恰适性治理：中国特色社会主义制度优势的秘籍*

洛阳理工学院智能制造学院 韩玮

一、恰适性治理的基本内涵

“恰适性”（Appropria teness）概念最早由马奇和奥尔 森（James G.March，Johan P.Olsen）提出，把制度分为建立在理性（rationality）与交换基础之上的聚合式制度和建立在历史、责任与智理（reason）基础之上的整合式制度，进而在一个循环往复的世界中审视制度的变迁[1]。

马奇和奥尔森把制度与行为完美地结合了起来，在他们理解下的“恰适性”主要是指组织行为选择对于特定制度的适当性[2]。

我国学者认为，推进国家治理现代化制度建设应遵循恰适性，并指出“恰适性的制度至少包含两个因素，一是环境，包括时间和空间两个维度；二是与制度相关的人，包括设计者与执行者、服从者与维护者等”[3]。

综上，恰适性治理将制度、环境和人等改革要素视为有机的整体，保持各项制度之间的平衡，确保各项改革的兼容性和交互性，具有以下功能：

第一，恰适性治理引导着制度变革的方向。恰适性治理从系统性的角度出发，根据实际情况进行统筹性的制度创新与调整，以增强制度、环境与人之间的最佳匹配，更侧重“质”的提高。

第二，恰适性治理增强制度的认同度。除考虑制度环境的变化，还应重视人们对制度的理解能力、承受程度和执行意愿，需要充分组织动员，获得广泛的社会支持与信任基础。

第三，恰适性治理推动制度的有效执行。恰适性治理增强制度的协同性，重在理顺制度之间的逻辑关系，强化执行的可行性，改善执行者的认知能力，降低制度运行的操作障碍。

二、经验一：党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

党的十九大报告系统总结了中国社会主义民主政治建设的经验，即“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践”。三者的有机统一，对建设中国特色社会主义事业和推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义，其核心就是党的领导发挥主导作用。

（一）党是中国特色社会主义事业的领导核心

党的十九大旗帜鲜明地指出，要坚持和加强党的全面领导，把党的政治建设摆在首要位置，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，并将其确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的主要特征和根本保障。在新时代，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持和加强党的全面领导，需要充分发挥以自我革命的精神，提升自身的执政能力与领导能力，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，使党在不断推进社会主义建设过程中焕发出更为强大的生机和活力。推动全面从严治党向纵深发展，以党的政治建设为首位，协同推进社会主义现代化的各项建设，坚持思想建党和制度治党同向发力，把党建设得更加坚强有力，使全党上下维护党中央权威，坚持服从党中央的决定，始终与党中央在思想上和行动上保持高度的一致。

（二）人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心

从“人民赞成论”，到“三个代表”重要思想和“以人为本思想”，再到“人民共享改革成果”，都反映了中国共产党人自始至终都将人民当家做主视为中国特色社会主义政治发展的永恒主题，40年的改革就是一个不断改善和增进民生的过程。习近平总书记指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴”。人民群众是国家的主人，对改革的方向是否正确、改革力度是否合适、红利分配是否满意等问题，具有充分的发言权和最直观的感受。发展社会主义民主政治，必须要以制度体系保证人民当家做主，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，推进社会主义民主政治向制度化、规范化和程序化方向发展，保障人民的合法权益。

（三）全面依法治国是国家治理的一场深刻革命

进一步凝聚社会转型期的改革共识，降低解决问题的成本，必须要以全面依法治国推进国家治理能力和治理体系现代化。党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力”。全面依法治国的目的是构建法治社会，有别于“法制”社会，全民懂法、尊法、守法的社会才称上“法治”社会。同时，这也不同于“严刑峻法”的古代法家思想。全面依法治国是一场思维的变革，其难度关键在于破除“人治”思维的历史惯性，要以法律制度的可持续性、可预期性和可操作性等显著特性，培育公民的法治思维和规则意识，积极主动地依法办事、依规办事。

（四）坚持“三者有机统一”是新时代国家治理现代化的黄金法则

党的领导是为了人民当家做主和依法治国的有力保证，人民当家做主需要党的领导和依法治国的根本目的，依法治国是为了保障党的领导和人民当家做主的制度保障。坚持“三者的有机统一”，不只是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三个方面，更重要的是实现三个方面的有机统一，将三者统一放置于国家治理现代化的过程中，才能够把握“三者有机统一”的真谛，从而也才称得上是新时代国家治理现代化的黄金法则[4]。这就是讲，党的领导、人民当家做主、依法治国三者同属于一个有机整体，具有紧密的互通性和内在关联性，仅仅是各自的侧重和内涵不同。三者必须整体协同推进，充分发挥其整体合力作用，才能保证改革事业的协同性、整体性和全局性，才能实现党的领导、人民当家做主、依法治国在中国特色社会主义的实践中真正实现了“三者有机统一”。

三、经验二：顶层设计与基层探索的有机结合

没有顶层设计的指导，基层探索会迷失前进方向，基层探索的顶层设计会陷入空想状态。唯有通过顶层设计与基层试点相结合，一项项重大改革才能从易到难、从小到大地稳妥推进。

（一）基层探索的经验为顶层设计提供案例参考

1978年安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，成为我国改革开放的实践起点。这种“摸着石头过河”的基层探索模式，看似“无设计”“无参考”，但已经成功就得到了党和政府的认可，并纳入国家的顶层设计中，为改革提供了创新有效的思路和丰富的案例参考、现实的参考依据。“知屋漏者在宇下”，基层探索方能彰显基层所需和基层所向，为探索适宜本地发展的改革模式，将基层群众在实践中创造的经验加以总结与深化，推动顶层设计逐步走向机制化和规范化。但基层探索的成功案例并不是都具备普遍性，把控全局不能一味依靠自下向上的基层探索，要加强对案例的理论分析和提炼，站到全局的高度思考。鼓励和支持人民群众在基层探索上不断改革创新，营造出制度创新的环境，促进基层探索的积极性和创造性，为改革的推进提供更多经验。

（二）顶层设计通过制度保障推动基层探索的展开

基层探索必须由顶层赋权才具备探索的正当性，其试点、范围、成果的最终决定权仍由顶层控制和确认，否则缺乏权威支持的基层探索便难以维持。1982年，全国人大决定设立了国家经济体制改革委员会，承担改革的理论创新、总体方案设计、协调各方利益和组织试点的职责，专门负责经济体制改革的决策，为经济领域体制改革顶层设计与基层探索互动提供了组织保障和协调机制。自此事关改革开放大局、事关中国特色社会主义大局的改革措施乃至体制机制，通过国家体改委科学权威的顶层设计确定下来，对建立国企股份制、社会主义市场经济体制、财税金融等改革方案起到了重要的统筹规划作用。40年的改革进程，若没有“一个中心，两个基本点”的指导原则，没有确立社会主义市场经济体制，没有“三步走”的战略部署和“两个一百年”奋斗目标，基层探索的道路难以前景光明。

（三）顶层设计通过改革试点确保成功经验的推广

基层探索和顶层设计相结合的原则，在推动全面深化改革的历史进程中发挥了更加明显的作用，众多改革方案大多是基层试点探索进而推广为全局性的经验。顶层设计与基层探索互动机制归纳为“规划—试点”模式、“请示—授权”模式、“自主—吸纳”模式三种主要模式。第一种，“规划—试点”模式是自上而下展开的一场可控的实验，由上级主导改革方案的设计，总结归纳成功试点的有益经验，待其成熟后推广至更大范围，最终形成整体意义上的决策部署，经济特区、国地税改革和国家监察体制改革就属于“规划—试点”模式的典型案例，但需要特别警惕抢项目、争资金的竞争性试点。后两种，“请示—授权”模式和“自主—吸纳”模式属于自下而上的尝试，善于择取基层的典型案例进行个案剖析，将其经验上升为制度性的保障。“请示—授权”模式主要针对一些下级机关需要突破权限的事项逐一授权，如海南、宁夏两地“多规合一”改革试点，其特殊性难以推广为普遍性案例。“自主—吸纳”模式是指下级在权限范围内自行探索的有效工作做法，最终吸纳为规范性的制度并在更大范围推广，如河南省邓州市“四议两公开”工作法、浙江省探索的“最多跑一次”改革都是“自主—吸纳”模式的典型案例。

（四）改革进程的复杂性呼唤顶层设计的统筹

“摸着石头过河”意味着无先例可循、无准绳可依，不断试错的尝试只能“头痛医头、脚痛医脚”，改革的碎片化导致政治体制改革与经济体制改革的不匹配、部分个人或部门以改革的名义介入资源配置、改革常常随着领导换届而中断等顾此失彼的现象。依靠“摸着石头过河”的改革思路已经越来越难以适应新的形势，顶层设计不可能为每一项改革的微观局部提出具体的规定动作，需要借力“自上而下”的推动。党的十九届三中全会决定启动深化党和国家机构改革，标志着全面深化改革进入一个新的历史阶段，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和政治体系的变革，改革任务的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出。根据不同的情况作适当的调整，兼顾基层探索的特殊性到顶层设计的普遍性，总结不同地区的试点经验、适用条件，推动顶层的制度设计更加合理，系统地统筹指导全面深化改革事业。

四、经验三：党政双轨制推动下的政治经济体制改革

中国经济体制改革由“被动适应”转向“主动作为”，实现了由计划经济向市场经济的转变，建立起了以公有制为主体、多种所有制共同发展的中国特色社会主义市场经济体制。

（一）党的领导为前提的党政双轨制结构具有独特优势

我国在国家结构形式上实行单一制，坚持“集中力量办大事”的原则，及时高效地应对各种社会突发灾害和重大事件，快速调动各种国家和社会资源。中国共产党承担着“制度轴心”的责任，真正的权力中枢，并且能够获得民众普遍的心理认同。中国共产党是一个拥有9000 多万名党员、460 多万个党组织的政党。通过民主集中制原则统一全党的意志，使党的政策方针路线上升为国家意志，形成特有的集体行动的国家治理体系，具有强大的领导能力、动员能力和组织能力。党员覆盖各领域、行业、阶层、群体，能够在党内形成有效的利益协调和资源整合，确保党的政策拥有庞大的支持和执行的群体，保证了党的意志在全国范围内的贯彻执行，确保在其政策的连续性，并通过设立中长期和不同领域的具体目标，促使一代代中国共产党人朝着伟大目标不断推进中国特色社会主义前进。

（二）以党的制度建设推动国家治理体系现代化

党的制度建设是中国特色社会主义制度建设的重要组成部分，把党的制度建设摆在更加突出的位置，是推进国家治理体系现代化的重要保障，体现了其在推进党的建设新的伟大工程中的重要地位，以党的自我革命来带动党领导人民进行伟大的社会革命。党的十八大以来，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等制度条例，开创了党内政治生活制度化建设的新格局，为新的历史条件下加强和规范党内政治生活、推进全面从严治党，为党的制度化建设走向常态化提供了解决路径。通过党的各项制度建设，把手中的权力关在制度的笼子里，进一步加强和改进制度执行，着力维护了制度的严肃性、权威性，使各级党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用进一步发挥，不断夯实和巩固了党的执政基础，强化了治党管党的能力，把党的制度优势转化为国家治理效能。

（三）中国特色社会主义市场经济体制的确立和完善

党的十一届三中全会作出改革开放的重要决定，把工作重点转移到以经济建设为中心，开始积极革除计划经济体制的缺陷，探索社会主义制度与市场经济相结合的道路。对市场经济体制的认识，经历了“计划经济为主，市场调节为辅”到“计划经济和市场经济相结合”的转变，直到党的十四大为明确了建立中国特色社会主义市场经济体制的目标，以此为标志开启了公有制为主体、多种所有制经济并存和共同发展的基本经济制度，建立了现代企业制度和改革财政管理体制、金融体制、对外贸易体制等制度。经济体制改革的率先进行，为各项改革提供了物质基础，为“中国将长期处于社会主义初级阶段”的论断奠定了改革的思想基础和动力支持。党的十八届三中全会首次将市场在资源配置中的“基础性作用”变更为“决定性作用”，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

（四）政治体制改革服务于社会经济的发展

改革开放以来，中国已经进行了8 次政府机构改革，但却常陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环中，政府机构改革频次呈现出5年左右为一周期的特征，以政府职能及其运行机制能够高效地适应于经济体制改革和经济社会发展的需要。经历了由“精简机构”到“转变政府职能”的倾斜，实现了体制改革从“外在整形”向“内在整合”的转变，其最终目标是建立人民满意的服务型政府。但政府机构改革的侧重点各有不同，经历以精简机构（1982年、1988年）、推进政府职能转变（1993年、1998年、2003年），到构建现代政府治理体系为目标（2008年、2013年），再到推进党和政府机构职能优化协同高效的改革目标（2018年）。特别是2018年推行的党政机构改革，从“健全党和国家监督体系”的高度出发，提出转变政府职能、深化简政放权、深化国家机构和行政体制改革、推进监察体制改革、推进反腐败国家立法等一系列要求，标志着中国的改革进入了全面深化改革的新阶段。