河道水生态环境“河长制”管理新模式分析

上海市青浦区水文勘测队 王翠

全国范围内推广的“河长制”管理，在管理过程中，不可避免地存在管理问题。为了更好地保护河道水生态环境，巩固河道治理成果，需要建立新型管理模式，开创“河长制”管理新模式。通过开展新模式应用实践，针对以往管理存在的问题进行整顿，完善管理运行机制，提高“河长制”制度生命力，明确管理理念，将各方力量凝聚到“河长制”管理上面来，构建更完善的协作管理模式，保证管理质量。

一、“河长制”管理出现的意义

河流湖泊作为地球的生命源泉，不仅是推动社会发展的支柱，也是保障人们生活的基础。随着社会经济发展，人们生活水平提升，使得人们赖以生存的生活条件被破坏，对人们日后发展造成严重影响。工业发展作为推动国家经济快速发展的措施，促进经济发展的同时，伴随着严重的环境污染现象，需要及时采取有效措施，缓解环境指标急剧下降带来的影响。河流治理工作通常都是各地自治管理，对于其他河段并无管理权限。这样一来，整条河流出现水污染问题时，往往会出现各地管理部门相互推诿的现象，对河流污染解决问题带来阻碍。治理手段低下，无法解决水环境面临的污染。在这种情况下，“河长制”的出现，使得问题有了新的解决途径。

“河长制”坚持节水优先、系统治理的理念，充分调动河道周边的地方政府履行责任。通过水资源保护、执法监管、水环境治理与防治等手段，创新管理举措，形成强有力的河道水生态环境保护机制，构建明确的责任制度，实现水污染治理最佳成效。改革发展过程中，国家无论是治理体系还是治理能力，都在不断完善和提升，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，对各项治理工作提出更高的要求。新时期背景下，国家治理理念还需要进一步推进，提升治理能力、完善治理体系，坚持制定灵活的制度，为“河长制”管理提供支撑。“河长制”从最初的临时管理，上升为总书记亲自部署，说明了中央对于环境和生态保护的度高度重视。基于现代化发展理念下，探讨“河长制”改革方向，不断探索新的管理制度，推动国家治理能力纵深发展。贯彻生态环境共享理念，形成系统性的水污染治理体系，为“河长制”治理提供理论支撑。

二、“河长制”基本内容与主要理论

（一）内容

经过不断实践，“河长制”体系得以深化发展。并且由各地的总河长出任，出台针对性的机制与举措，促使“河长制”从突击式转变为制度化管理，全面推行防治、修复、保护为一体的管理模式。并建立省市县乡的河长管理体系，形成有序的保护机制，为维护河道安全、保障水环境功能提供有力支撑[1]。

当前的“河长制”实行的是责任制模式，主要由当地政府受理，并通过责任制的方式，将工作决定权都交给最高权限的领导处置，保证“河长制”各项工作顺利开展，最大限度汇集各种力量，实现协调管理。现如今，为了更好地落实中央提出的现代化治理要求，需要在保证“河长制”制度框架稳定的基础上，结合管理实际，将管理者的考核与工作执行情况挂钩，提高河长工作落实的积极性。并在工作需要的基础上，建立和创新管理制度，采取信息化管理手段，以高新技术与专业化管理手段为“河长制”管理创新发展赋能。

（二）主要理论

1.参与式治理理论

随着世界对于公共治理需求增大，学术界开始针对治理理论问题进行探讨和探究。治理到现在仍旧是相对笼统的概念，主要是面对冲突、利益不同采取行动的过程，包括迫使人们服从制度安排的情况。根据不同的国情与政治制度，参与式理论有着不同的诠释。国内管理受到传统政治文化影响，政府有着十分高大的形象，民间组织等都对政府有极高的依赖。为了优化管理模式，需要培育完善且独立的民间组织，促进政府在内的全社会治理能力得到提升。

“河长制”作为国内治理的升级，政府在水环境管理过程中的系列行为，导致社会其他治理力量被忽视。垄断式管理使得政府管理出现腐败等问题的同时，导致水环境保护工作更难以开展。群众将希望寄托在政府身上，有着置身事外的想法，社会力量难以加大，严重影响治理工作开展，导致治理处于恶性循环中。深入分析探究“河长制”发展，对于构建完善的管理模式有重要的现实意义。

2.新公共管理理论

新公共管理理论起源于英国，当时的英国政府推行新公共管理理论的主要目的，在于有效控制政府支出，实现财政管理创新改革。有学者针对其改革进行分析，经过提炼与总结，建立新的管理理论。新的管理理论中，并不提倡政府独大的管理模式，而是建议更多的市场竞争机制引入。通过引入市场竞争机制，提高公共管理绩效，能够使企业、机构都展现出管理技术、理念等方面的优势，减少政府成本投入。公共管理为管理变革带来新的管理效果，着重强调公众参与性。通过调动群众参与度，完善管理机制，对于传统公共管理起到了促进性的作用。在缩小政府管理规模的同时，倒逼管理部门提质增效，保障管理质量与效率。

“河长制”的目的是为了保护水生态环境，基于体制内循环的政治责任，导致公众难以参与到工作中，难以促使管理模式变革。水生态环境对于专业性要求较高，需要更专业的管理团队参与到管理工作中。从新公共管理理论来看，该理论对于“河长制”管理改革有参考价值[2]。

3.整体性治理理论

整体性治理理论是新公共管理理论的延伸，主要针对管理中存在的碎片化管理问题，提倡协调整合管理。实现不同治理主体，统一的管理方式，强调目标与措施的连贯性，涉及的成本较少，更满足现代化的管理需求。整体性治理理论，影响到较多发达国家，相关学者也针对其理论实践进行深入探索，取得实质性的成果。通过对国外流域协同治理情况进行分析，认为整体性治理理论有助于解决管理碎片化的问题，促进新的管理模式出现。

“河长制”在实际管理过程中，无论是组织形式还是管理都存在碎片化现象，难以形成协调统一的发展格局。“河长制”面临着不同省份、市县的协作问题，增加了“河长制”治理难度，增加了额外的治理成本。整体性治理为“河长制”治理提供新的思路，基于此探究“河长制”管理新模式，制定更有效、更全面的治理措施。

三、加强“河长制”管理新模式的对策

面对水生态环境不断恶化，新时代发展理念影响下，政府结合“河长制”管理现状，创造性地建立新的管理制度，构建更完善的“河长制”，推动水生态环境治理工作长效发展。

（一）实行法制建设治理模式

当前，“河长制”未能上升到法律层面，长期发展下去缺乏治理依据与动力，难以对治理目标、权责进行分配，无法对各个参与主体形成约束，不利于治理工作开展。对此，想要实现长效治理，需要从以下三方面入手。

首先，党政负责人、政府部门，应确定具体的法律形式，设置管理机构，完善内部组织。解决条块分割的问题，设置考核标准，明确考核对象、标准等，保证各主体的权责有效落实。其次，关于水生态环境防治工作，在治理过程中，已经逐步建立法律法规体系，但是缺乏法治制度保障，导致执法力度不尽人意。还存在政府部门执法思想受到主观意识影响，造成执法力量薄弱。联合各部门加强检查的同时，采取群众监督的方式，打造联动的工作格局，减缓执法力度不足的现象。加大惩处力度的同时，还需要建立补偿机制，对提高违法成本的现象予以严重惩处；发现社会、公众等主体对环境造成破坏的行为，可以针对其行为进行起诉。发现破坏行为不作为的政府部门，也将成为诉讼对象。最后，这样能够预防环境被破坏，还能够发挥政府监督职责[3]。

（二）提高行政治理效能

国家经济发展过程中，取得成就的同时，也迎来了发展理念革新。中央提出现代化发展应坚持绿色发展理念，与当前社会发展现状相符，也为各级政府治理提供依据。为了更好地推动“河长制”治理工作长效开展，需要在全过程中贯彻绿色发展理念，实现绿色、可持续发展。各级治理方案中，信息共享是保证治理质量的关键。在互联网+的发展背景下，应实现各主体信息共享。利用互联网+平台，构建数据库，全面公开“河长制”治理相关信息，例如河流监测数据、考核体系等，保证各方主体的知情权。还可以建立资讯论证制度，邀请专业人士与主流媒体，提高政策的科学性。通过媒体报道，加强公众对政策的认可度。

模糊治理尽管保证了遇事的变通性，但是会导致责任推诿等现象。“河长制”需要制定清晰的评价机制，改善以往的管理质量，形成更全面的考核体系，提高公众对“河长制”的参与度。建立完善的评估体系，能够实现各环节可控式的管理，保证治理质量。转变以往的考核模式，制定上级与下级相互考核的机制，督促各级河长积极履行责任，对考核不合格的河长进行问责处理。管理过程中“河长制”涉及的方面较多，需要保证治理资金充足，但是实际来看，政府开展工作多是存在财政困难的现象，河道清理、修复等都需要大量的资金。针对此现象，应拓展资金筹集渠道，加大政府对“河长制”治理的资金投入。上级政府健全支付制度，或者在现有渠道的基础上，探索新的筹资渠道，为项目治理开展提供保障。优化财力配置的同时，还需要注意加强财政监管，避免管理人员出现监守自盗的行为，保证资金合理应用。

（三）强化“河长制”运行基础

制度从制定到落实，需要坚实的运行基础。“河长制”制度运行，除了保证制度完善、资金充足外，还需要提高人员素养，为项目治理提供可靠的技术支撑。为了进一步强化治理效率，需要提高各级河长的专业性，确保河长具备足够的知识与强大的执政能力，能够在水生态环境治理过程中，给予正确的决策与指导。定期开展培训工作，提高人员的意识与能力，适度聘请专业人才，邀请专家根据现有的“河长制”治理工作提出专业指导，保证各个环节工作开展，都能有专人提供对应的指导，提高治理效果。为了满足各级部门沟通、信息共享的需求，需要建立专门供应各级成员使用的数据库，充分利用高新技术，为河道治理提供技术支撑，保证数据直观可靠。此外，针对水资源治理，需要建立完善的监控网络，实行动态监控，严厉打击违法行为[4]。

（四）引入市场机制

当前国内对于环境污染的惩处方式，按照污染行为的严重性，对惩处对象进行罚款、警告、行政处分等操作。想要实现科学治理，依靠处罚无法保证长久的治理效果，需要从源头解决问题，适当引入市场机制，采取奖惩并行的治理思路，实现各个参与主体协同治理，保证治理质量。

治理源头方面，应运用经济手段对源头加以控制。建立排污权交易制度，在各地治理区域试行排污权有偿使用制度。根据各地实际情况，对排污量进行统筹安排。对于主动节能减排的企业，可以为其提供更高的购买指标。对于耗能严重的企业，对其排污权进行控制，形成良性的产业结构。针对企业建立环境信用等级评定制度，根据企业排放污染物情况进行考核，定期对企业进行等级评定。对于绿色产业较高的企业，给予优惠政策。评价较低的企业，对其进行整治和取缔处理。实施举报奖励制度，鼓励公众积极举报，形成良好的监督模式。在这一环节中，政府应充分利用媒体渠道等，加强在公众中宣传“河长制”管理的力度。提高公众参与治理的意识，树立群众保护资源、保护环境的意识。加强“河长制”信息化平台数据对接，利用微信、微博等渠道，公开关于“河长制”治理的实际数据信息，提高治理成效。加强群众对“河长制”治理信息的知晓程度，调动公众积极参与“河长制”治理的积极性。

（五）整合社会多元力量参与

水生态环境作为人们不可或缺的公共资源，关系到国家发展与群众生活的质量。在实际治理项目中，治理责任不应全由政府承担，而是应该整合多元社会力量参与，形成协同治理的局面，为可持续发展贡献自己的力量。

“河长制”治理涉及水生态保护与修复，这与社会企业有密切关系。想要保证治理质量，需要多方主体共同努力。加强对企业对接，搭建好对接平台，在平台及时发布相关的工作信息，为企业畅通诉求渠道，解决企业绿色发展的诉求。通过政府购买服务的形式，将治理工作中较为专业的部分转交给企业完成，充分发挥企业在该领域的专业性与技术优势。政府则负责制定方案，对各环节治理工作进行统筹，提高治理成效[5]。政府还应与企业制定考核指标，根据企业的实际表现，给予一定的资金奖励，提升企业的责任感，保证治理工作由政府领导，体现政府的公益性与企业操作的专业性。企业的加入，能够为政府治理提供更专业的意见和对策，与政府形成合作共赢关系，为“河长制”治理提供坚实力量。除了企业，政府还应鼓励民间社会组织参与治理工作，提高民间社会组织对生态环境的治理能力；还需要基于各地社区开展宣传活动，增强个人的环保意识，确保公众能够在日常生活中，形成节约、分类等环保意识，积极参与到生态环境治理工作中，主动学习相关知识，对存在的环境破坏现象进行举报，将群众治理行为与奖励挂钩，推动社会组织参与公共治理的有效性。

综上所述，“河长制”作为新时期河道管理的重要举措，对于保障水生态环境有重要意义。“河长制”实施的基础上，能够调动各级部门管理的积极性。并基于新管理模式建立，形成逐级管控、责任落实的机制，推动河道水生态环境管理质量提升，推动治理工作开展并得到改善，巩固治理成果，提高管理水平。加强管理者的履责能力，促进管理形成良性循环发展，构建更完善的管理模式，实现科学治理。