中国校园欺凌有效治理的影响因素及其优化路径

李富余，魏淑艳

（东北大学 文法学院，沈阳 110169）

校园欺凌是指发生在校园里，某个（些）学生通过暴力、侮辱、胁迫等方式蓄意侵害其他学生的身体、财物、人际关系等，从而造成被侵害学生身心痛苦以至严重伤害的行为。由于学生作为政策调整的对象具有人数广泛性、根源复杂性和行为多样性的特点，使校园欺凌现象成为校园常见而又难以根治的问题。近些年来，中国许多学校都发生过形形色色的校园欺凌事件，有些得到及时有效的治理，有些未得到及时有效的治理，引发社会关注和受害学生及家长的不满。其中的症结在于一些基层治理人员在治理过程中未能切实有效发挥作用。哪些因素影响治理人员的治理行为？校园欺凌治理为何不力？本文依据街头官僚理论和政策执行系统模型，通过典型案例深入分析中国校园欺凌治理过程中的上述突出问题及其影响因素，尝试提出促进校园欺凌有效治理的优化路径。

一、文献述评与问题提出

与国外相比，中国对于校园欺凌治理的研究起步较晚。关于校园欺凌治理及其成效，国内学者主要关注三个方面：首先，引介国外校园欺凌治理的成功经验。中国学者对校园欺凌治理的关注始于引介国外校园欺凌治理的措施和经验。澳大利亚校园欺凌治理取得成效得益于政府立法指导、重视校园环境建设等措施［1］，日本通过制定《校园欺凌防止对策推进法》等政策治理校园欺凌［2］，美国形成了基于制度、服务、教育、文化和个性等方面综合治理的模式［3］，英国赋予学校较多的管教权和责任［4］。这些国家开展校园欺凌治理较早，积累的成功经验对中国有效治理校园欺凌具有一定的借鉴意义。其次，探究国内校园欺凌现象和治理。随着对国外校园欺凌治理模式认识的不断深化，研究者将目光转向国内校园欺凌现象与发生根源。杨立新等学者将校园欺凌看作一种侵权行为［5］，安杨分析了学校在校园欺凌治理中承担的责任类型［6］。影响中国校园欺凌治理的因素众多，比如法律法规中的责任年龄要求和处罚标准存在庇护和纵容未成年人的弊端［7］、学生法律意识淡薄［8］、规制方法单一［9］、针对学生的教育与惩戒制度缺失［10］等，都不利于校园欺凌治理。学生、家庭、学校、社会都是影响校园欺凌治理的因素［11］，部分教师、家长或政府人员没有认识到校园欺凌后果严重性导致治理措施缺乏有效性［12］。如果学校以被动应对为主，政府以软性指导为主，社会只关注个案，那么治理成效难以提升［13］。再次，探析2016年以来中国颁布的相关政策。姚建龙综合分析了国务院出台的两个校园欺凌治理政策文件后，发现校园欺凌治理需要加强政府、学校、家庭和社会共同防治［14］。吴会会强调校园欺凌治理政策与现实脱钩导致执行主体作用有限、执行工具成效差等问题［15］。因此，完善这些政策有助于校园欺凌的有效治理。

中国校园欺凌治理研究由最初集中对国外校园欺凌治理经验的推介，转向对国内校园欺凌现象与治理成效的探讨。学者们基于不同视角，或从整体治理加以考量，或对某一具体领域进行阐释。这些研究成果对于深化认识中国校园欺凌治理大有裨益，能够促进中国校园欺凌有效治理的学术研究和实务操作。但是当前研究文献仍然存在有待深入探讨之处：部分学者讨论当前中国校园欺凌治理低效的原因时分析并不全面，往往从单一方面进行论述；还有一部分学者发现治理人员是影响校园欺凌有效治理的重要因素，却缺少对基层治理人员这一关键群体对于治理成效影响的深入分析。本文将借助街头官僚理论和政策执行系统模型构建分析框架来探讨中国校园欺凌有效治理的影响因素及其生成逻辑，并提出有针对性的优化路径。

二、理论基础与分析框架

本文以街头官僚理论和政策执行系统模型为理论基础，在此基础上构建中国校园欺凌有效治理的分析框架。

（一）研究的理论基础

由校园欺凌治理的特征可知，影响校园欺凌有效治理的因素既有治理人员和治理机构，又有治理政策、治理环境等，而与学生和家长接触最多的人员和组织就是学校及教职工、地方政府部门和群团组织的基层工作人员，因此，侧重于基层治理人员与机构的街头官僚理论和侧重于分析治理目标、人员、环境、资源的政策执行系统模型，可以为本文构建校园欺凌有效治理分析框架提供必要的理论支撑。

1.街头官僚理论

1980年，美国学者迈克尔·利普斯基的代表作《街头官僚：公共服务中个人的困惑》问世，标志着街头官僚理论正式建立。街头官僚是指在执行工作过程中直接与政策对象互动、拥有很大自由裁量权的公共服务工作者，包括教师、警察、法官、卫生工作者等人员［16］。利普斯基的街头官僚理论内容如图1所示。该理论认为，街头官僚在与政策对象互动中拥有相当大的自由裁量权，向政策对象提供公共物品或服务，针对个体直接当场决策，政策对象遇到不公正对待时可以申诉或评价反馈。街头官僚与上级相互博弈与依存，因为双方存在利益、观念等差异，同时街头官僚工作所需的资金分配和职位晋升权限由上级掌控，而上级需要街头官僚接受并执行工作。街头官僚面临较大的工作压力，例如资源不足、权威受到挑战［17］。为了缓解工作压力，街头官僚制定例行程序和简化措施，久而久之，例行程序与惯例形塑为新政策。街头官僚的决策是私下做出或在监督之外进行，部分工作具有专业性，导致监督和问责往往收效甚微。

图1 街头官僚理论

2.政策执行系统模型

1975年，美国政策学者霍恩和米特尔在《政策执行过程：一个概念框架》一文中建构了政策执行系统模型，将影响政策执行成效的因素概括为六个要素：政策标准与目标、政策资源、组织间沟通与强化、执行机构特征、执行人员倾向以及经济、社会与政治环境［18］。政策标准与目标反映了政策执行所要解决的问题、实现程度，必须明晰、具体、可实现，影响着组织间的沟通与强化。政策资源是实现政策目标的人力、物力、资金、信息等资源，与组织间沟通与强化、执行人员倾向相关。组织间沟通与强化是指不同组织保持联系、互动，关系着执行者倾向和执行机构。执行机构特征是指政策由哪些机构完成以及执行机构的职权、等级，影响组织间沟通与强化、执行人员倾向。执行人员倾向体现执行者的执行意愿、政策认知，直接影响政策执行成效。经济、社会与政治环境是政策执行的外部条件，直接影响执行机构特征、执行人员倾向和执行绩效。该模型具体内容如图2所示。

图2 政策执行系统模型①本图是根据霍恩与米特尔的文章《政策执行过程：一个概念框架》里的模型，进行翻译后绘制的。

（二）研究的分析框架

街头官僚理论提供了关注基层治理的视角，政策执行系统模型提供了影响治理成效的系统要素分析视域，二者可以在治理的人员、机构、环境、政策四个维度进行对比结合（见表1），进而提出一个更加适合探究中国校园欺凌有效治理的分析框架。

表1 街头官僚理论与政策执行系统模型分析维度的对比

当前中国校园欺凌治理的政治环境融洽而传统观念存在误区、部分政策举措存在弊端。鉴于此，本文在整合街头官僚理论和政策执行系统模型构建校园欺凌有效治理的分析框架时，对治理环境和治理政策有所调整，将“经济、社会与政治环境”调整为“经济、社会和文化环境”，将“政策标准与目标”调整为“政策目标、标准与举措”（见图3）。该分析框架由治理人员、治理机构、治理环境和治理政策四个维度构成。第一，治理人员是校园欺凌治理的关键变量，因为校园欺凌问题最终通过治理人员进行治理。按照政策要求，教育、综治办、法院、检察院、公安、民政、司法、人力资源和社会保障、共青团、妇联、残联等11个部门和学校共同参与校园欺凌治理，但是直接接触欺凌双方及其家属的人员则是教师、基层民警、基层法官、基层检察官等基层治理人员。上级领导人员对基层治理人员进行监督和问责，二者相互依存和博弈。基层治理人员对于校园欺凌的治理倾向影响自由裁量权的应用，进而影响政策对象。第二，治理机构是影响校园欺凌有效治理的另一个因素。政府、学校等治理机构出台措施之后由治理人员实施，治理人员对这些治理措施可能执行，也可能阳奉阴违。不同治理机构基于自身职责和利益既有协作，又存在分歧，需要强化沟通与联系。第三，有效治理校园欺凌离不开适宜的外部环境，经济、社会和文化等环境因素既制约政策资源的投入，又影响治理人员工作压力及自由裁量权应用、治理机构的设置、治理政策的制定与执行。第四，治理政策同样影响校园欺凌的有效治理。中国现有政策如果能够得到很好的执行，必然促进校园欺凌有效治理。科学的治理政策可以引导治理机构和人员，优化治理环境，提升治理成效。分析框架中的治理人员、治理机构、治理环境、治理政策都会直接或间接地作用于政策对象，政策对象可以通过评价、申诉或复核与治理人员进行反馈和互动。综上所述，该分析框架与校园欺凌有效治理的研究旨归高度契合，可以指导本文对中国校园欺凌有效治理进行探究。

图3 校园欺凌有效治理的分析框架

三、中国校园欺凌现行治理政策与欺凌案例遴选分析

为了遏制校园欺凌问题蔓延，中国出台了一系列政策文件，然而仍然遗留下一些问题有待治理，探析相关案例可以管窥一斑。

（一）治理校园欺凌的政策文件

中国校园欺凌现象由来已久，受复杂因素的影响，一些地区的校园欺凌现象处于高发态势。腾讯公司的校园欺凌调查报告《看见校园霸凌：公众认知调查数据报告》显示：不同年龄阶段的36 000余名网友有一多半经历过校园欺凌，其中3.9%的人欺凌过他人，20.3%的人既欺凌过他人也曾被人欺凌，35.7%的人被欺凌过。2016年姚建龙调查全国29个县10万多名中小学生的校园欺凌发生率为33.36%［19］。为了治理校园欺凌，中国制定了一系列治理政策，截至2021年，仅中央各部门就颁行了18份政策文件（见下页表2）。这些政策文件以维护学生身心健康为目标，明确了不同治理主体的职责，强调治理的常态化，推动了中国校园欺凌治理。

表2 2016—2021年中央颁布的校园欺凌治理政策文件

经过治理，中国校园欺凌事件有所减少。据2018年《校园暴力司法大数据专题报告》统计，与2015年全国法院一审审结校园暴力案件相比，2016年下降16.51%，2017年下降13.37%。与此同时，校园欺凌问题受到更多关注，尤其是媒体关注度持续增加，2015—2017年中国新闻报道的校园欺凌事件分别占校园安全事件的11%、25%和35%［20］。但治理形势并未根本改观，2019年联合国教科文组织发布全球校园欺凌调查报告《数字背后：终结校园暴力与欺凌》披露，中国内地四个城市的校园欺凌发生率分别是北京20.2%、杭州31.8%、乌鲁木齐31.9%、武汉33.2%［21］。这表明中国校园欺凌治理形势并不乐观，而且仍有一些突出问题引发被欺凌者和家属不满以及社会关注，亟待深入研究。

（二）案例遴选

本文选取9起校园欺凌事件作为分析中国校园欺凌治理成效的对象（见第47页表3）。案例遴选遵循五条原则：第一，时间始于中国第一部校园欺凌治理专门政策颁布的2016年，止于2020年。第二，地域涵盖中国除香港、澳门和台湾地区之外的所有省份，香港、澳门和台湾地区的治理模式与内地不同故未予探查。第三，事件经过人民网、新华网或中央广播电视总台等官方媒体以及新浪网、网易网等影响较大的社会媒体公开报道并且引发强烈社会反响。第四，事件治理过程和结果存在较大争议，反映出治理中的一些问题，具有一定的共通性和代表性。第五，事件涉及小学、中学和大学阶段，治理人员包括学校教职工、地方政府部门领导与基层工作人员等，欺凌原因各不相同，呈现一定的异质性。

表3 典型校园欺凌事件及其治理

（三）案例分析

本文基于分析框架，从治理人员、治理机构、治理环境、治理政策维度探析上述案例，发现中国校园欺凌有效治理的影响因素的生成逻辑主要包括以下四方面内容：

第一，一些治理人员尤其是基层治理人员缺乏治理责任感。治理人员的责任感深刻影响着治理成效，因此中国校园欺凌治理强调治理人员的责任，但是案例分析表明目前一些治理人员尤其是基层治理人员缺乏足够的责任感。案例1、5和6的教师多次未能阻止校园欺凌发生，也没有调整治理思路，案例4的宿管员漠视校园欺凌事件，根本原因是他们缺乏治理责任感。行使自由裁量权是解决治理中例外问题的客观需要，是治理体系既有形态的实践来源［22］。但是在校园欺凌治理过程中，基层治理人员行使自由裁量权时如果缺乏责任感就会不利于治理，案例1、3和5的教师和政府工作人员将校园欺凌裁定为“玩笑”“纠纷”，破坏了校园欺凌治理。除了基层治理人员，一些上级领导人员同样缺乏治理责任感，例如案例4的校长承诺处置欺凌者却迟迟没有行动，案例7的县教育局领导在复核时询问的许多问题与校园欺凌无关。综上所述，治理人员缺乏责任感制约校园欺凌的有效治理，必须加以解决。

第二，治理机构缺少有效的协作与沟通。中国政策规定学校和教育、公安等11个部门协调参与校园欺凌治理，案例2、3、7、8、9都体现了不同治理机构协同治理校园欺凌事件。然而囿于职责分工等原因，不同治理机构各司其职时常常缺乏有效的协作与沟通。一些治理机构对校园欺凌避之唯恐不及，协作与沟通更容易出现“孤岛效应”。学校、教育部门、公安机关等治理机构在治理校园欺凌时既是“运动员”又是“裁判员”，可能为了维护自身利益或当地形象而建立攻守同盟，典型的例子是5、7、9里学校和公安机关或教育局均否认校园欺凌。此外，不同治理机构在协作中因为职能不同或利益冲突而存在分歧，案例6中法院判处蒋某无罪释放，检察院则提出抗诉。还有部分治理机构撇清自身责任后将问题推脱给其他治理机构，案例5中的学校和公安机关否认事件为校园欺凌后交由法院、检察院处置，自己就置身事外了。

第三，治理环境未能形成有利支持。中国目前尚未形成有利的校园欺凌治理环境，认知误区、环境氛围不利、资源有限和工作压力大导致治理成效不佳。分析案例可知，校园欺凌认知误区在中国较为普遍：案例1的欺凌者以欺凌他人为乐趣，案例8的潘某并未意识到自己遭遇了欺凌，案例7的家长单纯认为唐某多次偷拿家里钱财是品行变坏却忽视了被欺凌问题，案例9的校长将被欺凌学生邓某的家长参与处置此事视为增添麻烦，一些校友和同学认为潘某曝光被欺凌经历是在抹黑母校。这些认知误区阻碍着校园欺凌的有效治理。随着互联网和手机的普及，影视剧的殴斗情节、游戏里的暴力血腥情境等不良信息让辨识能力差的学生成为潜在的欺凌者，另一些学生相应地形成被欺凌的特质，无形中增加了校园欺凌发生的几率。当前政府和社会对于教育的关注集中于教学质量、学生人身安全等方面，致使治理校园欺凌所需的人力、物力等资源投入相对较少，限制了校园欺凌防治工作的开展。治理人员工作压力大也是制约因素之一，除了治理校园欺凌，教师还要处理教学、考试等工作，教育部门人员负责教学改革、安全检查等工作，基层民警需要维护社会治安……他们工作中有限的时间和精力被占用后往往降低校园欺凌治理成效。

第四，现有治理政策缺乏应有的规制力。治理实践表明，校园欺凌治理政策存在个别目标难以实现、部分内容表述模糊、一些举措缺乏制度保障等弊端，导致规制力度较弱。校园欺凌治理的目标之一是保护被欺凌者的合法权益，但是当欺凌者是未成年人时，一些治理人员片面强调保护欺凌者的权益，却忽视同样是未成年人并且遭受伤害的被欺凌者的合法权益，对被欺凌者及其家人造成二次伤害。治理政策内容表述模糊会降低治理成效。《加强中小学生欺凌综合治理方案》规定在“必要”时将欺凌者转送专门学校进行教育，但是没有说明“必要”情形的具体衡量标准，导致案例中一些欺凌者即便长期欺凌学生，造成严重伤害，仍然没有被送往专门学校。目前，问责、申诉等举措因为缺乏制度保障而难以达到预期效果。中国尚未建立完善的校园欺凌问责制度，特别是对不当行使自由裁量权的问责收效甚微。此外，欺凌双方申诉的途径较少、通道不畅、时间成本高。案例7和9中被欺凌一方即使提出申诉，但是复核往往流于形式。这些缺乏规制力的政策不利于校园欺凌有效治理。

四、促进校园欺凌有效治理的优化路径

校园欺凌是一个复杂、系统的治理难题，需要优化多种路径才能实现其有效治理。

（一）增强治理人员的治理责任感

尽管《防范中小学生欺凌专项治理行动工作方案》等政策文件要求学校等治理机构“压实工作责任”，教师等治理人员“要进一步增强责任感”，但是案例分析表明当前治理人员尤其是基层治理人员仍然需要增强治理责任感，进而推动校园欺凌有效治理。第一，规范行使自由裁量权。健全制度促使基层治理人员树立底线意识，上级部门制定包括事件定性标准、禁止行为列表等内容的治理清单，有助于基层治理人员规范行使自由裁量权。完善监督制度，综合应用学生家长监督、领导者监督、公众监督、媒体监督等方式有利于自由裁量权的规范行使，对滥用自由裁量权者要求其限期改正，情节严重者给予相应处分。第二，完善激励制度。通过考核标准科学化、奖励规则规范化、评比流程公平化等措施完善激励制度，有助于治理人员增强责任感。当治理人员付出辛勤努力促进了校园欺凌治理时，应给予其物品、奖金等物质奖励或授予荣誉称号、提供更多晋升机会等精神鼓励，这既是对他们工作的肯定，又可以增强其荣誉感、使命感，从而强化其治理校园欺凌的责任感。第三，完备问责与督查制度。完备的问责与督查制度能够促进治理人员端正治理理念，增强责任感。问责与督查必须明确目标，建立一套科学、专业的指标体系，合理分配指标权重，根据具体的校园欺凌情形采取常态模式、临时模式或特定模式，督促基层治理人员落实相关政策、使整改问题得到有效解决、及时纠正失误。

（二）强化治理机构协作与沟通

中国已经意识到治理机构之间协同配合与沟通联动对校园欺凌有效治理的重要性，然而实践中治理机构协作与沟通不畅的问题仍然存在，中国应该从三个方面纾困：第一，实现权责对等。国家需要合理划分各个治理机构协作沟通时新增的权责，确保治理机构在治理时权责相当、精诚合作。不同机构治理校园欺凌时依据的政策可能不同，权责对等有赖于这些政策之间的纵向协调和横向配合，从而促进治理机构的良好协作与沟通。第二，建立争议协调机制。治理机构之间可能因利益、权责分配、治理依据、结果裁定等方面存在争议而影响协作与沟通，需要建立争议协调机制，允许各个治理机构平等、充分表达自身诉求，协商处置争议，分享协作与沟通带来的效益，降低和弥补因为协作与沟通而增加的支出。当争议难以调和时，上级部门或本级党委需要介入解决，避免争议悬而未决。第三，构建校园欺凌治理联席会议制度。校园欺凌治理联席会议制度的纵向体系贯穿中央到地方各级政府，横向结构的人员由教育、综治等11个部门与学校的负责人组成。该制度以平等协商、民主公正、分工明确为原则，完善工作程序，有效协调不同治理机构，统筹指导治理工作，接受社会监督，进而提升协作与沟通的效率。

（三）营造良好的治理环境

校园欺凌治理与外界环境有着千丝万缕的关系，因此必须营造良好的治理环境。今后中国需要从三个方面继续努力：第一，妥善治理每一起校园欺凌事件。妥善治理校园欺凌事件是营造良好环境氛围的重要法宝，榜样的力量无穷无尽。2018年中央政法工作会议指出“一个案例胜过一打文件”，治理人员需要认真对待并妥善处置每一起校园欺凌事件，深入了解事件真相，消除分歧，勇于承担属于自身的责任，促使事件公平公正合理的解决。治理机构在处置后还需要查缺补漏，避免欺凌事件再次发生。第二，创新宣传方式。创新宣传方式是转变校园欺凌治理观念、引导政策资源投入的重要方式之一。治理机构可以通过电视、广播、报纸进行校园欺凌治理专题宣传，也可以应用官方网站、微信公众号、微博、抖音、快手、今日头条等平台宣传校园欺凌治理知识，举办以“校园欺凌治理”为主题的知识问答、征文、话剧、舞蹈等比赛，寓宣传于竞赛之中，国家发行专业期刊宣传国内外校园欺凌治理的动态信息，聘请一些著名人士担任形象大使进行宣传，这些方式有助于营造良好的治理环境。第三，加大资源投入力度。充足的人员、资金等资源是有效治理校园欺凌问题的必要条件。中国需要建设包括法学、心理学等领域专家在内的人才库，以服务外包等方式吸引社会组织投入校园欺凌治理，为校园欺凌治理提供人员支持。中国各级政府的科研基金项目每年投入巨额资金，可以向校园欺凌治理领域适当倾斜，吸引学者参与相关研究，这是消解人员与资金困境的方式之一。治理机构还可以设立公益基金会吸引企业、个人捐款，充实校园欺凌治理资金。

（四）完善治理政策内容

中国已经颁布了一系列校园欺凌治理政策，阻遏了校园欺凌蔓延的趋势。今后中国需要着重完善三项政策内容：第一，明确政策目标。中国需要明确表述政策目标，注重政策目标的可衡量性、可实现性，避免不同部门政策目标、不同位阶政策的目标发生冲突。治理人员在治理过程中以政策目标为治理导向，公平、公正、高效地处置校园欺凌事件，对于欺凌双方不能有失偏颇，更不能为了部门或个人的短期利益而背离校园欺凌治理目标。第二，明晰政策标准。政府相关部门需要修订中国现有校园欺凌治理政策中的模糊内容，使其语言表述更加明晰，增加标准化考量，实现原则性与可操作性的统一。模糊性内容可以通过制定细则加以完善，例如申诉机制需要明确回应时限、规范处置流程、公正处置异议、降低申诉成本、接受社会监督，等等。第三，健全配套政策举措。由于治理政策内容具有宏观性、抽象性的特征，因此中国校园欺凌治理可以借鉴最高人民法院和最高人民检察院通过出台司法解释增强法律法规适用性的经验，根据实践需要制定某个政策文件或某项具体内容的配套释义。这样有助于细化政策认定标准、阐释新问题、消除争议，从而提升校园欺凌治理成效。

结 语

由校园欺凌现象发生的复杂性所决定，校园欺凌治理将是政府和学校面临的一项长期工作。通过对遴选的典型校园欺凌案例分析，发现校园欺凌治理过程存在一些突出问题有待解决。在中国，学校的校长、教师和政府部门的基层民警、基层法官、基层检察官等基层治理人员直接参与校园欺凌治理，但是有些治理人员的治理行为缺乏合理性和责任感。治理机构之间虽然有协作，但也存在分歧。此外，校园欺凌现象的社会认知也存在误区。研究还发现，适宜的治理环境往往有利于推进校园欺凌治理进程。基于街头官僚理论与政策执行系统模型构建校园欺凌有效治理的分析框架，从治理人员、治理机构、治理环境和治理政策四个维度分析了影响中国校园欺凌有效治理的因素，并针对这些影响因素提出了优化路径，包括从政策设计上提升治理人员尤其是基层治理人员的责任感、强化治理机构之间的协作与沟通、营造良好的治理环境、完善治理政策内容，以便提升校园欺凌治理成效，从而为学生的学习与成长创造一个安全稳定与和谐的校园环境。