的理解和把握问题

在现行烟草专卖管理制度中，行政处罚种类主要以警告、罚款、没收违法所得为主，辅以取消从业资格、没收违法烟草专卖品等其他处罚种类。随着新《行政处罚法》对行政处罚种类进行了增设，如何在烟草专卖执法相关制度修订过程中，结合实际对烟草专卖管理领域的行政处罚种类进行相应调整与界定成为问题，如通报批评如何应用其中值得我们思考。

与此同时，烟草生产经营活动涉及领域众多、情形复杂多样，烟草专卖管理领域采取的一些行政管理措施与行政处罚界限模糊，如内管部门对违法零售户实施货源调控，即限制其购进卷烟数量，由此会导致零售户的档位降低，显然对其权益造成了实质影响，那么是否按照新《行政处罚法》的定义界定为一种行政处罚措施；再比如根据国家烟草专卖局规定“责令暂停烟草专卖零售业务、进行整顿”为一种行政管理措施，其是否属于行政处罚中的“限制开展生产经营活动”等，这些行政管理措施的法律属性有待考究。

（二）对烟草行刑衔接机制的建立和完善问题

目前，烟草专卖执法过程中，会遇到一些案件在公安部门接收后，经过调查不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，在过去这种情况的案件一般会被搁置很长时间无法处理，而新《行政处罚法》解决了该问题，使得行刑衔接成为闭环。虽然规定了“正向”“逆向”双向移送制度，但对于案件送回行政机关后如何处理以及如何移送没有进一步规定，对于如何建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制，是我们需要考虑的新问题。

（三）对烟草处罚与教育相结合原则的应用和融合问题

在烟草专卖执法实践中，执法人员经常会遇到这样的问题，如在市场检查过程中，发现某一零售户店内存放有几条非当地烟草专卖批发企业购进的国产真品卷烟，该零售户认识到错误且表示为第一次并不知道自己的行为违反了法律规定，执法人员对其进行了批评教育，那么对其是否仍应进行处罚的问题，使执法人员陷入两难境地。而且初次违法是否限定时间及区域也需要进一步进行明确。

在案件查办中，判断烟草专卖违法行为构成要件时通常只考虑主体、客观、客体三方面要件，而不考虑主观要件。如零售户以某品牌真烟价格购进卷烟若干条（该零售户并不知道其销售的为假烟），但经烟草专卖局查扣鉴定后，判定为假冒注册商标且伪劣的卷烟，若考虑主观因素应定性为未在当地烟草专卖批发企业进货行为，若不考虑主观因素应定性为销售非法生产的烟草专卖品行为，这类问题也对执法人员在进行案件审理的过程中造成了一定的影响。

（四）对烟草专卖执法程序及期限规定的调适和规范问题

目前，执法人员在调查取证方面权限较小，主要为询问、检查经营场所以及查阅、复制相关资料等，这导致执法人员进行证据收集时具有局限性，很多当事人、嫌疑人、证人口供中的事实无法进行查证，只能依靠他们提供的材料进行佐证。而“首违可不罚”“主观无过错不罚”以及自由裁量权基准的适用都需要更加严格的证据认定，只有证据足够充分，能够证明具体违法事实，才有利于执法人员更准确地审理案件。

与此同时，在烟草专卖执法过程中，如果没有取舍、事无巨细地全过程记录，不仅难以做到，也没有必要，由此带来的执法成本较高，那么后续如何根据这一规定去设计和优化执法流程，需要到实践中总结经验并形成规则。另外，新《行政处罚法》与烟草专卖执法对于期限的有关规定有所出入，亟待相关部门对烟草专卖执法中规定的期限进行调适。

综上，如何把握行政处罚核心内涵及外延、建立和完善行刑衔接机制、有效实施“柔性执法”、规范证据收集、调适法定期限等需要执法人员结合工作实际不断思索与完善。

三、对烟草专卖执法领域实施新《行政处罚法》的应对建议

以上问题的存在势必会阻碍烟草专卖执法的优化进程，为了实现烟草专卖执法的高质量发展，有力推进公正文明执法在烟草领域的贯彻落实，我们必须思考应对挑战的新方法、新举措。

（一）科学理解行政处罚的概念，准确适用新增行政处罚种类

首先，新《行政处罚法》中增加的行政处罚种类，应在烟草相关法律法规修订过程中，结合烟草专卖执法面临的实际问题，对烟草专卖执法领域的行政处罚种类进行相应的调适，如通过法定形式将“通报批评”设定为烟草行政处罚的种类，真正实现行政处罚的惩戒与教育效果。

其次，对于责令暂停烟草专卖零售业务进行整顿、货源调控等烟草专卖行政管理措施，笔者认为，应当属于行政处罚措施。行政处罚的定义是“减损权益或者增加义务”，以上行政管理措施对相对人权益造成影响，责令暂停烟草专卖零售业务进行整顿应属于“限制开展生产经营活动”，而货源调控会导致零售户档位降低，也会造成权益减损，由此，对零售户造成权益减损或义务增加的措施均应当列为行政处罚措施，按照行政处罚程序进行立案调查取证最后做出行政处罚决定。

（二）建立健全行刑衔接机制，实现“双向”衔接闭环

对于烟草专卖执法来讲，建立健全行政处罚与刑事处罚“双向衔接”机制至关重要。近年来，涉烟刑事犯罪案件逐年增长，合理制定烟草行刑衔接机制势在必行。笔者认为，应当建立专门的烟草专卖局移送涉嫌犯罪案件规定，将案件移送相关情况详细规定，如案件移送时间、案件移送程序、案件移送材料以及公安机关不予立案的法律救济等方面详细规定，而不是分散规定。

同时，公安机关与烟草专卖局仍需要加强配合，可通过联席会议、协商会等方式实现信息共享，及时就有关证据收集情况征求意见建议。强化人民检察院在涉烟行刑衔接问题上的监督责任，人民检察院应当对公安机关和烟草专卖局的涉烟案卷进行抽查，以起到全面监督的作用。

（三）综合因素考虑案件审理定性，加强烟草专卖执法队伍建设

在烟草专卖执法中，根据零售户的违法情况，笔者建议，自从事烟草制品零售业务起在辖区内首次实施“未在当地烟草专卖批发企业进货”违法行为的，适用“首违可不罚”规定。与此同时，完善专卖系统的信息同步，及时查询当事人是否有违法记录。分析违法行为时应将主观要件纳入烟草专卖违法行为的构成要件中，综合因素决定是否给予处罚或给予处罚的种类、幅度等［2］。

无论是“首违可不罚”“无主观过错不罚”，抑或是自由裁量权基准的适用都需要我们执法人员自身综合素质的提高，对此，应加强烟草专卖执法队伍建设［3］，鼓励各级烟草专卖执法人员参与国家统一法律职业资格考试，科学配置执法人员数量，充实一线执法力量，切实提升烟草专卖执法的公信力。

（四）完善烟草专卖执法相关配套制度，全面确立证据规则的羁束地位

首先，把握好新《行政处罚法》与烟草专卖管理领域单行法如《烟草专卖法》之间的关系。结合当地经济社会发展，制定完善烟草专卖行政处罚自由裁量权适用规则、烟草专卖执法公示制度、烟草专卖执法全过程记录制度等一系列配套制度。其中，建议简化设计执法全过程记录，对“现场勘验、询问、抽样、送达”等重要节点进行音像记录，其余以文字形式进行记录，如此，既节约了执法成本，也提高了执法效率。

其次，确立证据规则的羁束地位。根据烟草专卖执法的特点建立各种证据的收集标准，使烟草专卖执法证据的采取规范化。将所有案件相关证据综合评判后作出最后的行政处罚决定，这样才能让行政相对人信服，为实现烟草高质量发展提供有力行政执法保障。

最后，对于烟草专卖执法的期限规定应与新《行政处罚法》相一致，如听证、立案、结案、调查终结、送达等程序期限应符合新变化，《行政处罚法》中有规定的从其规定，其中规定的2日、3日、5日、7日均为工作日，未做规定的，应当列为自然日，同时，行政许可执法期限应与《行政许可法》相一致。

综上，新《行政处罚法》实施以来，对烟草专卖执法产生了新挑战，希望以上建议能够帮助执法人员更从容地应对新挑战。

四、结语及展望

作为烟草专卖执法者，应当认真学习新《行政处罚法》，结合当前工作实际与形势，在烟草专卖执法过程中，及时完善执法工作流程，优化执法工作方式方法，努力跟上新脚步、新要求，不断推进新《行政处罚法》的贯彻落实，推进严格规范公正文明执法，切实保护行政管理相对人的合法权益，确保办理的每一起案件都经得起检验。