从“双减”背景下的教师轮岗看师生权益保障

2023-02-10杨愫

法制博览 2023年1期

杨愫

云南师范大学，云南昆明 650500

为深入贯彻党的十九大和十九届五中全会精神，切实提升学校育人水平，持续规范校外培训（包括线上培训和线下培训），有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”），中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年7月印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。“双减”背景下，为促进教育资源均衡配置，实现教育公平，多地“双减”政策再次提及教师轮岗。

教师轮岗并不是新事物，不仅在国际上有例可循，比如日本和韩国的教师轮岗制度已有一定历史，我国浙江、深圳、江苏等地也早已有探索，并且积累了一定的经验。在政策层面，早在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中就规定，建立健全义务教育学校教师和校长流动机制；2014年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，提出要加快区域内校长、教师轮岗交流制度化建设。但是在“双减”背景下，“教师轮岗”的一系列运行以及成效又再次引发社会关注，甚至在有些地方引起了家校争议，在轮岗过程中如何更好地保护教师和学生权益值得多方思考。对此，以下因素值得考虑。

一、规范管理：教育部及各地制定文件规范教师轮岗

从近年实践经验来看，我国虽然有《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》等相关文件的指导，各地也都根据自身情况制定了轮岗政策，也有市、县、区甚至镇（乡）一级，如《J市关于进一步推进义务教育学校教师校长轮岗交流工作的实施意见》《C县小学教师支教轮岗工作实施意见》等。［1］虽然教师流动问题一直是国家以及学界关注的热点话题，但是当前我国并未对教师轮岗制的具体措施进行详细的规范，而是将具体执行权交给了地方政府，因此各地采取的轮岗措施相差较大，且有些措施不够完善。［2］

（一）教育部的指导文件应以均衡教育资源配置为指导思想，以保护学校、教师及学生权益为基本原则，内容包括轮岗人员选择依据、选择程序、监督机构以及救济途径和申诉制度等，为各地轮岗工作提供宏观指导，并给各地根据实际情况出台相应文件留下空间。

（二）各地根据教育部的指导文件制定教师轮岗流动的方针及其细则时，要注意本地城乡差距、经济发展水平等因素，根据实际情况细化教育部相关规定，尤其应规范轮岗人员的选择程序。要着重保证流动后的教师的专业、年龄、资格、男女比例等构成的合理性。实施细则完成后应报教育部备案。

（三）教育部在政策法规上确保合理明晰，与地方各级法规政策上下配合，让我国教师轮岗制度具备操作性，保证轮岗制度在实践中得到较好的贯彻而不至于侵害教师和学生的权益，偏离走样违背初衷，使教师流动始终在促进教育均衡发展的轨道上运行。

二、程序合法：保障教师和学生权益

教师轮岗制度不仅关乎教育公平，同时也关乎教师和学生的合法权益。目前，教育部只是在政策指导方面要求各地落实三部委文件精神、研究制定本地区推进教师轮岗的政策文件和实施方案。在依法治教背景下，强化城乡教师交流的程序民主，有利于具体贯彻城乡教师交流的公平程序。［3］程序合法对于轮岗工作有重要意义，各省开展轮岗工作，制定本地的规范性文件时，应设计正当合法的选择轮岗人员程序，并考虑以下几方面因素：

（一）充分保障教师权益

各省制定地方性规范文件前，应调查教师轮岗的需求以及已实施的情况，根据调查数据制定科学的轮岗计划，明确选择轮岗地区、轮岗原则、轮岗要求等。各学校在确定轮岗人选时，应先通过召开教职工大会履行告知义务，提前公布轮岗信息，通过教师自愿报名或学校与教师双方协商等多种方式，确定轮岗人选。在确定人选时，应充分考虑教师的任教期、年龄以及妊娠产假等具体情况，并在学校进行公示，向相应机关报备。比如我国西藏地区所实行的教师岗位轮流制度，在教师轮岗数量及对象方面都缺乏明确的标准。［4］还需注意的是，如果在确定人员过程中，学校相关负责人针对少数教师执行或者利用教师轮岗违反“双方地位平等原则”排除异己，地方规范性文件应提供给教师提出异议的机会以及申诉渠道，公办学校管理人员由监察机关介入监督，民办学校管理人员由教育主管部门监督，以维护教师合法权益。

（二）兼顾学生合理诉求

一所学校的教学质量取决于教师、学生和家长的共同作用，在这个关系中，学生是关键因素。如果轮岗教师的选择涉及所带班级的学生利益，根据我国《未成年人保护法》和教育部2021年5月25日审议通过的《未成年人学校保护规定》的精神，学校应坚持最有利于未成年人原则，尊重学生的参与权和表达权，以适当方式听取所涉班级学生的意见。如果涉及低龄段学生，应适当听取学生家长的意见，兼顾家校双方权益，促进家校和谐。

（三）保证教学连续性

正常稳定的教学连续性对青少年身心发展有至关重要的作用，有助于学生全面发展，养成良好习惯，提高学习的积极性。如果轮岗教师的选择不考虑教学连续性，会使所涉学生的学习产生较大波动，影响学生学习效果和心理健康。在无特殊状况的条件下，比如教师休产假、病假以及其他合法理由，不能为了完成所谓的轮岗任务而强制更换教师，打断正常教学的持续性。

教师轮岗制度政策合法合理，实施程序规范，操作上有章可循，流动安排过程公开透明，教师定期流动制度规范完善，真正体现出“法治、严谨”的精神，一定程度上可以消除教师不合理流动的诱因，保证教师流动的公平，教师参与流动也不会产生不公平感，［5］间接也对所带班级学生权益起到保护作用。

三、明确界限：合理界定学校用人自主权

我国《教育法》规定学校有按照章程自主管理的权利，包括对学校的教学活动和教师学生进行管理。学校选择轮岗教师是学校用人自主权的一种表现，但是学校行使用人自主权选择轮岗教师时，不能以牺牲教师和学生的合法权益为前提。所以应该明确界定学校的用人自主权界限，这个界限可以由学校章程或规章制度加以明确。

学校章程是学校对重大基本问题做出全面性、原则性规定的纲领文件，是学校依法办学、自主管理的基本依据，是学校内部各项规章制度的“母法”。学校的章程或者规章制度在明确学校用人自主权界限方面，应该遵循合法性、发展性和人本性等基本原则，其制定应当符合主体合法、程序合法以及内容合法要件。

（一）主体合法方面

应按照民主、公开的原则在校长领导下组成包含管理人员、教师、学生和家长等各利益相关者的学校章程起草小组作为制定章程主体。

（二）程序合法方面

在制定程序上应严格按照《全面推进依法治校实施纲要》相关内容实施，广泛征求教师、学生以及家长等多方意见，对于重大问题要采取听证方式听取师生意见，完成章程草案；提交教职工代表大会审议讨论，发挥教职工参与学校民主管理和监督的作用，并记录相应的修改意见和建议；起草小组将章程草案和多方的意见记录说明提交学校校务委员会讨论通过，再由学校校长办公会议研究审定，由学校法定代表人签发，报教育行政主管部门核准。

（三）内容合法方面

章程必须符合法律、法规及规章的规定，不得与法律、法规、规章以及其他具有法律效力的规范性文件相抵触；内容还应符合理性和常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务，规章完成后以学校名义经合法程序及时向本校和社会公开。比如涉及师生利益的轮岗教师的选择，应按照学校章程或规章制度严格执行，保证师生意见和合理诉求得到充分表达。

在党的十九届四中全会中，我国提出依法治国的概念，正当的程序在促进法治建设上有着积极的作用，在轮岗制度下，更好地保障教师和学生权益，需要我们重视正当的轮岗程序，发挥其价值。

四、人才激励：保证轮岗教师积极性

有新闻评论员说过：“推动教师流动知易行难，如果不考虑教师个人职业和生活诉求，不明确教师流动的权益保障，推动教育公平的初衷有可能产生对教师的不公平。”所以，在推动教师轮岗制的同时，应充分发挥教育、财政、人社等多部门的联动作用，出台配套政策，激发教师轮岗的积极性。

（一）要考虑教师职业特点出台经济财政保障政策

轮岗教师往往有不适应新环境、离家远不能照顾家人、事业发展和子女入学等顾虑，教育部门可以通过制定教师工资和津贴发放办法以奖励的方式来鼓励教师积极流动，特别是向贫困地区、山区和寒冷地区流动，在保证在教师基础工资的基础上增加保障性极高的多种津贴，比如特殊地区津贴、抚养津贴、住房津贴、单身赴任津贴等；学校还可以设置特定业务津贴，比如期末勤勉津贴、夜间教育津贴等以鼓励教师积极参与轮岗工作。除津贴外，还应具体落实轮岗教师的经济损失补偿，可以对可测量的经济损失予以补偿，如额外增加的生活费用和交通费用；对于具有隐性和不可测量性的损失进行综合考量建立分等级的补偿标准。［6］除此之外，可以学习韩国，通过颁布《教育公务员任用令》和《岛屿及农村偏僻地区教育振兴法》，以防止教师在同一职位或地域长期工作而引起倦怠，且为提高学校教育质量及均衡城乡学校教育落差而实施教师轮岗制度。［7］

（二）在各种评定上政策应倾斜于轮岗教师

在刚推行轮岗制时，孙亚玲学者就提出了用“支教”代替“轮岗”制，并以教师的“支教”经历作为晋升或者获得荣誉称号的条件的观点，此观点值得肯定。韩国对于在教育质量薄弱的学校工作的教师，也会采取一系列激励措施。［8］不对流动教师进行绩效考评或考评不当（尤其是对于城市教师到农村学校工作和农村教师到城市学校工作的考评）都不会对流动教师产生恰当的激励效应。［9］但目前来看，偏远的农村中小学教师补贴还没有能够达到吸引教师的程度，农村教师职称评定受方方面面的客观影响和条款限制，晋升还是相当困难。［10］因此，为刺激教师参与轮岗的积极性，政策应真正倾斜于轮岗教师，在选拔干部时轮岗经历应作为必备条件，在评优评奖、评职称时轮岗经历应作为重要参考依据，让政策真正落到实处。