高校整体绩效管理的实施路径探析

2023-02-09张娟娟魏利平胡冰王仕会

会计之友 2023年4期

张娟娟魏利平胡冰王仕会

【摘要】随着国家预算管理改革的不断深化，预算绩效管理制度体系已初步建立，整体绩效管理是改革和发展的新趋势。高校实施整体绩效管理不仅是落实国家预算管理改革的政策要求，也是推动高校治理能力与治理体系现代化的内在需要。文章从高校实施整体绩效管理的重要意义入手，梳理有关整体绩效管理的制度文件，分析教育部直属高校实施整体绩效管理的现状和难点，在综合整理中央及地方实践探索经验和成果的基础上，提出高校实施整体绩效管理的五条路径，即建立体制机制、分层次建设整体绩效目标、协同搭建绩效指标体系、构建多方参与评价模式以及实现绩效管理的线上流程。同时，提出通过健全制度体系、持续加强内控、将绩效评价纳入考核、建立绩效公开和报告机制以及形成以绩效为导向的预算分配模式五项保障措施，不断推动高校整体绩效管理工作的深入。

【关键词】高校；预算绩效管理；部门整体绩效；绩效目标；绩效评价

【中圖分类号】 F234.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）04-0095-07

2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），提出将“部门和单位整体绩效”纳入“全面实施预算绩效管理”范围，这标志着我国的预算绩效管理由政策、项目绩效向整体绩效转变，开启了新篇章。2019年，教育部印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），要求各单位将实施整体预算绩效管理作为一项主要任务，围绕单位职责和中长期战略规划，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，综合衡量本单位整体预算绩效。在年度绩效自评的基础上，原则上以每五年为一个周期开展单位整体绩效评价。[1]

整体绩效管理是改革和发展的趋势，在第一个五年周期即将结束的关键阶段，高校如何具体开展这项工作，是值得深入研究和探索的重要课题。

一、高校实施整体绩效管理的重要意义

（一）落实国家预算管理改革的政策要求

自20世纪90年代以来，绩效管理在我国的发展经历了20多年的历史。前期，绩效管理制度建设缓慢，财政部印发《中央部门项目支出预算管理试行办法》（财预〔2001〕331号，现已全文废止），拉开了我国预算绩效管理制度建设的帷幕。经过不断地摸索和实践，目前，我国初步形成了较为完备的预算绩效管理制度体系[1]。表1对有关整体绩效管理的文件进行了梳理。

十余年来，预算绩效管理的政策发展经历了多重变革：一是资金范围由“财政资金”扩展到“全部资金”，将非财政资金纳入其中；二是周期由“一年预算期”扩展到“中长期发展规划”；三是实施内容由“项目绩效评价”扩展到“整体绩效管理”，由单一环节向多环节转变。2019年，教育部提出全面实施预算绩效管理要求后，直属高校正式启动预算绩效建设。目前，各直属高校已初步建立了预算绩效管理制度，实现了全部资金纳入预算管理的目标，并稳步推进绩效评价工作。

（二）治理能力与治理体系现代化的内在需要

1.有助于高校提升教育经费的使用效益

高校预算收入包括财政拨款、事业收入和其他收入等，财政拨款是国家各级财政对高等教育的扶持。高校是承担国家高等教育职能的主体机构，接受国家的委托和监督，代表国家使用教育经费，开展教学活动和科学研究，这就形成了政府与高校之间的委托代理关系。同样，学费、住宿费收费以及其他收入的使用情况，是学生、家长及社会公众非常关心的问题，这就形成了公众与高校之间的委托代理关系。当前，几乎所有领域都存在委托代理关系，委托人让代理人行使其权力，并对代理人的行为进行监督、评价和考核。委托代理关系的本质是在委托过程中实现双方收益的最大化[2]。因此，从理论根源来讲，高校整体绩效管理的思想来源于委托代理理论，委托人是政府和社会公众，受托人是高校。政府和公众通过高校绩效目标的完成情况对教育经费的使用进行监督和评价，对高校进行约束，以促进高校优化教育资源配置，让有限的资源投入获取最大的效益[3]。

2.有助于高校提升内部治理能力和管理效力

大学治理能力是国家治理能力的重要组成部分，大学提升内部治理能力的一个有效手段就是目标管理。目标管理是整体绩效管理的基础，高校整体绩效目标可逐层分解为内部各单位的具体绩效目标和指标。各单位管理人员按照绩效目标和指标去落实具体工作，根据工作完成情况，衡量绩效目标和指标的完成度，不仅有助于增强管理人员的责任意识，促进各项工作高效、及时完成，还有助于管理人员将工作重心从岗位职责管理向目标管理转变。各单位绩效目标完成度越高，高校整体绩效目标的完成度就越高，各单位工作任务的落实都致力于学校整体目标的完成，通过层层传递，高校可达成既定的发展目标。通过目标管理这一强有力的手段，高校治理能力和管理效力均得到有效提升。

3.有助于高校实现高质量可持续发展

《教育大辞典》指出，高校治理应发挥三种职能：人才培养、科学研究以及社会服务。人才培养是由高校的本质决定的，教育与教学是基础，科学研究对高校的创新发展至关重要，而社会服务大多是教育教学和科学研究的延伸。高校要想实现高质量可持续发展，必须履行好基本的职能。实施整体绩效管理，高校通过一系列具体的指标去衡量各项工作任务的完成情况和各单位职能履行情况，引导各单位重视资金使用效益，合理规划资源投入方向，提高投入产出效率。高校内部各单位权责更加明晰、规范，全员参与度更高，不仅有助于提高资源投向的精准性，还有助于整体教学和科研能力的提升，全面推动学校高质量可持续发展。

二、高校整体绩效管理的现状及难点

近年来，高校稳步推进项目绩效管理，从绩效目标管理、中期绩效监控到年底绩效评价，形成了较为完善的项目绩效管理模式。很多高校也在积极探索建立符合自身特色的项目绩效指标库和标准体系，并就加强项目绩效评价结果的应用展开实践研究。根据教育部2022年公布的部门预算数据显示，部门本年预算支出总额4 140.09亿元，其中，基本支出2 473.44亿元，占总支出的59.74%；项目支出1 664.07亿元，占总支出的40.19%；事业单位经营支出2.58亿元，占总支出的0.07%。从资金量来看，项目资金不及预算支出总量的一半，且项目绩效反映的是单个项目的绩效目标和指标，即使将所有项目的绩效求和汇总，也代表不了部门的整体绩效。目前，除了个别高校按照上级部门要求，开展单位整体绩效管理试点以外，绝大多数的教育部直属高校尚未开始实施整体绩效管理。

整体绩效管理的关键在于绩效的“整体性”，它是综合性的衡量，是各项业务活动及资金发生“化学反应”后的综合效果。这是相较于政策、项目绩效管理而言，整体绩效管理实施起来难度更大的主要原因。

（一）高校的特有属性，增加了整体绩效管理的难度

一是高校内部机构具有多样性，无法用一套标准去衡量。随着高等教育事业的发展，高校办学规模不断扩大，办学形式呈现多样化，内部机构也越来越复杂。高校的内部机构，除了普遍存在的教学院部、党政部门、直属机构、后勤保障部门以外，还有异地校区、研究机构、附属医院、中外联合办学机构等。不同的机构职能差异很大，无法用一套标准去衡量。

二是高校没有单独的绩效管理机构和专业人才，容易导致整体绩效管理流于形式。高校普遍存在着缺乏专门的绩效管理机构及專业人才的问题，绩效目标指标由各单位自行拟定，绩效运行监控数据由各单位自行收集、记录，绩效评价也主要是由各单位自评为主。因为缺乏专业的机构及人才，各单位在制定绩效目标时存在很大的困难，有些直接套用项目绩效目标和指标，有些直接叠加所有项目的绩效目标和指标，这样形成的单位整体绩效目标和指标很难反映高校的战略发展规划和计划，更不用提绩效评价结果的有效性及结果应用成效了。

（二）教育行业的特有属性，增大了绩效指标的设置难度

绩效指标一般应包含产出指标、成本指标、效益指标和满意度指标。教育行业的特有属性，扩大了整体绩效指标的设置难度：高校当年的产出可能是以前年度投入带来的，当年的投入也很有可能在未来很多年后才能实现效益[4]。教育产出的迟效性决定了高校的投入产出分析难度很大；高校的成本与企业成本存在巨大的差异，直接费用很少，基本都是间接费用，很难将费用直接分配至具体的核算对象[5]；经济效益的衡量也是非常难的问题，相较于经济效益，教育的质量更重要，质量是效益的前提。至于生态效益、社会效益等，更难衡量；服务对象满意度指标具有两面性，对学生来说，为求毕业可能希望学校宽容一些，对社会来说，为吸纳优秀人才会希望学校严格一些。

（三）内部自评为主的方式，导致评价结果的有效性不足

在目前的管理机制下，绩效评价主要以自评为主，因为高校整体绩效评价涉及的是校内各单位的直接利益，不免存在为了完成预期绩效目标和指标而将指标值设低的问题，在没有统一的评价标准的情况下，无法保证绩效自评结果的客观性和有效性[6]。在整体绩效管理中，绩效评价和结果应用属于管理的最后环节，目前整体绩效目标和指标的设置尚存在很大的困难，要想推进工作进程，完善整体绩效评价机制，还需要一段时间的摸索和深入研究。

（四）评价结果与考核脱节，结果应用导向不强

高校内部的考核主要由组织和人事部门进行，分为单位整体考核和个人考核两部分，考核基本是工作总结外加投票来确定结果的模式，这就可能存在考核结果与实际工作相脱节的问题[7]。整体绩效评价从绩效维度反映单位整体工作的开展和完成情况，理应属于单位考核的一项重要内容，纳入考核范围，以结果为导向，有助于各单位工作的加强和完善，进一步提高工作效率和质量。

三、中央部门、各地方对整体绩效管理的实践探索

根据党和国家实施预算绩效管理的决策部署，中央部门、各地方积极开展实践探索和研究，取得了很多成绩和宝贵经验，对高校实施整体绩效管理具有重要的指导意义和参考价值。

中国气象局通过实施单位整体绩效评价试点，积极推动预算绩效管理全覆盖。2017年，中国气象局成为财政部中央部门整体绩效评价的试点单位，评价结果良好。在此基础上，2019年，中国气象局选取国家气象中心为试点单位，开展单位整体支出绩效评价工作。

海关总署通过试点增点扩面，在海关系统内全面实施整体绩效评价，并以绩效为导向进一步完善预算分配制度。2018年，在前期上海海关整体支出绩效评价试点的前提下，海关总署选择北京等6个省份海关继续开展整体绩效评价工作。

北京市将部门绩效管理与政府绩效考核进行了有效衔接。北京市成立了政府绩效管理工作领导小组，市财政局作为小组成员单位，将部门绩效管理纳入了政府绩效考核的工作范围。各单位在预算绩效管理工作考核中的得分直接计入政府绩效考核总分，且所占的比重越来越大。北京市还积极探索建立部门整体绩效评价指标体系，将行业发展指标与部门绩效指标有效结合。

广东省以绩效目标作为切入点，建立了全过程部门整体绩效指标库。2016年，广州市在市知识产权局、市残疾人联合会实行部门整体全过程预算绩效管理试点，并于2017年将试点单位扩大至市教育局等12个部门，构建了体系完备、分类清晰的预算绩效指标库。

山东省以部门职能为关键点，构建了包括部门战略目标和部门职责目标在内的绩效指标体系。2019年，山东省财政厅通过省、市、县三级联动的形式启动部门整体绩效管理试点，从绩效目标入手，确定工作推进方案。经过参与试点的115个部门的共同努力，形成了一套逻辑清晰、体系完整、标准明确的指标体系。

湖北省从整体绩效与项目绩效的区别入手，在试点的基础上，进一步实践验证，全面推进部门整体绩效管理工作[8]。2020年，湖北省启动省直机关部门整体绩效评价工作，选择省地震局作为首个试点单位。通过提炼、验证，形成了一系列管理制度，构建了指标体系，改进了指标分类方式和权重设置比例，并通过复制试点单位的经验和工作机制，逐步推广。

对中央、地方实践做法分析发现，推进绩效管理的重点工作集中在以下五个方面：一是领导重视，形成良性的工作机制；二是构建绩效目标和指标体系；三是建立绩效评价及约束激励机制，并加强结果应用；四是建立健全绩效管理制度体系；五是建立以绩效为导向的预算分配模式。如表2所示。

四、高校实施整体绩效管理的路径

（一）建立体制机制，推动各单位工作协同

首先，建立由学校主要负责人任组长、各归口管理部门和业务单位负责人为成员的绩效管理工作领导小组，形成学校领导高度重视并大力支持、各单位积极参与的工作氛围[9]。领导小组负责组织、制定有效的绩效管理工作方案，指导、监督相关工作的开展。其次，成立独立的绩效管理机构。高校建设整体绩效指标体系，不仅要包括财务指标，还要包括业务指标。独立的绩效管理机构，可以避免由财务部门牵头绩效管理工作存在的业务和管理壁垒问题。最后，推动形成各单位之间的工作协同机制。整体绩效管理工作相关的基础信息来自于校内各单位，只有加强协同配合，才能设置科学、合理、完整的绩效目标和指标体系，才能完成绩效管理的全过程闭环业务。

（二）结合实施周期，分层次建设整体绩效目标体系

根据实施周期的不同，高校可区分中长期战略目标和年度职责目标两个层次建设整体绩效目标体系，这是满足年度自评和原则上每五年为一个周期的整体绩效评价的现实需要。为了让整体绩效目标覆盖高校内部的所有单位、职能和业务领域，可以采用自上而下和自下而上相结合的方式建立绩效目标体系，其中通过自上而下的方式建立的目标体系更全面、完整。

高校应通过分解、细化教育行业发展规划、区域发展规划以及学校的中长期规划，选择体现学校主要职能和业务特色的目标作为中长期战略目标。高校内部各单位的中长期战略目标，应以单位的总体职责为出发点，由高校整体的中长期战略目标逐层分解、细化而来。同理，高校整体的年度职责目标应根据学校的年度工作计划、内部机构设置及机构职能综合确定。高校内部各单位的年度职责目标，应以本单位承担的主要职责为出发点，由高校整体的年度职责目标分解、细化而来，并落实到具体的工作业务目标上。通过建立年度职责目标与具体业务之间的对应关系，确保目标设置与业务工作的紧密連接，不断提升目标体系建设的科学性和系统性。

（三）搭建共性指标框架，提炼关键个性指标

从中央部门、地方开展整体绩效管理的实践探索来看，我国未来部门绩效管理应该要建立整体绩效管理新形态，即以部门预算为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力、服务对象满意度六个层面，衡量部门整体及核心业务的实施效果，推动部门整体绩效水平的提升。尽管高校在学生规模、学科水平、环境、文化等方面有很大的区别，但从上述六个层面来看，存在很多共同之处：按照《高等学校财务制度》，高校支出包括基本支出和项目支出，那么运行成本可分为基本支出成本和项目支出成本，基本支出成本又可分为人员成本和公用成本；高校管理的主要内容包括但不限于战略管理、教学管理、科研管理、行政管理、学生管理、校园管理、安全管理和业务管理等。而业务管理从业务活动内容来看，一般包括预算、收支、资产、采购以及合同管理等；社会效应是给社会带来的影响和效果，主要体现在经济、文化、生态三个方面；对高校来说，要实现可持续发展，一是要贯彻落实党和国家的思想、方针、政策，二是要保证学校的根本任务，即人才培养和科学研究。因此，基于高校以上的共同特点，设计高校整体绩效的共性指标框架，详见表3。

高校整体绩效的个性指标，可由校内各单位使用关键绩效指标法协作开发。在实际工作中，首先由校内各单位分解、细化绩效目标为各项具体的工作任务和业务活动，明确各项任务和活动预计能实现的产出和效果，从中提炼出最能呈现工作预期完成结果的关键绩效指标，上报给相应的业务归口管理部门；其次，各归口管理部门根据职责范围汇总、审核各单位编报的关键绩效指标，对其中的通用性指标进行统一、规范设置，对其中的个性指标按照单位特色单独确定；最后，由学校绩效管理机构汇总各单位的通用性指标，融入学校整体的共性指标框架，并整合各单位的个性指标，共同构成学校整体的绩效指标体系。校内各单位在提炼绩效指标的过程中，也相应形成了本单位的整体绩效指标库，如图1所示。

自上而下分解绩效目标方向，自下而上丰富绩效指标体系内容，通过充分发挥校内各单位和归口管理部门的主观能动性，提高绩效指标体系建设的科学性、合理性和完整性。要注意的是，绩效指标的建设是动态的，随着年度的推移和绩效目标的变化而不断扩展、持续更新，以保证绩效指标与目标的匹配性。高校各单位共同协作建设的整体绩效指标体系，不仅与高校的发展规划和计划紧密相连，还具有横纵向可比性，其中的共性指标可反映出同一类型高校之间的差距，个性指标可反映出校内同一单位某方面的年度变化趋势。

（四）通过自评和抽检，建立多方参与的绩效评价治理模式

第一，高校及内部各单位根据设定的整体绩效目标和指标，开展年度自评，客观反映工作完成效果，从中发现问题，并寻找改进措施。第二，教育部门定期对高校开展抽检工作，将评价结果与下一年度财政拨款挂钩，并通过激励约束机制，促进高校整体绩效管理水平的提升。第三，教育部门遴选建立整体绩效评价专家库，选择有资质的第三方参与评价，逐步实现多方参与的协同治理模式，提高评价结果的客观性和有效性。第四，强化绩效评价结果的反馈与整改，评价机构要及时向被评价部门反馈评价结果、存在问题以及相关整改建议，并监督整改进程；被评价部门也要认真整改发现的问题，并及时反馈整改情况。

（五）利用信息技术，实现整体绩效管理的全过程线上处理

绩效信息来源于绩效管理的各个工作环节，要保证信息的准确性和及时性，在很大程度上需要借助信息化手段。高校应建立整体绩效管理的信息化平台，将绩效目标指标的设置、审核、执行、监控和评价等环节嵌入系统内，实现全部业务流程的线上处理，满足绩效信息实时提取和实时反馈的需要。同时，通过系统开展绩效监控工作，及时向实施单位反馈监控结果，对执行缓慢的单位，通过约谈、警示等方式，查找原因，并敦促整改；对执行好的单位，通报表扬，并作为样板在全校范围内推广。开展绩效评价工作时，专家及第三方机构通过系统获取所需的数据资料，促使评价结果更具真实性、科学性和有效性。

五、高校实施整体绩效管理的优化保障措施

（一）建立健全绩效管理制度体系

健全的制度体系是高校实施整体绩效管理的重要保障。按照推进整体绩效管理的工作要求和主要内容，高校建立的绩效管理制度体系应包含一系列的管理办法和实施细则。高校不仅要明确校内各单位的绩效管理职责，还要从绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果应用、绩效奖励约束等各方面建立健全管理制度体系，将制度覆盖到整体绩效管理的各个业务环节。

（二）持续加强内部控制建设

对高校而言，有效的内部控制能为整体绩效全过程管理提供好的实施环境。从业务层面来说，内部控制管理包括预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理。通过采取有效的内部控制措施，加强对经济业务活动的管理，提高绩效基础数据的准确性、客观性和评价结果的有效性。将评价结果应用到学校发展战略的调整、项目库的建设、年度预算的安排以及人员奖惩方面，增强评价结果的导向作用。

（三）将绩效评价结果纳入单位考核范围

在年底考核时，将各单位的整体绩效评价结果作为一项重要内容，纳入学校考核范围，分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。将考核结果与职工年底绩效奖励相挂钩，给予相应比例的奖励或惩处[10]，比如达到优秀的奖励绩效工资的5%、良好的奖励3%、不合格扣除5%。同时，将考核结果纳入干部的年度业绩考核以及作为选拔任用的重要依据，提高全员参与绩效管理的积极性和内在动力，推动高校整体绩效管理工作的深入。

（四）逐步建立绩效信息公开和报告机制

2022年，按照财政部、教育部要求，各直属高校已将一定比例的一般公共预算项目绩效目标表纳入预算公开范围。绩效信息公开是推动高校绩效管理工作的重要手段，目前，中央和各地方绩效公开的形式主要有三种：一是绩效信息随部门预算公开，二是绩效信息在网站或统一平台日常公开，三是绩效情况随部门决算公开。高校可参照执行，一方面，将绩效评价与年终决算结合，在决算报告中反映整体绩效目标的设置和完成情况，并逐步建立向上报告的工作机制；另一方面，通过公共平台、网站或其他途径公开整体绩效目标及其评价结果[11]，建立切实可行的公众参与渠道，接受各界监督，回应公众关切，履行社会责任。

（五）探索建立以绩效为导向的预算分配模式

评价结果的应用是绩效管理的终点，也是预算分配的起点。高校可根据工作职能对校内各单位进行分类，如教学院部、党政部门、研究机构等，校内绩效管理机构负责收集、整合绩效评价结果，分析绩效目标的完成情况，对各类单位资源配置和产出效益进行对比分析，找出预算支出存在的漏洞，提出相应的整改意见，以便有针对性地调整资源布局，将资源重点向关键教学活动、核心科学研究和优势学科方向倾斜[12]。通过加强结果应用，优化调整资源配置方向和结构，建立以绩效为导向的预算分配模式，不断提高资源使用效益。

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