预算绩效管理服务高校治理能力提升研究

2023-02-09黄健葛广宇

会计之友 2023年4期

黄健葛广宇

【摘要】高校治理是国家治理体系中的重要组成部分，高校治理现代化能够更好地实现“建设培养一流人才、服务国家战略需求、争创世界一流的目标”。预算绩效管理建设是高校内部治理的核心一环，已取得了相应成效。文章在厘清高校治理能力提升的局限与困境基础上，从全面预算绩效管理全流程视角，解析事前绩效评估、预算编制、预算执行、预算绩效评价、事后结果运用服务高校治理能力提升的作用，并探索多元监督、内部控制协同预算绩效管理助力提升高校治理能力路径，从顶层设计、主体协同、信息化建设方面提出相关政策建议，以期完善高校全面预算绩效管理建设，推动我国高校治理体系和治理能力现代化，助力建成教育强国、人才强国目标。

【关键词】预算绩效管理；高校治理；协同；多元监督

【中图分类号】 F230；G647 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）04-0106-06

一、引言

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的目标。党的二十大报告提出，未来五年要深入推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面。基于国家治理能力内涵①，高校治理能力是指运用高校制度管理各方面事务的能力。建设世界一流大学和一流学科是党中央、国务院的重大战略部署②，不应局限于一流学科和大学的建设，也应当注重一流治理体系建设[1-2]。国内部分高校结合自身办学实际的主要实践有：北京大学校长办公会是北京大学不断完善中国特色现代大学治理体系的重要探索③；清华大学将学校治理体系和治理能力现代化建设作为学校综合改革的目标任务④；中国人民大学评价研究中心积极参与高校治理，成为大学内部治理结构关键一环⑤等。“十四五”时期是加速“双一流”建设的重要时期，当前竞争日益激烈的市场环境对高校发展产生了积极影响的同时，也给高校治理带来权力过分集中、寻租空间较大、缺乏有效监督制约⑥等问题，需要高校寻找合适的方法来优化自身治理，以提高高等院校服务社会的能力。

全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容⑦。当前预算绩效管理已历经全口径、平衡周期，进入全面预算绩效管理阶段，该阶段的特点是进一步细化预算公开内容[3]，更为注重中期财政规划，提升预算可持续性，重视长期效益。预算绩效管理质量和效率会直接影响高校的建设及发展，为增强公办高校的竞争力，预算绩效管理成为了高校办学过程中的重要课题。本文尝试探讨运用预算绩效管理来优化高校治理，探索实施预算绩效管理如何服务高校治理能力提升，助力高校治理体系现代化的实现；进一步解析了内外部监督视角下，内部控制与多元监督同预算绩效管理协同推动高校治理能力提升，以期通过采取相应的优化路径，为高校治理体系建设、培养高质量优秀人才提供理论依据与经验借鉴。

二、高校治理能力提升的局限与困境解析

作为社会大系统下的子系统⑧，高校治理是国家治理体系的重要组成部分，是治理能力现代化的先行者。高校治理概念由“高等教育治理”“大学治理”等演变而来，闵维方[4]认为高等教育治理应当注重宏观意义政府与高校的关系；Birnbaum[5]认为高校治理旨在维护高校理事会与教师群体的稳定关系；龚怡祖[6]研究发现高校治理在面向社会与市场自主办学过程中满足多方利益需要。高校作为资源依赖型组织[7]，其治理具有复杂性[2，8]，由于治理结构划分的“不规则性”、内在驱动不足、控制考评缺位等原因，限制了高校治理能力的提升。

（一）结构划分不规则性

治理主体作为高校治理的核心领导部分，是主导高校治理能力高低的关键要素。高校治理结构一般由多个主体构成，例如高校的日常管理流程与相关内容由责任教育部门管辖，内部行政权力与学术权力由相应行政管理机构、学术委员会及科研部门等负责，治理结构不完善主要体现在权力分配和财权配置不合理方面。当前国家虽然从政策制度上设计了去行政化规范，且部分高校也在尝试制度改革，但仍面临着利益、权力、体制的问题，导致高校现行治理结构的不合理、各参与主体间权力失衡，治理主体之间没有实现共同参与，造成治理“弱势化”现象的出现。例如学校与二级学院权责不对等[9-10]、学术权力缺少主导权[11-12]、党委与行政之间就重大事项决策存在效率不够高、治理积极性待提升[13-14]等问题，导致各治理主体参与不够，无法形成“合力”[15]，难以实现共同治理。

（二）内在驱动不足

高校治理能力提升内在驱动不足归纳为制度动力、软约束特性、目标难以界定等方面。由于有效性与稳定性的不足，相关规章制度时有变化调整，顶层设计面临时间紧、任务重等问题。与此同时，高校的软预算约束特性使得高校忽视日常运行中的治理行为，在运行过程中不用考慮管理不佳被市场淘汰的风险，在事前和事中往往存在铺张浪费、“跑冒滴漏”等行为。由于政府和有关机构会对高校进行事后补助，降低了高校被淘汰的可能性，从而造成了高校重复建设组织、资源利用效率不高等问题的出现。更进一步，由于高校治理包含教师、学生和高校相关职能部门（财务处、审计处、国有资产管理处等）多元主体的治理目标，外部治理主体还包括政府和社会公众，治理目标难以统一，无法实现从“管理”到“治理”思维的转变，存在人员任用、学生培养模式与高校规划目标不相匹配等问题，无疑增加了高校治理能力提升的难度。

（三）控制考评缺位

高校属于非营利性组织，在年度终了时不需要对盈利指标进行考核，所以高校的考核评价一般采用财务与非财务指标、定量与定性相结合分析的绩效评价，没有直接涉及各部门治理能力的考核；且过分强调绩效与指标数据的量化结果，不利于高校治理目标实现与可持续发展。在保证教学质量的同时努力降低办学成本，既顺应社会发展开辟数字化等新领域又要兼顾现有部门发展与人才培养，对于高校来说是一道难题，资源浪费的现象在各管理环节依然存在。例如在行政方面，由于需要处理的各项事务不断增多，机构功能错综复杂、办事效率相对低下，增加了办学成本；在资源方面，由于高校发展、目标配置不合理等导致不当采购、设备闲置，增加资金占用成本与资源耗费现象的发生等，这些都是高校成本控制力度薄弱的体现。虽然绩效评价已经引起了高校内部的广泛重视，但是目前还没有一套科学合理、可以量化的绩效评价体系供高校进行治理能力评价，无法实现从“管理”到“治理”的转变。

三、预算绩效管理服务高校治理作用解析

高校治理是一个多元、动态、复合、多个治理主体互动的过程，预算绩效管理质量和效率会直接影响高校的稳定建设及发展。在此背景下，预算绩效管理成为了公办高校办学过程中的重要课题。中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》⑨要求建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高资源配置效率和资金使用效益。全面预算绩效管理实施是高校治理的重要推手，主要包括制定预算绩效目标、预算编制、预算执行、绩效监督、绩效评价、结果应用。高校进行全面预算绩效管理时，将治理能力提升战略计划融入绩效目标，在执行过程中制定监管机制和问责机制，在评价与应用过程中提供相关信息满足高校决策需求，弥补治理规则缺陷，服务高校治理能力提升，推动高校治理体系现代化。预算绩效管理服务高校治理能力提升机理见图1。

高校治理规则是高校治理相关制度、规章、规范和政策文件等。高校内部有自我约束的管理体系、财务管理办法或资产管理实施方案，还有学校制定的与全面预算绩效评价分析有关的文件。如果高校内部决策脱离了预算绩效管理，将会导致其科学性和准确性大大下降，换句话说，预算绩效管理提升高校内部决策的科学性和准确性。预算绩效管理通过提供相关信息，使得治理主体对于学校具体状况了解更多，能够更好促进高校内部决策。在成本管理优化高校治理方面，学校内部决策是建立在相关治理主体明确掌握应当了解的成本信息，以及做出相关成本预算、核算，熟悉应当了解生成的报告的基础上，然后进行有关治理。预算绩效管理在优化高校治理方面，有着提升高校内部决策的准确性和科学性的作用，通过让相关主体了解高校预算绩效管理相关信息，能够让他们更好地参与内部决策，有效提升高校内部治理主体参与高校治理的科学性和准确性。

（一）事前绩效评估：系统制定目标

高校治理需要多个治理主体参与，决策作为管理活动的重要环节，运用于高校治理过程中[16]。决策指做出决定或者选择，贯穿于高校治理活动全过程，既是认知，也是行动，本质是利益的平衡与资源的分配。决策包括提出问题、确立目标、选择与执行方案、反馈与评估方案。从高校组织结构的角度看，高校决策相关主体体系十分复杂，且条块分散。一般来说，高校管理者、一般行政人员以及教师和学生都是高校内部治理主体，高校内部治理主体通过成立相关组织来行使权力。而相关决策组织较大程度体现出部分权力组织的职权，如党委会、校长办公会和教职工代表大会等。

当前，由于高校治理多元主体导致目标难以统一，通过事前绩效评估可以明确当前阶段、年度阶段、中长期阶段的主要目标与相应的重点、难点，从而制定较为详细的计划。以物质成本为例，随着教育体制机制改革的深化，高校为了不断提高自身竞争力和影响力，不断加大基本建设投入，建立新校区。当政府投入的资金满足不了高校扩张的速度时，部分高校开始向银行借债，投入了巨额的资金。事前绩效评估，能够科学合理地进行事前规划，明确目标的同时使得建成的新校区与高校未来的发展战略和发展方向相一致，避免资源浪费与闲置的发生，降低高校办学成本，从源头提升高校治理能力。

（二）预算编制：治理目标分解

高校作为行政事业单位，与政府有着某种契约关系，这意味着政府有责任维持其长远的生存与发展。尽管高校拥有独立的法人资格和一定的办学自主权，但是其财务运行结果仍然由政府承担。在高校财政面临困境时，政府应当主动采取财政援助、财政赤字补偿等手段，以保证高校的正常运行和发展。在这一软预算特性的约束下，高校及其领导层可以很好地规避管理不当所造成的财务问题，从而导致高校在决策过程中缺少对绩效进行控制的天然动力。

深入剖析可知，当前高校追责体系还不够完善，治理结构仍需进一步优化。学校没有充分的办学自主权，政校分离不显著、社会评价机制不全面、实施细则不深入。在权力分配方面，需要较为完善的治理结构，例如学校各二级学院大部分是行政、学术上的权力，只具有很少的财务决策权，由学校统筹决定资金怎么用，怎么用于学院建设。如果学校把财务决策权、财务监督权、财务执行权下放给二级学院，在实际应用中也需要成本，同时也需要研究怎么使用资金。在资金没用到二级学院的情况下，二级学院将无法有效地控制员工的绩效水平。预算编制阶段在事前绩效明确主要治理目标的基础上，将主要治理目标层层分解，将其分配至各履职部门，于资金源头把控发展方向。

（三）预算执行：内在驱动力激发

預算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节，预算部门（单位）是实施绩效运行监控的主体。在预算执行过程中各单位要加强对项目绩效运行信息的跟踪监控，及时掌握项目实施进程、预算执行进度和绩效目标完成情况，通过预算调整率、预算执行率、支付进度符合率、公用经费控制率、政府采购执行率、非税收入预算完成率等衡量预算执行情况。

教育活动的最终成果是不断提高学习者的知识与能力，并不断提供能够参与社会生产活动的专业人员。这种成果与企业通过出售生产产品，直接计算利润和评价其经济效果不同。因此，高校教育产品的经济效益具有间接、长期、潜在的特点，这使得高校无法用货币直接衡量该产品的经济效益。结合事前绩效评估、预算编制阶段的治理目标，把控预算执行阶段，通过执行过程中的预算管理、资产管理、项目管理、人员管理、机构建设等目标细化与设定，激活高校内部治理热情与活力，严格高校治理行为，提升高校治理能力。

（四）预算绩效评价：治理过程严格

预算绩效评价是预算绩效管理的重要手段，预算执行结束后，要及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。实施绩效评价要编制绩效评价方案，拟订评价计划，选择评价工具，确定评价方法，设计评价指标。各单位主体应当结合目标对履职情况进行深入的自我评价，与实际取得的绩效对比评价：是否满足当期指标、半年指标、年指标，基于中长期视角进行分析对比。

由于高校特有的社会功能和定位，其运行目标不是盈利，而是人才培养、科学研究和服务社会。高校的资金提供者如政府、捐赠者和其他投资者，并不要求得到利润上的回报，这使得高校在进行成本管理的过程中缺少外部的压力。这种预算软约束使得高校在治理上存在“惰性”，当各单位未实现绩效目标时须说明情况并进行问责；组织开展绩效评价工作的单位需要提交绩效报告，认真寻找其中问题、制定改进措施，于“监督”视角提升治理能力。

（五）事后结果应用：信息成果反馈

高校管理者需要结合预算绩效管理所提供的信息发挥高校内部人才的优势，提供更为科学的决策。为了更好地行使领导权、决策权和监督权，在充分利用高校成本信息的基础上，要不断优化高校治理。高校为提高教职员工工作的积极性和创造性，也需要对学校教职工的工作情况进行定量分析，增强工作的主动性，以提升管理效益。这都需要管理层依据所掌握的信息，进行定量和定性分析，为管理者决策提供依据。

事后结果运用能够帮助高校管理者运用预算绩效管理所提供的基本信息，秉持“大事优先、民生优先、绩效优先”的原则，通过政策、制度、管理措施来鼓励教职员工的发展，并且为他们提供合理化建议。高校的教职员工获得相关措施的激励之后，可以更高效地完成工作任务，使人才更好地发挥自身优势建设高校，从而使他们对高校具体情况与发展目标有清晰合理的认知，有利于提高他们的主观能动性，以更加饱满的状态投入到工作中。

四、协同视角下高校治理能力提升的路径探索

基于协同理论，不同的个体组合在一起会带来额外的增益效果且大于两者效应之和[17-20]。公办高校存在着资金配置使用效率不高、成本管理动力不足、绩效考评缺失等问题。高校将降低办学成本、提高办学效益作为目标，则必须建立充满活力的监督机制。一方面，财政部要求基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的科学的内部控制体系；另一方面，党和国家监督体系是国家治理体系的重要组成部分，并且将“财会监督”首次纳入监督体系⑩，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能。多元监督与内部控制作为高校治理的内外部主体，均会与预算绩效管理形成协同效应，推动高校治理能力进一步提升。

（一）多元监督协同

高校治理是一个多元多向的过程，有多个治理主体共同参与。党的二十大报告提出，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善權力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。当前，治理模式单一、治理体系不健全、治理结构不合理和运行机制不完善是传统高校治理模式的常见问题，明晰的权责关系是预算绩效管理服务协同治理的纽带[21]。

基于事前绩效评价，结合出台的预算绩效责任管理办法，厘清各主体责任与作用的基础上，发挥以财会监督和审计监督为主，内部监督、社会监督和政府监督“三位一体”的多元监督主体的协同作用，推动全面预算绩效管理服务高校治理能力提升。具体而言，审计监督由审计机关作为监督主体，属于事后监管，是制度转化为治理效能的重要推手[22]；“双体系”政府会计提供的财务会计信息和预算会计信息是全面预算绩效管理的基础，财会监督主要采取事前、事中、事后全流程监管，贯穿至经济活动、资金运行的全生命周期。于横向而言，高校治理受政府与社会外部监督，受财会监督、审计监督等内部监督。于纵向而言，事前绩效评估与预算编制由财政部门牵头制定总体目标，执行部门与财政部门有效沟通后将治理目标层层分解；在预算执行时，各具体执行部门接受监督，财政部门进行追踪落实、追踪检测绩效目标进度；预算绩效评价由财政部门牵头检查、考察各执行部门目标完成情况；事后绩效结果应用由审计部门、政府和社会共同监督检查，正反馈于下一期（年度）事前预算绩效评估与预算编制，服务高校中长期发展，最终形成良性闭环。

（二）内部控制与预算绩效管理协同

内部控制的核心是各部分的相互制约，在建立了科学合理的绩效考核评价指标后，建立起各环节之间的监督机制，规范监管程序，以确保财务工作的有序进行，杜绝腐败现象的产生。高校遵照财政部《行政事业单位内部控制规范》（试行），采用相应的内部控制方法，在单位层面和业务层面进行内部控制，并重点关注预算管理、收支管理、资产管理、合同管理等情况，通过增强其内部监控能力的同时，提升预算绩效管理能力，全面、实时地监控学校的内部经济活动，提高其运行效率，最终实现高校治理能力提升的目标。

具体而言，预算绩效管理进行事前绩效评估时可结合归口管理、不相容岗位分离等内部控制方法，进行高校各执行主体权责明晰与界定，进而依据各主体责任编制预算；在预算执行时应当严格内部授权审批控制，将预算严格落实与执行，可结合预算控制、会计控制、单据控制、财产保护控制等内部控制方法，监控预算过程执行，将每一分钱都花在刀刃上，服务管理层决策与管理；在绩效评价与事后结果应用阶段，结合信息公开方法，检查落实各阶段目标完成情况并予以反馈。更进一步，当规章制度健全，辅以各种规范的监督制度、人员岗位设置合理、不相容职务分离等，健全的内控制度建设更有利于保障财会监督，推动预算绩效管理服务高校治理能力提升。

五、结语

深化高等教育领域“简政放权、放管结合、优化服务”改革，构建活力、高效、顺畅的体制机制，是推动实现高校治理体系和治理能力现代化的突破口。围绕立德树人根本任务，高校治理能力提升是高等教育现代化的重要组成部分，是国家治理能力现代化的重要内容。本文在厘清高校治理能力提升的局限与困境基础上，从全面预算绩效管理全流程视角，解析事前绩效评估、预算编制、预算执行、预算绩效评价、事后结果运用服务于高校治理能力提升的作用，并结合协同视角探索多元监督、内部控制协同预算绩效管理推动高校治理能力提升。基于上述分析，提出以下政策建议：

1.发挥多元主体协同作用：高校治理离不开政府与社会公众的参与，应当充分发挥政府与社会层面的监督作用；另一方面，高校治理在微观层面上是高校内部的关系，既要关注管理主体也要关注学生群体在高校治理中的有效参与，更好发挥人才力量，形成良性循环，服务高校中长期发展。与此同时，建立健全监督体系，强化监督与制约职能，以优化经济秩序。

2.完善顶层设计：优化预算绩效管理制度、内部控制制度、成本管理制度。制度是高校成本管理实施工作的准绳，完善的制度能规避成本管理工作中面临的风险，实现资源的有效配置，例如当内部控制机制不健全，财会监督的职能就无法落实。与此同时，应不断向企业或先进学校学习管理经验，制定并实施切实有效的管理办法，不断完善成本管理体系，提高成本管理水平。

3.信息系统建设：当前，仍有不少高校还未建立起专门的核算系统，财务的各个职能部门之间缺少完善的信息共享平台，应当借鉴好的成本管理方法，借助互联网，运用大数据、自动办公系统与电子信息化等手段，引进成熟的财务办公软件与信息管理等系统，构建一体化的信息平台。通过建立“中间数据库”，实现高校内部各部门之间的数据共享，打破高校部门间壁垒，减少部门重复建设与信息“孤岛”现象。

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