少捕慎诉慎押刑事司法政策再探

2023-02-10江苏省常州市钟楼区人民检察院冯露

区域治理 2023年2期

江苏省常州市钟楼区人民检察院冯露

近年来，检察机关大力提倡少捕慎诉慎押的司法理念，对指导我国的刑事诉讼工作的创新起到了一定的促进作用。去年，少捕慎诉慎押司法理念上升为党和国家的刑事司法政策，是促进社会和谐稳定、加强人权保障、节约司法资源的重要举措。为全面贯彻“宽严相济”的刑事政策，依法、充分、准确地适用少捕慎诉慎押，最高人民检察院（以下简称“最高检”）首次公布了少捕慎诉慎押典型案件。

一、少捕慎诉慎押刑事司法政策解读

（一）少捕慎诉慎押体现人权保障

根据现代刑法理念，无论什么情况下，都要慎重对待起诉和羁押的案件，这是人权保障原则和谦抑性原则所需要的。少捕慎诉慎押是刑法的谦抑性和慎刑理念的集中体现，它满足了社会公众对司法文明、人权保障的需求。这一政策的落实，要求检察机关的办案人员要审慎处理每一个案件，依法保障相关人员的权利，达到“适度”的要求。

（二）少捕慎诉慎押刑事司法政策的现实要求

少捕慎诉慎押的司法理念古已有之，《资治通鉴·汉纪》载：“罚疑从去，所以慎刑，阙难知也，刑赏大信，不可不慎”，《贞观政要·论公平》指出：“后王虽未能遵，专尚仁义，当慎刑恤典，哀敬无私”。而今，这一理念被上升为刑事司法政策，可见国家对其的重视，其理由如下：一，近年来，我国的犯罪结构发生了明显变化，轻罪率逐渐上升，重罪案件呈现下降趋势。面对数量庞大的轻型犯罪案件，采用羁押的方式本身就违背了刑法的目的。实施少捕慎诉慎押刑事司法政策，减少羁押率，更能体现刑法教育和挽救的目的。二少捕慎诉慎押刑事司法政策与认罪认罚从宽制度理念相统一。两者均有强化人权保障、降低司法成本、减少矛盾冲突、推动社会的协调与其他的价值观作用。在审查案件中，检察机关要把“认罪认罚”当作少捕慎诉慎押中的一个关键问题。三，通过释法说理展现少捕慎诉慎押司法理念。实践中，很多释法说理过程展现在审查报告中，其实不然，更多的释法说理应展现给大众。通过强化释法说理，有利于维护社会的和谐与安定，有利于提升案件办理质量。在贯彻执行少捕慎诉慎押的刑事司法政策的过程中，对群众尤其是当事人的释法说理迫在眉睫。

二、少捕慎诉慎押刑事司法政策内涵需求

（一）少捕慎诉慎押刑事司法政策内涵

要正确落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策，必须准确地理解其内涵。“少捕”就要求检察机关在审查案件时，应对所有犯罪嫌疑人的社会危险性进行审查，而非有选择地针对重罪的涉案人员审查。一位检察官说过：“你办的不是案件，而是别人的人生。”“慎诉”，则是对这句话的最好诠释。对于案件的处理结果，相对不起诉和附条件不起诉不失为正确的选择。“慎押”则要求检察机关对已经被羁押的犯罪嫌疑人，根据犯罪嫌疑人的前科劣迹、案件的发展情况、犯罪性质，对其做羁押必要性审查。《刑事诉讼法》第九十五条：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”羁押必要性审查设置的目的是保障羁押的犯罪嫌疑人的权利，防止超期羁押的情况，这也是刑法谦抑性的必然要求。

（二）少捕慎诉慎押刑事司法政策价值体现

第一，少捕慎诉慎押刑事司法政策符合当代刑事诉讼法的理念。现今，犯罪结构发生巨大变化，就要求检察机关转变之前的司法惯性。这一政策的有效落实，不仅能有效打击犯罪，更能体现司法温度，有利社会的长治久安。另外，随着认罪认罚从宽制度的不断推广，认罪认罚控辩“协商”“合作”成了一种重要的诉讼模式。2021年最高人民检察院工作报告指出判处不满三年有期徒刑及以下刑罚案件，从2000年占53.9%升至2020年的77.4%。显而易见，大部分案件中的犯罪嫌疑人认罪悔罪态度良好，息诉服判，犯罪的主观恶意和危险程度大大减少。

第二，少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于营造良好的企业氛围。2021年最高人民检察院工作报告指出对企业负责人涉经营类犯罪，依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议，同时探索督促涉案企业合规管理，促进“严管”制度化，不让“厚爱”被滥用。现今的涉企刑事案件存在一些特点：新型产业模式的产生、企业发展迅速、涉案行为的违法程度存在高低。面对此情况，采用“一刀切”的方法，不仅不利于企业内部的发展，更影响着一个地方乃至国家的经济发展。对涉案的单位、企业法人落实好少捕慎诉慎押刑事司法政策，能更好地促进经济发展。

第三，少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于增强检察自觉。今年是质量建设年，去年最高检的报告中也指出检察队伍的建设不仅需要提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，更需要转变观念，发挥自己的检察职能。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策一年有余，构罪即捕”“以捕代侦”的观念仍旧存在。转变现代司法理念，增强检察自觉，从每一个案件宣传当代的司法理念，彰显宽严相济的刑事政策。

三、少捕慎诉慎押刑事司法政策现状

（一）少捕慎诉慎押刑事司法政策渐成共识

“以人民为中心”出自党的十九大报告，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，习近平总书记对每一位司法人员提出“努力让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义”。2021年4月，中央全面依法治国委员会将“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”列入年度工作要点，少捕慎诉慎押从刑事司法理念正式上升为刑事司法政策。2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，将“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”作为检察机关的一项重要任务。少捕慎诉慎押刑事司法政策正是“以人民为中心”的体现。

2021年最高人民检察院工作报告中指出：“对依法可不批捕和犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的，不批捕8.8 万人、不起诉20.2 万人，占已办结案件比例分别增加0.8 和3.9 个百分点。捕后认罪认罚可不继续羁押的，建议释放或变更强制措施2.5 万人。审前羁押从2000年占96.8%降至2020年的53%。”这些可观的数据显示，检察机关从过去的“重惩罚犯罪、轻保护嫌疑人权利”的理念正在转变为适用羁押性强制措施以及启动刑事公诉程序应当依法、审慎的理念。

此外，办案过程中，少捕慎诉慎押刑事司法政策理念的转变不仅体现在刑事处罚中，更显现在对治安处罚和民事调节上。正如盗窃罪，按照江苏省高级人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》（2017）版的规定，该罪名的起刑点的标准是2000 元。当初，该标准的制定是根据江苏省日常居民的生活标准定制，时过五年，办案过程中，检察机关会根据犯罪嫌疑人的犯罪情节、悔罪表现以及被害人的实际情况，对犯罪嫌疑人作出相对不起诉的决定，同时制发检察意见，建议公安机关对犯罪嫌疑人的行为作出相应的治安处罚。再如，醉酒驾驶型危险驾驶罪，由过去血样酒精含量为80 毫克/100 毫升即需受到刑罚处罚转变为根据犯罪嫌疑人驾驶的车辆、行驶路线、犯罪时间以及酒精含量等综合因素，作出诉或不诉的决定。针对相对不起诉的醉驾型危险驾驶罪的涉案人员，常州市钟楼检察院开启了“归雁计划”。该院让相关涉案人员进行社会服务，承办人根据其社会服务中的表现作出相对不起诉的决定，并且，这部分人员承诺在今后一年的时间内会积极参与公益服务。

（二）少捕慎诉慎押刑事司法政策成效显著

少捕慎诉慎押刑事司法政策推行之初，主要适用于可能判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件以及可能判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年人刑事案件。而今，该政策已适用于所有案件，这也是我国《刑事诉讼法》规定的应有之义。根据《刑事诉讼法》的规定，我国的羁押形式的刑事强制措施有拘留和逮捕，但是法律也规定了对于犯罪嫌疑人，并不必然适用某一强制措施。少捕慎诉慎押刑事司法政策不仅为社会减少犯罪嫌疑人的数量，也为治安处罚存留一定空间。

此外，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策一年以来，检察机关创新和完善多项制度：建立逮捕羁押决定的说理机制、规范羁押必要性审查的程序机制、完善适用逮捕羁押措施的考核机制。这些举措的实施和完善是落实该政策的必然要求，也是全国检察机关共同努力实践的成果。

四、典型案例的本质特征

2021年12月，最高检公布了检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例，旨在加强对少捕慎诉慎押刑事司法政策的宣传解读，以更直观、更有效地指导司法实践准确把握政策要求，教育引导犯罪嫌疑人认罪认罚。这一系列的典型案件充分反映了宽严相济、宽严相结合的刑事政策需要。

（一）运用云上技术对非羁押犯罪嫌疑人有效监管

随着科学技术的进步，各地公安、司法机关积极探讨利用科学技术对罪犯进行监督，以前只能把罪犯“关起来”“管得住”，现在可以利用科学技术对其进行监督。2020年9月，浙江省杭州司法机关联合开发使用了非羁押强制措施数字监管系统（非羁码），有效代替了人管人的情况。例如，指导案例四韩某等47人诈骗案。浙江杭州的检察院面对涉案人员数量庞大的案件，采用云上技术对相关人员采取强制措施，一方面防止他们存在脱逃的情况，另一方面，对于不适合羁押的人员进行实时监管，在侦查过程中，不断了解对方的日常生活，为最后的判决做好前置的调查工作。该技术的使用，韩某等47 人取保候审期间，均按要求定时打卡，无一人脱管失控，保证案件顺利进行的同时，也达到刑罚教育挽救的目的。同样，案例五也是人数众多的刑事案件，此类案件中存在部分人员罪行较轻、难以管理的特点，将所有人员羁押于固定场所，需要大量的人力、物力、财力，同时不利于案件的进展，采用云上技术可以很好地解决这类案件带来的困难。自2019年9月起，全国实施“非羁码”的人员已达2万余人次，未发生任何脱管行为。

（二）公开听证助力少捕慎诉慎押

公开听证是新时代检察机关保障人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权与监督权的重要途径，通过听证会，检察机关可以广泛听取人大代表、政协委员、人民监督员等听证员以及案件当事人、相关办案人员等意见，是保证办案质量，推动政治效果、法律效果、社会效果有机统一的有效措施，适应了法治公开透明的时代要求。该批少捕慎诉慎押典型案例中，有两起案件通过公开听证的方式，对涉案人员作出不起诉的决定。

通过公开听证的方式防止检察机关在办理案件时，对符合条件的案件戴有色眼镜处理问题。让涉案人员充分体会案件的角色，保护其合法的陈述权，有效化解矛盾。古语云：兼听则明，偏听则暗。公开听证，让社会大众充分了解案情、涉案人员背景，用普世的观点处理问题，让能不捕、能不诉、能不押的人员权利得到充分救济。此外，部分听证人员来源于律师等专业人士，在化解矛盾时是一股有效力量。可以说，公开听证，是一种以看得见的方式实现公平正义。

（三）延伸检察职能，深化能动司法检察

最高检提出少捕慎诉慎押的司法理念，本质上要求检察机关在办案过程中需要检察机关办理案件时要严格把控羁押和起诉的条件，转变传统理念，合理运用刑事强制措施。但是，办案不是解决一个案件，而是解决一类问题。上述提及的指导案例四，办案人员在审查案件过程中，发现应届高学历毕业生生活补贴的申领手续相对粗疏，核发流程尽管快捷方便，但容易造成国家人才补贴款流失。对此，检察机关制发检察建议，从源头上解决涉案人员的顾虑。检察建议是当下检察机关参与社会治理的有效途径，但也要有效提升检察建议的刚性。在办案过程中，需要精准发现问题，查找问题的原因，提出建设性的意见。另外，一份有效的检察建议，需要跟踪落实情况，建立长效机制。

五、完善少捕慎诉慎押刑事司法政策的检察实践

（一）完善侦查监督与协作配合的诉前审查机制

长期以来，由于司法活动的惰性和法治宣传力度的欠缺，导致民众将“捕与不捕”视为“罪与非罪”，将“诉与不诉”视为“罚与不罚”。在这种观念的作用下，不捕不诉案件会成为舆论的发酵点。此外，公安机关和检察机关在侦查和审查起诉过程中“重配合轻制约”的习惯，导致公安机关往往依赖于检察机关的决定。为了打破这一现实框架，必须进一步健全我国刑事诉讼中的侦查监督和协作机制。第一，检察机关要加强观念上的整合，全面推动刑事诉讼中的少捕慎诉慎押。目前，部分省份的检察院在与地方公安部门联合制定相应的指引，在思想上得到了认可，并在实践中进行了尝试。第二，加强源头治理，作为刑事诉讼的先导，我们在实施少捕慎诉慎押方面下了很大的功夫，取得了显著的成效。目前，公安机关的报捕，更多的为了他们保证案件正常进行，在这样的情况下，会出现很多无逮捕必要的犯罪嫌疑人。为此，应当依法重新制定逮捕、申请逮捕的标准，将不具备社会危险性、不具备逮捕资格的轻罪案件行为嫌疑人排除在逮捕范围之外。第三，加强事前的干预，引导调查。在全国范围内，由检察机关牵头，通过公安机关事先汇报，充分了解案件、证据以及犯罪嫌疑人的社会危险性，积极探讨不需提起逮捕、将刑事轻罪案件直接引入“直诉”的制度。

（二）发挥认罪认罚从宽制度作用

认罪认罚从宽制度在落实少捕慎诉慎押刑事司法政策时发挥关键作用。检察机关在实行认罪认罚从宽制度时，不仅要以“以案为先”，还要以“以案为本”。目前，认罪认罚从宽处理制度缺乏有效的评价机制，在个案的法律效果体现不明显。为此，在认罪认罚从宽处理制度中贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，保障犯罪嫌疑人应有的权利，同时适度弥补被害人的损失，构建和谐法治文明。此外，认罪认罚从宽处理的案件需要充分保障犯罪嫌疑人的辩护权，建立证据开示制度，提供电子光盘或者纸质清单，让犯罪嫌疑人认罪伏法。

（三）完善非羁押强制措施体系

随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的推进，非羁押强制措施的适用正常态化。对群众来说，传统的刑事羁押措施耳熟能详，其作用更是显而易见。随着科技的发展，利用云技术的非羁押强制措施的普及化会带来一定的不便，尤其是案件被害人，可能无法接受给予犯罪嫌疑人一定的自由。因此，需要完善非羁押强制性措施体系，使人民群众感受真正的正义感和安全感。一方面是要加大执行力度。实践中，我国常用的非羁押性强制措施是取保候审。根据我国《刑事诉讼法》的规定，取保候审分为保证金保证和保证人保证。不难发现，所谓保证人，主要包括亲戚、朋友、同事等，这些人无法时刻监督被保证人；保证金的范围是1000元至50000 元之间，实践中往往是取下限，这种低价的保证金也会被被保证人忽略。传统的取保方式，对犯罪嫌疑人无法起到绝对的保证作用。引进云技术，例如电子手铐、非羁码等进行跟踪。另一方面，加大非羁押强制措施的管理力度。鹿城区检察院检察长陈贤木说过“不羁押不代表就不管了。相反，加强对非羁押人员的监管教育十分必要。”参照该院的实践经验，2022年5月出台了《关于加强监管教育深化非羁押强制措施适用的实施办法（试行）》，主要是规定非羁押强制措施人员自愿参加学习、公益服务等活动，检察机关根据犯罪嫌疑人的表现作出相应的处理。

（四）构建不捕不诉案件的审查标准

落实好少捕慎诉慎捕的司法理念，不仅需要检察机关转变办案理念，也需要让群众内心接受刑法的宽容度。什么样的案件能不捕不诉，有没有统一标准，这是群众要问的问题，也是检察机关在落实该政策的时候面临的一大考验。法的基本价值是公平，该如何在少捕慎诉慎押的刑事司法政策中体现？同种类的案件，此捕彼不捕、此诉彼不诉，长此以往，人民群众会对法律失去信心。从法产生之时起，其产生的法律效力与其产生的社会效应之间就有了一定的差距。目前，很多检察机关对轻型案件的不捕不诉处理依靠公开听证方式决定，但是公开听证需要大量的人力和财力。为此，我们需要构建不捕不诉案件的统一审查标准。事实上，最高检发布的五起关于少捕慎诉慎押的典型案例给了我们提示，针对醉驾型危险驾驶、偶发矛盾等引起的故意伤害、应急情况下的盗窃、部分过失型罪名等轻微刑事案件，通过制定量化规定，明确不捕不诉的标准。另外，更为重要的是，每个案件的承办人在作出不捕不诉决定时，不仅要遵循法律的思路，还要考虑社会舆论，使捕与不捕、诉与不诉均得到各方的认同，从而增强了人民对法律的信心。