探析“不合理的低价游”的规制对策

兰州现代职业学院 徐彩霞

随着我国经济的快速发展，旅游产业逐渐成为国民经济的战略性支柱产业，呈现出集约化的发展态势，形成国际、国内两个旅游市场协调发展的新格局。截至“十二五”期末，我国国内和出境旅游人次大大增加，国民旅游投资增速远超第三产业和固定资产投资增速，人们对旅游的消费需求日益增加，旅游成为我们生活的必需品，中国进入大众旅游时代。

虽然自2020年以来，受新冠疫情影响，我国旅游业发展速度变缓，但仍对我国经济发展起到积极的促进作用。在旅游给我国经济带来快速增长的同时，也带来一些负面影响——以“零负团费”、强制购物等为主要表现形式的“不合理低价游”的出现，严重损害旅游者的合法权益，对我国旅游市场秩序的有序运行，甚至旅游业的健康发展都产生了极为不利的影响。截至目前，我国对“不合理低价游”的治理已经形成常态化监管，取得了一定成效，但依然不能从根本上消除“不合理低价游”“不合理低价游”已经成为我国旅游业发展中迫切需要解决的问题。

一、认识“不合理低价游”

（一）“不合理低价游”的概念

“不合理低价游”是旅行社在销售旅游产品时，采用明显低于成本的价格招徕旅游者，吸引旅游者签订旅游合同。在为旅游者提供服务的过程中，采取各种非法手段，如降低服务标准，欺骗、诱导游客购物消费等，获取回扣和利润，是旅行社以获得非法营利、排挤竞争对手、占有市场份额为目的一种违法经营行为，属于不正当的竞争行为和严重违约行为。我国《旅游法》和《国家旅游局关于打击组织“不合理低价游”的意见》主要从“低于成本价”这一特征出发，对“不合理低价游” 做了规制和列举。

（二）“不合理低价游”的危害

1.破坏健康有序的市场秩序

“不合理低价游”的竞争行为，是市场经营主体在违反相应法律规定、违背市场基本经营原则的基础上实施的一种违法经营行为。这种经营行为不仅无法发挥市场在配置、优化资源方面的优势，而且会造成经营主体之间的恶性竞争。

各旅行社之间为获得市场占有率，竞相压低价格招徕旅游者，形成恶性循环，导致市场规律被破坏。表面上看，旅行社的经营行为带来了经济增长，但实质上旅行社的恶性竞争行为已经严重破坏了市场秩序，必然会阻碍旅游业的健康发展。

2.侵蚀旅游从业人员的从业热情与从业积极性

在健康有序的旅游市场秩序下，较高的职业技能和专业素养会使旅游从业人员获得更高的游客满意度，从而获得高收入和高声誉，因此从业人员要不断学习，提高自身专业素质和职业技能。但在“不合理低价游”的经营模式中，从业人员的收入主要来源于诱导、欺骗游客购物，或强迫游客参加另行付费项目获得的回扣，长此以往他们会逐渐认识到，好的职业技能和专业素养并不能为其带来额外收益，只有想方设法“逼”“诱”旅游者消费，才会实现利益获取，因此旅游从业人员就会丧失学习动力和信心，成为“不合理低价游”中的关键一环。

3.对旅游者权益的危害

旅游者旅游的目的不仅仅是开阔视野，增长知识，更加注重美好心理体验的获得和愉悦的精神享受。在“不合理低价游”中，游客被强迫、被欺骗购物或参加另行付费活动，甚至所购物品是假冒商品或者得到质价不相符的服务，不仅会使旅游者的经济权益遭受损害，而且会打击旅游者的出游热情，严重侵害旅游者的合法权益。

4.对合法经营者权益的危害

“不合理低价游”还会对其他合法经营的旅行社的合法权益造成损害。

首先“不合理低价游”使合法经营的旅行社的线路产品在价格上和低价游产品产生差距，在市场上没有竞争力，合法经营的旅行社为了保证或提高自己的市场占有份额，只能被迫降低价格销售产品，这就形成“劣币驱逐良币”的现象；其次，合法经营的旅行社的权益因“不合理低价游”受到侵害后，受侵害的旅行社会采取措施弥补损失，甚至寻求救济，这时就有可能会产生间接损失，他们不仅要承担因“不合理低价游”造成的竞争力下降、市场占有率低等问题带来的直接损失，还要承担因寻求救济等带来的间接损失，阻碍整个旅行社行业的发展。

5.破坏旅游目的地的形象

“不合理低价游”中，旅行社的低成本服务必然会带来旅游服务质量方面的问题。尤其在吃、住、行方面，当旅游者发现旅行社提供的各项服务远低于合同中约定的标准和档次，甚至还会被强迫购物，参加另行付费活动，造成旅游者实际享受到的服务和心理预期产生巨大差距时，就会对旅游经营者和旅游目的地产生负面情绪，并且形成较低的满意度。这种负面情绪会影响其他旅游者的出游选择以及旅游目的地的形象、声誉，甚至给旅游目的地的所有经营者带来经营和生存困境。

二、“不合理低价游”的成因分析

“不合理低价游” 是我国旅游粗放型经济发展阶段的产物，具体可以从以下两个方面分析其成因。

（一）主观方面的原因

1.旅行社的动机

旅行社是直接或间接为旅游者提供各种服务的主体，也是“不合理低价游”的主要组织者和参与者。“不合理低价游”中，各旅行社为降低成本，增加竞争机会，利用游客的低价购物心理来吸引旅游者，不断地压低团费，从而实现利益最大化。

2.导游人员的动机

导游是旅游团队的组织者，在旅游活动中承担着重要角色，被称为“民间大使”。旅行社的旅游服务，离不开导游的终端完成。但因我国法律制度的缺失，使导游的福利和保险等经济权益无法得到保障。因此导游利用自己的特殊身份和旅行社、购物店及其他旅游经营者相互配合，通过各种非法方式欺骗、诱导甚至强迫游客消费，获取回扣或利润，实现和保障自身利益。

3.购物店的动机

旅游购物是旅游者和各购物店完成交易的行为。购物店为了获得和增加与旅游者的交易机会，将自己的预期利润以回扣的形式按一定比例让渡给旅行社和导游，吸引旅行社和导游为他们带来大量客源，提高销售额。销售产品时，购物店会提高或虚报商品价格，甚至提供假冒商品，将自己前期让渡出去的利润赚回来，实现利润获取。

4.旅游者的动机

旅游者是旅游服务的接受者，也是旅游活动的参与者、体验者。但我国人民还没有形成理性、成熟的旅游消费观念，加上旅游产品信息不对称及产品同质化现象严重，越是低廉的价格越是容易受到旅游者的追捧。更有甚者，为获得低价旅游产品，与旅行社等经营者恶意串通，签订虚假合同帮经营者逃避监管部门的监督检查，这也是“不合理低价游”屡禁不止的因素之一。

（二）客观方面的原因

1.法律制度不健全，不完善

我国目前虽然已经建立了包括《旅游法》《旅行社条例》等法律制度在内的旅游法律法规体系，对“不合理低价游”的规制起到了积极作用。但是由于某些制度不完善、不具体，甚至存在空白，为“不合理低价游”的存在提供了条件。

首先我国对“不合理低价游”的规制并没有形成统一的立法体系，相关规定都是散见在各项法律、行政法规之中，并且某些规定较为死板。如《旅游法》第35条专门针对“不合理低价游”规定了“三不得”行为，但很多地方在对这条规定进行细化时，过于死板，一定程度上限制了旅游者的购物自由；其次，现行规制“不合理低价游”的法律体系中，并没有将“不合理低价游”利益链条中的所有主体纳入责任主体范围，并且责任形式只涉及民事责任和行政责任，处罚力度不大，威慑力不足；第三，虽然《旅游法》规定了旅行社因“不合理低价游”对旅游者造成损害时，可根据旅游者的要求承担先行赔付责任，但对先行赔付的具体标准和适用措施并没有具体规定，因此先行赔付责任无法落实；第四《旅游法》规定了履行辅助人的责任，但对于履行辅助人承担责任的标准等并无具体规定，导致履行辅助人责任制度也无法真正落实。

此外《旅游法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》等制度虽然分别对旅行社的设立、网络经营旅游业务和导游资格考试制度等方面作了规定，但对旅行社的注册资金和人员要求相对较低，并且对设立主体在信誉、经营等方面无具体限制和要求，旅行社的准入门槛低，导致旅行社行业呈现出“小”“散”“弱”等特点；另一方面网络经营旅游业务毕竟和实体经营不同，我国法律并未对网络经营旅游业务作出详尽规定；对导游资格考试报考条件要求较低，且关于导游的福利和保险制度不健全，缺乏相应激励机制，影响了导游人员的长期和终身发展。

2.旅游市场监管不力，执法不严

旅游市场监管方面，我国已经建立了部门联动的综合监管机制和“1+3+N”的旅游治理机制，但并没有将监管“不合理低价游”的专责机关确定下来，也没有以法律的形式明确各部门在打击和规制“不合理低价游”中的职责，导致各部门的管理责任不明确，容易产生多头管理或者无人管的情况，不能充分发挥部门联动机制及现代旅游治理机制的优势；尤其在涉及异地的旅游消费监管上，因地方保护主义严重，管理部门对市场违法行为查处不及时，再加上涉及多地域，监管过程中调查取证难度较大等原因，客观上为“不合理低价游”的发展创造了条件。

3.司法与行政规制相冲突

根据我国法律规定，旅行社因“不合理低价游”等不正当竞争行为对其他合法经营的旅行社造成严重损害时，利益受损害的旅行社可通过诉讼来维护自己的合法权益。但在实践中，维权成本过高，导致真正通过诉讼维护合法权益的旅游经营者并不多。

4.包价旅游业务恶性竞争的加剧

随着信息技术发展和“互联网+旅游”时代的到来，旅游电商平台增多，符合网络经营旅行社业务的旅行社、旅游俱乐部、互联网社群等都可以通过电商平台经营旅游业务，传统经营的旅行社为维持市场占有率，只能不断降价经营，加剧了“不合理低价游”的发展。

三、治理“不合理低价游”的建议

（一）完善立法体制机制

建议修改完善《旅游法》对“不合理低价游”的规定，将强制购物或要求旅游者参加另行付费项目等行为作为规范和治理的重点；规范包价旅游合同的内容，明确服务标准，根据旅游者的意愿灵活安排购物，避免“一刀切”；完善法律责任体系，扩大责任主体范围，纳入刑事责任；把“不合理低价游”作为旅行社等级评定的重要条件，因“不合理低价游”造成旅游者严重损害的，应向下降级直至完全取消评定的等级，并纳入旅游市场“黑名单”；将旅行社先行赔付责任与质量保证金相衔接，制定赔偿机制和标准，真正落实旅行社的先行赔付责任；制定履行辅助人赔偿制度的赔偿标准和具体规定，监督履行辅助人严格履行合同，通过切断利益链条来对“不合理低价游”进行法律规制。

（二）完善执法体制机制

治理“不合理低价游”，应由各执法和监管部门相互配合。一方面要求管理机关运用行政管理和行政处罚来规制旅行社、导游、购物店及旅游者的违法行为；另一方面，利用刑罚的威慑力，让公安机关介入严厉查处旅游市场中的商业贿赂案件，有效遏制旅游市场中的回扣和贿赂问题，对违法的旅行社和导游人员加大惩戒力度。

同时积极推进旅游综合执法改革，设立旅游综合执法质监管理局，赋予其“不合理低价游”等违法行为的专门监管权和行政处罚权，对旅游市场进行统一监管和督查；各地旅游综合执法质检机构应加强联系，完善和创新旅游执法体制，打破地方保护主义，对旅游经营主体进行定期和不定期检查，严打旅行社和导游的“不合理低价”、强迫游客购物等违约行为以及旅行社和旅游者恶意串通，签订虚假合同等违法行为，严查购物商店偷税漏税、虚开发票、欺诈载客、不按规定明码标价等违规行为，切断“不合理低价游”的利益链条；此外，各地文旅部门应举办各种教育和培训，提高执法人员的执法能力和执法水平。

（三）完善相关制度

治理“不合理低价游”，还应建立符合我国旅游业发展形势的旅游者精神损害赔偿制度，将“不合理低价游”给旅游者造成的实际精神损害纳入赔偿范围，对旅游服务质量进行监督；健全旅行社管理制度和导游薪酬体制，细化旅行社设立者在诚信度、经营规模等方面的要求，实行“高薪养廉”“高薪养优”制度，根据导游等级和所带团队的档次确定带团补贴，激励导游执业终身发展；建立旅游价格评估和信息发布制度，让违法经营的无良企业无机可乘；加强对旅游企业的监督，严格处罚违法旅游企业，纳入“黑名单”实施联合惩戒；逐步实施导游自由执业制度，促进导游“小费”合法化，激发导游人员从业的积极性；实行导游星级管理制度，促进导游执业的良性竞争；逐步简化小额诉讼或仲裁制度的程序，真正方便旅游者维护自身合法权益。

（四）鼓励社会公众对“不合理低价游”进行举报和监督

国家和政府应出台相关政策，鼓励社会公众登录“12358”“全国旅游服务质量监管”等投诉平台，对违法经营者和经营行为进行举报。对于查证属实的违法行为，尤其是“不合理低价游”，应对举报者进行奖励，提高社会公众参与监督旅游服务的积极性；新闻媒体应将违法违规的企业和行为向社会公布，通过社会舆论的监督，实现对“不合理低价游”的规制。

（五）引导旅游者树立正确的旅游消费观

国家相关部门要及时利用各种平台引导旅游者树立正确的旅游消费观，理性消费。引导旅游者形成契约精神，依法签订合同，避免上当受骗，提高旅游者自觉抵制“不合理低价游”的主动性，让其没有市场和生存空间。

四、结语

总之，“不合理低价游”归根结底是多种原因共同作用的结果。对“不合理低价游”d 规制，应从旅游市场发展规律和完善我国旅游法律制度实际出发，建立常态监管和集中专项治理相结合的管理机制，将事前预防、事中监管、事后严惩相结合，科学正确引导和严格监管查处相结合，行政规制和法律规制相结合，多管齐下，实现对“不合理低价游”的治理，为我国旅游业的健康发展提供良好发展空间和环境。