我国风景名胜区法律保护的问题与对策

张灵玲

内蒙古民族大学法学与历史学院，内蒙古 通辽 028000

风景名胜区是自然的宝贵遗产，也是人类的宝贵财富。在发展的同时，也暴露出一些问题，如环境破坏、资源浪费、运营中的制度缺陷等等［1］。目前我国有关风景名胜区资源保护的法律法规、规章虽然数量众多，但由于法律层级低、立法滞后，加上规划混乱、管理难以协调，使得许多不可再生的风景名胜区资源面临失去原有风貌和历史文化价值的风险，为此，如何健全风景名胜的专门立法、建设管理制度和建立健全风景名胜的生态补偿制度，是解决这一问题的关键所在。

一、风景名胜区概念界定

（一）风景名胜区

《风景名胜区条例》第二条第二款规定，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区不仅是一个观光景点，而且还是重要的国家森林保护资源。

风景名胜区资源具有独特的不可替代性，风景名胜区的建设必须对其进行高效的保护。风景名胜区的类型划分有助于景区分级［2］。我国现有的旅游景区分级并没有一个明确的标准，而在实践中，景区分为两种类型：第一种是根据景区的组成要素，分为自然景区、人文景区和自然景区三类；第二种是根据自身的大小，创建了全国和省级景区，使其在旅游中的作用得到最大限度的利用。

（二）加强我国风景名胜区法治建设的价值

1.生态和生物多样性的保护。从人类步入工业化时代起，由于过度利用资源，导致了自然的巨大损失，导致了生态环境的不平衡和物种的急剧下降。随着生态系统日趋人性化，生态系统对人类的危害也越来越大。风景名胜区保护是保护生态、生物多样性和生态环境的重要内容。

2.实现经济和社会的价值相统一。景区内的优良自然与文化景观，是人类文化与生命进化的一种珍贵资源，它不仅有利于推动人类的文化进步，也有利于地球生命的进化［3］。风景名胜区不仅可以从现有的资源中得到即时的经济利益，而且可以通过适当的开发来实现更高的经济和社会效益。

二、我国风景名胜区的法律保护现状

（一）国家层面

新中国成立以后，第一部有关风景区的环保立法是1985年国务院颁布的原《风景名胜区管理暂行条例》（已废止）。最初，此政策对风景名胜区的发展起到了重要的引导作用。此后，原国土资源部于1994年3月4日编制并出版了《中国风景名胜区形势与展望》，全面总结了15年来我国风景名胜区资源开发工作的发展历程，并对目前面临的严峻局面作出了较为客观的评价，正确把握风景名胜区发展的趋势和发展策略。同时还指出，最主要的是要制订更高的规范，加强监管，有关景区的立法呼声已经日渐高涨。其后，根据国务院的统一要求，《风景名胜区条例》于2006年9月6日获得批准，并于2006年12月1日起施行。同时，在我国《环境保护法》中规定，在风景名胜区内不得建设污染环境的工业生产设施，建设其他设施，其污染物排放不得超过排放标准。2020年新修订的《森林法》，对旧版《森林法》涉及风景名胜区的有关内容进行了修改，并强化了林业部门依法履行查处破坏森林资源等违法行为的职责。

（二）地方层面

随着旅游业的发展，许多城市和地区都在大力发展旅游业，许多城市甚至已经发展成了著名的旅游城市。在中央的引导下，各省也纷纷出台了一些地方性的环保法律法规来完善各地的风景名胜区的发展建设。例如，2014年重庆市对原有《重庆市风景名胜区管理条例》进行进一步修订，加强对旅游景点的保护；湖南省从2006年开始践行《风景名胜区条例》，以使景区资源得到有效的保护与利用。地方规章的出台，对各地风景名胜区的环境管理工作起到了积极作用，但由于法律规定的内容太多，不够协调、不够连贯，它们各自独立，对风景名胜区发展的影响不大。

三、我国风景名胜区法律保护存在问题

（一）现有立法存缺陷

1.立法层级低，缺乏专门立法。《风景名胜区条例》在2006年9月6日颁布，同时对于《风景名胜区管理暂行条例》进行废止，也使得该条例成为风景名胜区管理的一项重要法规。从我国的立法体系来看，对于风景名胜区的保护仅停留在“条例”中，尚未上升至法律范畴，这样对于一些破坏风景名胜区的行为的遏制力就会不足。国内出台的风景名胜区资源相关的法规大多是行政法规、规章，虽然很多省市都依据当地实际情况，颁布了本地区的地方性法规，但是其力度肯定不如人大法律。特别是一些地方文件，还属于“内部规定”，仅限于相关部门，不向社会公开，严重影响了法律的统一性和透明性，使景区的执法工作更加困难［4］。

2.立法中的制度设计存在缺陷。目前，我国现有的风景名胜区管理制度对于景区资源的保护还很薄弱，另外，现有的立法对传统民事权利的设计也有一定的不足。例如，风景名胜区的物权保护具有一定的局限性。由于景区内有许多重要的环境因素，例如水资源、树木和文物。传统意义上水资源等并非私人财产，因此不能作为物权的对象，而一旦破坏了资源、生态环境，不但会对公共和私人财产造成危害，也会对人的身体、心理造成伤害。由于相邻权仅限于基于不动产的相邻关系而产生的环境侵权，因此，相邻权具有一定的限制。这些充分反映了我国现有法律法规中存在的法律责任不够健全。

（二）管理体制不完善

我国的风景名胜区在名义上属于国有，其监督与管理工作主要是由国务院的建设主管机关负责，但实际上县级以上的政府和相关部门都可以参与其中，在一个资源较为丰富的景区里，可以涉及到旅游、城建、林业等方面，还可以有文物、宗教、环境保护等相关职能［5］。具体来说，风景名胜区由建设部负责，森林公园由林业部门负责，自然保护区由环境部门负责。文物部门负责历史文化遗产，国土部门负责保护地质公园，宗教部门负责寺院建设，水利运输部门负责水资源和水利建设。国家一级风景区由旅游部负责。上述各部门都是代表国家行使自己的管理权和所有权，各部门之间的权力和关系并不明确，各部门之间的职责和关系也不明确，职能与职能设置不协调，管理缺乏权威。各部门、单位为了自身的利益形成了人为的割据，一定程度上造成了风景名胜区资源的损害。由于没有建立起横向协调机制，风景名胜区不能进行统一的开发与建设，存在着重复建设、低层次的规划问题。行业规则的冲突是不可避免的。

（三）产权制度不明晰

产权是一种法律上的经济关系。包括财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权。我国现行法律对景区所有权的实现尚无明文规定，景区所有权、经营权、使用权等方面存在着诸多问题。我国《宪法》明确规定，景区等自然资源属于国家，但现行《风景名胜区条例》中，经营权、管理权、所有权三权混为一谈，导致所有权的实现存在下列问题：1.缺乏对所有者的监督和制约，所有者代表的利益可能与所有者的利益发生冲突；2.主体的多样性和多部门性，造成了政府的多管齐下与矛盾；3.当业主对被委任的业主代表丧失了制约、业主代表不健全的情况下，部分代表不能有效进行选择和监督；4.部分部门与全体群众之间存在着严重的利益冲突，有些部门为了自己的利益，不惜以国家财产的总体利益为代价。

（四）公众参与制度欠缺

当前，风景名胜区的保护与管理职责应该归于当地政府。虽然地方政府是公共利益的代言人，但是，我国缺少一个具有法律效力和管理职能的政府部门，其管理职能还不够完善，人员力量不足，监督机制不完善。风景名胜区的资源利用与当地群众息息相关。但是，目前在我国风景名胜区的保护工作中，公共的介入通常只局限在倡导和教育方面，而在各个层面上，以及在环保领域中，几乎没有受到任何的权力约束。另外，部分地区政府在制定风景区经营计划时，常常不能充分倾听公众的意见，也很难把旅游规划的具体情况向公众公布。尤其是对于那些感兴趣的人，几乎不会向他们说明具体的细节。由于没有得到社会各方面的大力支持，景区的经营活动也没有广泛的民众基础，一些政策制定机构在规划风景名胜区时，很少或根本不顾及周围民众的相关利益，而是根据自己的意愿来调整自身的经济利益，这很容易造成风景名胜区偏离轨道，损害人民的正当权益。

四、我国风景名胜区法律保护的完善路径

（一）完善风景名胜区保护的立法

首先，我国风景名胜区的立法水平不高，缺乏专门的立法，可以通过立法来加以处理。风景名胜区的运营和管理体系要健全，在此基础上，进一步明确了旅游景点的界线，并尽可能减少了与其他相关地区的过渡交叉，实现景区边界和管理权的统一。在健全风景名胜区法规体系的基础上，进一步健全地方性法规，不能只限于县级政府制定和修订。它的出现是为了扭转目前我国地方性法规繁杂、无序、矛盾的状况，从而具有有远见、更加稳定的特点。

其次，笔者认为，风景名胜区景点自身没有地理和种族界限，由于地域的人为分割，不仅破坏了该地区的生态系统，而且会给该地区的生物多样性带来负面影响，同时也导致了各地区间的利益和经营上的矛盾，进而影响到风景名胜区资源的可持续发展。

（二）理顺风景名胜区管理体制

1.要明晰景区的产权。风景名胜区是国家资源，还是国家的一项重要资源。如有必要利用景区的资源，或者对其原有的生态环境进行改造，必须报国务院批准。

2.要对国家风景名胜区的管理机构进行界定，明确其性质、职能、级别。尽管景区的行政人员大多是事业单位，履行着行政代管的职责，然而，在功能上，不符合《风景名胜区条例》的规定，很多风景名胜区都成为旅游、经济和招商引资的窗口，风景名胜区的发展必将呈现出一种以市场为导向的发展趋势，使得景区的资源管理和保护变得非常困难。

3.加强风景名胜区的综合执法，要强化景区的保护和治理。景点规划的目的是统一规划，统一管理，统一保护，把资源整合在一起。

（三）完善风景名胜区特许经营的法律制度

风景名胜区的公共责任肯定要比景区本身的利益多，因此，作为风景名胜区的特许人，政府就是公众的代言人，在景区的特许管理体系中应当享受到一些特别的“服务”，也就是以实现行政目的为中心的行政性的优先权利，包括：对景区的特许经营进行监督，对未完成或不恰当地履行其责任的受约人的制定权。在我们国家，风景名胜区如果不合理地使用特许经营的话，将会给景区的资源、环境和社会公共利益造成严重的损害。因此，自然保护区法必须对特许经营权的持有者和经营者作出明确的规定，和拥有权力的人签订合约，迫使他们遵守合约，惩罚那些不能履行合约的人，或者取消他们的特权。如：1.限制其转让的权利。转让权是特许经营的一种权利，但特许人必须对受让人进行审查，对未经许可的转让权应当视为无效。2.制约其处罚的权力。对风景名胜的积极处分或消极处分的损失，都有可能损害风景区的整体形象，因此，要对其行使的某些处分权进行严格的限制，在核心景区内不能进行财产处置，在法律上应当对这种行为作出明确的限制。

（四）构建风景名胜区公众参与制度

许多景区在发展和运营中存在着许多问题，这些问题都与法律、法规和监管不力有关。可以通过制定公众参加机制，公众的积极参加是发展的一项重要措施，通过问卷调查、群众信访和公众咨询等途径，使公众通过合法、有效、便捷的渠道表达自己的观点；积极参加政府的政策制定和行政工作，使公众的监督真正落实、有效。借鉴外国的管理经验，重视社会团体和政府之间的相互影响，特别是政府机关的监管，是推动景区的制度不断完善和提高的重要力量。我们国家也应该采用同样的监管模式，把景区的经营情况向公众开放，使公众和社会团体能够看得清、放下心。

五、结语

在某些地区，由于风景名胜区的不可再生性，景区的资源被严重地损害。在重大基础设施建设中，由于缺少科学的基础，随意侵占、穿越风景名胜区，对风景名胜区造成了极大的损害。在新的历史阶段，风景名胜区的开发要坚持科学的规划、统一的经营和严密的保护。要坚持可持续发展的根本方针，加强法治，完善管理制度，推动全社会的积极参加；要加大与世界各国的交流，保护、利用和管理旅游景区，让人们拥有一个更为美丽的心灵家园。