国家治理研究进展、热点探析与趋势展望（1989—2022）

王志刚，胡宁宁

（中国财政科学研究院a.图书馆〈财科院数据中心〉；b.研究生院，北京 100142）

自党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化建设”以来，关于国家治理和治理体系的改革与讨论如火如荼，涉及政治、经济、法律等多个领域的治理改革和创新措施。学界对国家治理问题的研究与探讨也随之增多，从国家治理的内涵、发展以及具象化问题，到国家治理体系和治理能力现代化建设，均取得一些优秀成果。中国学者关于国家治理的研究根据历史所处节点有所不同，关注点也随着社会变革不断发生转变，即国家治理问题的讨论与研究往往与历史上重大经济与社会变革的关键事件紧密相连。

作为实现公共事务有效治理的活动与过程，国家治理涉及治理的主体、对象、规则等内容。“治理”一词，源于希腊语，强调社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治。在中国，“治理”一词意味着“治国理政”，含有治理国家、处理政务之意。在大力推进国家治理体系和治理能力现代化建设的当下，厘清国家治理的内在逻辑，阐释国家治理运行方式，具有一定的理论意义和现实意义。1989—2022年，国家治理研究已取得较多成果，相关研究热点随着时代的变迁而发生变化，但既有研究主要从理论方面阐述国家治理或基于某个现实问题进行探讨，缺少对国家治理研究内容的趋势研究。本文运用文本计量学的方法，对中国知网期刊论文数据库中三十多年（1989—2022年）国家治理研究的发展脉络与内容进行探究，在结合中国实际国情和历史学者研究的基础上挖掘研究重点、分析研究热点、追踪研究前沿和未来发展趋势，以期帮助学界及时了解相关研究动态，减少重复研究，为该领域学者进一步深化国家治理的相关研究提供镜鉴。

一、国家治理研究文献基本状况

（一）研究方法及样本

笔者利用Cite Space软件绘制科学知识图谱对文献进行分时、动态、多元的信息可视化分析。该研究方法用知识图谱的形式反映某一学科或该学科特定领域在某一特定时期内的研究热点、某一特定时间段内的研究发展趋势［1］。本研究基于中国知网数据库（CNKI），以“国家治理”为主题词进行数据检索，通过Cite Space软件分析把握国家治理研究的热点、发展趋势、期刊发文作者与引用率等特点，探寻学科领域演化的关键路径和知识生产转折点，通过一系列知识图谱反映本学科发展的内在动力与前沿探索。梳理发现，国家治理的研究检索结果最早文献发表于1980年，但由于这一时期的研究主要以新闻、资讯为主，因此本研究将时间跨度确定为1989年至2022年5月。为保证研究分析结果的精确性，将检索范围限定在核心期刊以及CSSCI来源期刊（含扩展）之中，剔除书评、会议、资讯、选题指南、投稿说明、目录总结等非学术论文以及网络首发重复和无作者文献，再以“国家治理”为篇名加“国家治理”为关键词进行检索。基于两种检索方式去重共获得7771条有效文献构成样本。

（二）发文时间及发文量

中华人民共和国成立以来，党领导人民不断探索实践，逐步形成了中国特色社会主义国家制度和国家治理体系，为当代中国发展进步提供了根本制度保证［2］。党的十八大以来，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化［3］6。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，这对于推进国家治理体系和治理能力现代化、维护改革发展稳定大局具有重要的现实意义［4］。国家治理的相关研究虽然起步于1989年，但2012年以前国家治理的相关研究并不多见，其主要围绕经济治理、生态治理进行讨论。对学界而言，自党和国家提出“国家治理体系和治理能力现代化”以来，国家治理相关研究的发文量呈几何级增长态势（见图1）。国家治理研究的快速增长，主要源于中国区域政策制度环境［5］等诸多方面带来的新变化对国家治理提出更高的要求。诸多学者围绕新时期中国经济社会发展过程中出现的新问题、新挑战展开系列研究，丰富了国家治理的相关研究成果，为今后国家治理研究夯实了基础。

图1 三十多年国家治理研究文献年度发文量趋势（单位：篇）

（三）核心作者与研究机构合作网络

对核心作者进行分析有助于了解该领域的研究现状及进程。根据莱布斯定律公式计算该领域的核心作者发文数量。在7771篇文献中，发文5篇及以上的作者可视为该研究领域的核心作者。通过计算发现核心作者共有75人，发表610篇学术论文，占相关文献总量的7.85%，低于核心作者发文量标准，这说明目前国家治理研究领域尚未形成核心作者群体。

运行Cite Space得到作者合作网络图谱（见下页图2），网络节点数量为679个，连线数为93条，网络密度为0.0004，作者间的合作集中度较低。习近平总书记的经典论述及相关文章影响力最大。以许耀桐、欧阳康、燕继荣为核心的合作群体最为紧密，其所在团队中共中央党校、华中科技大学、北京大学系列研究具有较高知名度。紧接着对相关文献的发文机构进行分析，得到机构合作网络图谱（见下页图3），合作网络节点数量为563个，但连线数量约等于0，说明尚未形成以某一机构为中心的合作模式。其中发文量最多的机构是武汉大学，其次为吉林大学，在未来各高校间应进一步加强科研交流合作，推动国家治理研究发展。

图2 1989—2022年国家治理研究者合作网络

图3 1989—2022年国家治理研究机构合作图

（四）经典文献分析

结合发文时间和发文量，以2012年为界限，将国家治理相关研究划分为两个阶段来考察经典引用文献（见表1）。2012年以前，周雪光的《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》被引率为1153次，是这一时期被引率最高的文章。周雪光以权威体制与“有效治理”间的矛盾为主线，从国家治理模式视角提出一个用以解释当代中国政治运行的分析框架，从集权与放权的交替往复中探寻其内在联系与深层制度逻辑［6］。徐湘林以转型危机与国家治理的互动关系为视角，探讨中国三十年来政治经济体制改革的发展轨迹与实践经验，并指出中国并没有陷入局部改革的陷阱之中，而是更有可能在危机—体制改革—适应的推进模式中渐进地实现国家治理体制的转型与发展［7］。杨敏以社区个案分析国家治理的微观单元［8］。由于政府审计问题是国家治理的重要组成部分，这一时期“政府审计”问题得到学界关注，如杨肃昌与李敬道的《从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”》［9］和尹平、戚振东的《国家治理视角下的中国政府审计特征研究》［10］，意在阐明国家审计是一种权力制约行为，是一种对受托经济责任的检查与证明。

表1 国家治理相关研究统计表

2012年以后，被引率最高的为张文显的《法治与国家治理现代化》一文，达到1196次。依法治国、依法执政、依法行政、严格执法和公正司法，决定了推进国家治理现代化本体上和路径上就是推进国家治理法治化［11］。法治作为国家治理的基本方式，一直是学界关注的重要话题。基于党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景，俞可平在《推进国家治理体系和治理能力现代化》一文中论述从内涵本质、必然要求、必要举措三方面发挥中国特色的优势，构建多层次、全方位的治理格局［12］。王浦劬立足中国共产党治国理政理论和中国国情，分析了国家治理、政府治理和社会治理的基本含义，进而阐发了其间的包容性关系、交集性关系和区别性联系［13］。由于国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体，许耀桐和刘祺指出，国家治理体系的形成和治理能力的提升，是一个历史的社会的发展过程，中国在经历了计划经济时代传统行政的管制状态、改革开放和市场经济发展时期新公共管理的管理状态之后，目前进入新世纪治理现代化的治理状态［14］。

二、国家治理研究热点领域与趋势分析

（一）国家治理研究热点：关键词频次分析

对关键词进行分析能够较好地把握研究领域的热点问题。运行Cite Space，将年份切片设置为1年，得到关键词共线图谱（见下页图4），得到关键词共线节点数量1004个节点，连线数量3269条。表2对关键词的频次和中心度进行了统计，综合考虑选取了排名前20的关键词。从关键词频次可以看出研究主题多元化。具体来说，“国家治理”最高（2866次），其次是“现代化”（671次）、“治理能力”（318次）、“治理体系”（228次）等；“国家治理”中心度高达1.09，基本上与其他关键词均有共线关系，其次是“治理效能”与“现代化”，中心度分别为0.15和0.11。学者们对国家治理能力与治理体系最为关注。此外，“制度优势”“社会治理”“法治化”等关键词频次较高，但是中心度较低，说明目前围绕国家治理展开的相关研究中关于制度优势和社会治理的相关文献较少。关键词十分重要，可以作为未来研究国家治理的重要切入点。

表2 1989—2022年国家治理研究关键词词频、中心度统计表

图4 1989—2022年国家治理研究关键词共线图

关键词共线图谱反映了国家治理相关文献研究领域较广，研究主题十分全面，涵盖了国家治理的治理能力、治理体系、国家审计等问题，不仅对中国特色社会主义制度优势进行了研究，而且还对统一战线、人民政协等主体参与国家治理的路径与策略进行了探讨。令人信服，共得到10个聚类，分别为：＃0国家治理、＃1治理能力、＃2治理、＃3治理效能、＃4国家审计、＃5大数据、＃6物价上涨、＃7疫情防控、＃8启示、＃9全球治理。国家治理研究热点聚类见表3。国家治理相关研究主要集中在以下五个方面：

表3 1989—2022年国家治理研究热点聚类

（二）国家治理研究内容：关键词聚类分析

为了更好地考察国家治理相关研究热点的知识结构，探析关键词的组合分类，使用对数似然比（LLR）对高频关键词进行聚类，通过多次调整阈值得到较为清晰的关键词聚类图谱（见图5）。从图5可知，模块数值Q＝0.4683，说明聚类结果结构显著，平均轮廓值S＝0.7541，聚类高效且结果

图5 1989—2022年国家治理研究关键词聚类图谱

1.国家治理现代化研究

新时代国家治理的内涵及其话语体系，是在中国共产党领导下，动员、调查、反映群众的具体意见，进而有效解决群众的问题、满足人民需求的过程，这是国家治理的基层体现［15］。李建认为，中国共产党在推进国家治理现代化进程中具有“四大结合”特征，为新时期进一步深化政治体制改革确立了总体发展方向［16］。国家治理现代化视域下的“国家制度—治理理论”关系，是国家治理现代化的“一体两面”，也是“制度自信”与“理论自信”在国家治理层面的生动呈现［17］。陈元认为，国家治理的智能化、合理化、生态化、全球化、惠民化是对新发展理念的现实观照［18］。吕列霞等学者指出，国家治理现代化过程中出现的治理场域空泛化、治理主体多元化、治理方式法治化等特征是“新的挑战”［19］。现有研究围绕国家治理现代化展开充分讨论，为未来研究打下坚实的基础。

2.国家治理体系与治理能力研究

学界对国家治理体系的阐述可以分为“制度说”和“系统说”两类。国家治理能力可以理解为一个国家的制度体系和制度执行能力。薛澜等学者认为，国家治理能力是国家通过制定、执行规则和提供公共服务实现与社会“双赢”的能力［20］。无论何种阐述，推进国家治理体系和治理能力现代化，都要求我们对国家行政、决策、司法、预算、监督制度等进行突破性的变革。这一过程是同一政治过程中的一体两面。换言之，具备良好的国家治理体系，才能提高治理能力；只有提高国家治理能力，才会在最大程度上发挥国家治理体系的效能。值得注意的是，治理主体的素质高低与否成为制约国家治理体系现代化的重要因素。治理主体素质不仅包括普通公民素质，也包括官员素质。提高治理主体的素质，不仅要建立完善一套选拔机制，还要对权力进行一定的制约［21］。目前，关于中国微观治理主体的研究仍然较少，更丰富的理论与中国经验有待学者进一步研究补充。

3.国家审计与国家治理研究

国家审计在推动国家治理现代化进程中发挥重要作用。一方面，国家审计在监督党中央重大政策落地情况、有效处理发展中的各种风险、反腐倡廉等方面发挥重大作用；另一方面，国家审计是国家治理体系的“免疫系统”，事关国家的运行发展。刘家义指出，国家审计是为满足国家治理的客观需要而产生发展的，是国家治理体系中的基础性制度安排［22］。戚振东从分权与权力制约监督的角度讨论国家审计在国家治理体系中的重要作用，指出国家审计是国家权力所有者权力监督的制度形式，也是国家治理体系持续改善的重要纠错机制［23］。整体来看，在国家治理发展的新阶段面临诸多挑战，需要更新审计理念、审计能力、审计信息技术，有待学者进一步研究。

4.国家治理与财政治理研究

财政内嵌于国家治理之中，财政的基础性作用是以社会复杂利益关系的交汇点而存在的。刘尚希从经济视角提出国家治理的三个维度：国家与企业（市场）的关系、国家与个人（社会）的关系、中央与区域（地方）的关系，提出财政的活动、改革、法治建设深深嵌入到国家治理“三维度”之中［24］。刘尚希等学者基于河北省案例分析财政试点改革受阻的原因，指出要明确各相关主体责任，形成治理合力，将风险分析、风险权衡注入中期财政规划中，进而强化财政的可持续性［25］。刘尚希、傅志华等学者从财政与人民、财政与国家兴衰、财政与效率公平等六方面论证习近平总书记“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大论断［26］。随着数字经济的发展，仍需将财政置于更加广阔的政府、经济、社会数字化浪潮之中［27］。

5.全球治理与国家治理研究

党的十八大以来，国家治理与全球治理已成为中国外交新思维与内政新举措的指导性纲要［28］。许超指出，全球治理与全球化相伴而生，全球治理中国家的地位也随着全球化的进程而发生起伏变化。全球治理离不开有效的国家治理和国家行为体的积极行动［29］。陈伟光等学者从构建“双循环”新发展格局的过程出发，指出治理过程表现为主体、对象、制度、目标和观念的多维度互动［30］。

从现有研究来看，中国国家治理与全球治理研究具有较高的同质性，建议学者围绕国家治理能力、治理效能、疫情防控、公共卫生突发事件等方面展开研究，着重分析其中的异质性影响，尝试厘清国家治理助推全球治理与政策前瞻。

（三）国家治理研究趋势：关键词突现图谱分析

从关键词突现图谱（见下页图6）可知，15个突现大致可以以2012年、2019年为界分成三个部分。2012年以前主要受到关注的研究热点包括物价上涨、以德治国、审计署、经济转型，这些研究热点大多为国家治理的基础性的质性研究。2012—2018年主要研究关注点聚焦于绩效审计、民主化、民主政治、执政党、新常态、执政能力、新时代等，关注点更多转向国家治理的“落地”措施及其面临的新问题。2019年以后的主要研究关注新时代、党的领导、国家制度、人工智能对国家治理的影响。从关键词突现时间来看，学术界的相关研究与政策趋向及国际形势有着较高的关联度。

图6 1989—2022年国家治理研究关键词突现图谱

结合国家治理的时区图（见图7）来看，2011年前，有学者从欧洲国家治理通货膨胀的应对中发掘历史经验，找到国家之间的共性即“通过市场竞争提高效率，通过社会调节实现公平与社会安定”是所有国家改革与发展需要达到的双重目标［31］。此外，巴西、以色列、韩国、波兰等国家治理措施亦受到关注。整体来看，这一时期的国家治理问题，主要着眼于物价问题、通货膨胀问题。

图7 1989—2022年国家治理研究关键词时区图

2012年以来，“习近平”“新时代”“机构改革”“党的领导”“国家制度”成为学界关注的重点。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届四中全会提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”学界对国家治理问题的关注逐渐由原来的“微观治理”向“宏观治理”转变。众多研究从国家体系、国家制度出发，探讨如何构建中国特色社会主义国家治理体系，进而提高中国的治理能力问题。

2019年以来，“依法治国”“制度优势”“统一战线”“新冠疫情”等关键词成为学界研究的热点话题。特别是“依法治国”是国家治理的一场深刻变革。习近平总书记多次强调全面推进依法治国必须以科学理论为指导。习近平新时代中国特色社会主义法治思想作为马克思主义法治理论中国化的最新成果，是当代中国的马克思主义法治理论。在疫情防控时期，中国社会主义制度具有非凡的组织动员、统筹协调能力，彰显了中国国家制度和国家治理体系的优越性［3］102。

三、结论与研究趋势展望

（一）研究结论

其一，从发文特征看，1989—2022年国家治理研究发文量快速稳定增长，年均增长率达倍数级，成为人文社会科学领域的研究热点，这为国家治理的进一步研究打下坚实的理论基础。从高产作者及研究机构合作可知中国国家治理研究者成果较多，但各研究机构之间缺乏合作与交流，不利于研究的可持续发展。

其二，国家治理研究呈现两大特点：一是侧重对中国国家治理发展历程的研究与总结，特别是在改革开放40年、中华人民共和国成立70周年以及建党百年的特殊节点，众多学者从政治、经济、法律等角度对中国国家治理和现实问题进行总结与探讨；二是聚焦到社会发展领域的某一问题具体开展研究，主要集中在制度建设、经济发展、法律等方面，将国家治理与具体现实问题相结合，具象化地进行研究。

其三，从关键词共线、聚类、突现等方面可发现国家治理的研究重点。研究热点内容主要为国家治理的内涵、国家治理能力与治理体系、国家治理与国家审计、疫情防控下的国家治理、国家治理与全球治理等。前期主要针对经济治理以及国家治理的内涵框架进行研究，如通货膨胀、物价上涨、政府审计等，随着时间的推移，学界关注点开始转向人工智能、深化改革、党的领导、制度优势、新冠疫情的应对、国家治理与全球治理等问题的研究。此外，对公共卫生紧急突发事件的处理，彰显了中国的治理能力与中国的综合国力，学界对这一方面的研究也保持较高的研究热度。

（二）研究趋势与展望

其一，国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”后，党的十九届四中全会提出要继续推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化成为当前学界研究的重点内容。当前国内产业结构优化升级以及国际外部环境动荡带来的不确定性增加，对国家治理能力现代化提出了更高的要求。在未来，“国家治理体系与治理能力现代化”相关研究仍受学界关注。

其二，国家治理与财政问题。目前已有研究注意到中国自实行分税制改革以来，建立了公共财政体制的基本框架，但与现代国家治理的要求相比，还存在一些不相适应的地方。中央与地方、地方各级政府之间的事权与支出责任划分不清晰，政府间收入划分不尽科学合理，财力与事权相匹配的财政体制尚未完全建立，这一定程度上助长了唯GDP、搞重复建设、盲目追求招商引资等现象。可见，争抢税源财源，并不利于经济发展方式的转变和社会公平效率。

其三，国家治理与大数据。人工智能和大数据渗透人类日常生活，改变着人类的行为和社会活动，进而对国家治理也产生一定影响。大数据融入国家治理主要表现在三个方面：一是技术识别、解决国家治理存在的问题，二是确定技术运用的领域和权限问题，三是大数据技术提升国家治理能力水平。当前的信息技术与国家治理已跨越政府信息化阶段、电子政务阶段，来到数字政府阶段。大数据的应用与渗透，是助推国家治理转型的重要引擎，而现实发展中存在对技术和人才的迫切需求、隐私和安全问题以及技术嵌入和融合问题，这也是制约国家治理与大数据深入融合的关键，需要进一步研究探索。

其四，国家治理与全国统一大市场的构建。党和国家高度重视全国统一大市场建设工作，已在优化资源配置、畅通要素流动、推动经济发展等方面取得突出成效。但目前来看，行业壁垒、地区封闭封锁、部分市场分割等问题依然存在。加快建设并形成全国统一大市场，不仅是深化改革的重要任务，也是推进国家治理现代化的重要内容。