新时代刑事法律援助制度的实践现状与高质量发展——中国政法大学国家法律援助研究院吴宏耀教授访谈

访谈对象：吴宏耀（1974-），法学博士，中国政法大学国家法律援助研究院院长、中国政法大学刑事辩护研究中心主任、教授，博士生导师，最高人民检察院检察理论研究所特聘研究员，兼任中国法学会检察学研究会刑事检察专业委员会副主任、中国行为法学会侦查行为分会理事、北京市未成年法学研究会常务理事、国家检察官学院特聘教授。《刑事法学研究》主编，曾任《研究生法学》第十四、十五届编辑部主编。

访谈者：翟昊天，中国政法大学刑事司法学院刑事诉讼法学专业2021 级硕士研究生。

问：2021 年《法律援助法》的正式出台，代表着我国法律援助制度正式进入“国家法”新时代。作为法律援助研究的专家，请问您认为该法对于法律援助实践有什么突出意义？我国现行法律援助制度的整体运行情况是否发生了变化？此外，法律援助质量决定着法律援助制度的运行实效，您对于我国目前法律援助质量控制机制有何看法？

答：《法律援助法》正式施行之后，该法在全国各地的实际实施状况还有待进一步调研。从整体来看，《法律援助法》是在前期改革经验的基础上形成的，因此大多数条文应该不存在事实上的障碍，其中的制度创新和突破对绝大多数省份并未构成严峻挑战。但是，该法施行也的确会对部分省份的法律援助机构、人员编制等情况造成一定影响。此外，在制度完善方面，本次《法律援助法》确定了某些特色、重点制度，比如第41 条确立了申请核查制度以及经济困难个人诚信承诺制度，具体的实施方式和效果还需要根据实践进一步形成反馈。再比如《法律援助法》第52 条规定法律援助补贴免征增值税和个人所得税。

在态度方面，《法律援助法》的出台令人欣喜，但同样我们也应该认识到法律的实施也涉及其他管理制度。法律对司法实践的影响相对缓慢，任何事实经验的形成都需要一个过程。因此，作为研究者，我们需要了解立法的变更历程，在现有的制度空间中找到实施方案，进一步观察法律的实施效果。在实施过程中，各个地方也在实践探索的过程中不断完善制度，提高制度的适用度，也能解决一定的问题，这种探索应该得到鼓励。例如，在死刑复核制度的法律援助问题上，最高人民法院和司法部还组织了一次研讨会，通过专门印发规范性文件的方式来指导实践。

在内容方面，法律援助质量保障部分是本次《法律援助法》的重大突破。对于重罪案件，立法层面第一次对法律援助主体的资质提出了要求。比如第26 条规定，对可能被判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人，法律援助机构应当指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人。此外，法律第五章建立一套提高法律援助质量的保障和监督体系。比如第54 条增加了培训规定，明确了县级以上人民政府司法行政部门应作为组织主体；第57 条明确了法律援助服务的质量标准，并允许采用第三方评估等质量考核方式；第58 条规定了司法行政部门、法律援助机构建立信息公开制度，接受社会监督；第59 条规定了同步监督制度，法律援助机构应当综合运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施，督促法律援助人员提升服务质量；第60 条将律师事务所、律师履行法律援助义务的情况纳入地方律协的年度考核内容，完善律师惩戒制度，由律协来承接该项工作。因此，《法律援助法》确立了一整套相对完善的法律援助质量保障和监督体系，涉及从人员资质、培训、服务过程同步监督到服务结果的评估机制及社会公开机制等多方面，范围广、内容全面，同时涉及多部门密切配合机制。

问：我国法律援助制度重视社会力量参与，确立“国家保障与社会参与相结合”的原则，制度构建与运行需要考虑社会力量参与的有效性及有限性，请您谈谈对法律援助制度中社会力量参与的方式、限度及需要注意的问题的看法。

答：刑事法律援助中的社会参与部分同样是本次立法的亮点。需要明确一个前提，《法律援助法》确立了综合性的法律援助制度，除去刑事法律援助，还包括民事、行政法律援助。刑事法律援助主要涉及国家责任。比如从性质上看，值班律师或者法律援助指定辩护律师是国家提供的法律援助服务，是国家设立的法律援助机构的职责，也是国家性质的司法人权保障措施。而社会参与，是非刑事领域法律援助的核心。比如《法律援助法》第68 条规定的群团组织是重要的社会力量，具有相对成熟的建构机制，工会、残联等群团组织在法律援助工作方面都表现得相当积极。

《法律援助法》除规定群团组织作为法律援助主体之外，还规定了两类法律援助主体。其中一类是高校的法学专业学生。在人员上，《法律援助法》和原来的《法律援助条例》的最大区别就是增加了主要由高校法学专业学生组成的法律援助志愿者队伍。司法部、中央文明办也出台了《法律援助志愿者管理办法》，依托社会力量设立了众多非营利的公益法律服务组织，这类组织主要负责农民工、残疾人和妇女儿童等的法律援助工作。

因此，从社会参与这一角度出发，可以延伸思考刑事法律援助和非刑事法律援助之间的差别。刑事法律援助是刑事辩护的一部分，也是辩护权的重要组成部分，涉及国家司法人权的保障措施。而非刑事法律援助则是一种社会福利制度，即我国的民生工程。两者法律属性不同，刑事法律援助主要呈现出国家责任与政府义务，形成了二元化的刑事法律援助服务格局：一是传统的律师辩护，在刑事辩护全覆盖工作中，刑事案件普通程序已经全部施行，而审查起诉阶段正在探索；二是值班律师法律援助，任何没有委托辩护律师的被追诉人都有权获得值班律师帮助。

问：有观点称《法律援助法》的一大亮点是正式确立了死刑复核案件的法律援助制度，同时规定了无期徒刑、死刑、死刑复核案件的法律援助律师资格准入制度，我国已初步建立起“极刑案件”法律援助机制。在此类“极刑案件”中，我国法律援助制度的运行及完善应当注意哪些方面的问题？

答：死刑复核案件是一个特别的刑事法律援助领域。如前所述，《法律援助法》第一次就特殊案件规定了资质要求（三年以上相关执业经历）。实践中死刑复核案件指派法律援助律师通常十分谨慎，一般由司法部法律援助中心指派在刑事辩护界影响力大的头部律师。因为法律援助服务的质量关系到被追诉人实体性权利的限制与剥夺，有必要对辩护律师设置一定的资质要求，各国也通常都会制定衡量法律援助辩护质量、效果的相关规则，加强对被追诉人实体性和程序性权利的保护。比如，国外刑事司法领域确立了无效辩护原则，该原则可以作为被追诉人一方向法院抗辩的理由，据此申请重新审理。死刑案件的法律援助服务也存在这样的问题，如何为死刑等重大刑事案件的第一审程序提供更有效的法律援助辩护是一个世界性问题。在比较法视野下，英国的重大案件的法律援助经费总额就接近该国司法补助的一半，可见其对“极刑案件”的重视程度。

我国未来刑事法律援助制度应进行案件分类化管理，主要分为轻刑案件、普通案件和重罪案件三类。法律应该加强对死刑等重罪案件刑事辩护的支持力度，为死刑等重罪案件刑事辩护奠定更扎实的制度基础，可以借鉴域外经验，在司法资源的配置和辩护律师资源设置等方面，对重罪案件等特殊法律援助有所倾斜。刑事法律援助应该根据案件类型逐渐分化，在律师群体内部逐渐形成金字塔机制。在现行规定下，律师本身没有分级制度，但在法律援助领域可以为律师提供评价体系。比如，对于表现优秀、经验丰富的律师，未来可获得与其业务能力更加适配的案件，并获得考核优秀的荣誉及奖励。总之，应建立差序化的法律援助体系，从而形成良性的循环机制。

问：就委托辩护与法律援助辩护的关系而言，委托辩护优先是国际通行的刑事司法规则，我国刑事诉讼法及相关法律文件也对此作出规定。但司法实践中屡屡出现“占坑式辩护”的做法，即办案机关指定法律援助律师担任辩护人而排除委托辩护，请问您对这一问题的成因及解决机制有何看法？

答：《法律援助法》第27 条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”该条规定确立了委托辩护优先规则。但是该条文并未涉及犯罪嫌疑人、被告人近亲属委托辩护律师的权利不得受到限制或损害的问题。根据《刑事诉讼法》，委托辩护分为两种情形：犯罪嫌疑人、被告人自行委托和其近亲属、监护人代为委托。立足于《刑事诉讼法》的明确规定，在“谁有权委托辩护律师”的问题上，近亲属也具有委托权，其委托的律师当然具有辩护人身份。因此在押犯罪嫌疑人、被告人近亲属委托辩护律师的权利，同样也不能被法律援助指派律师所限制和剥夺。

质言之，这当中可以归纳为两类问题：第一，谁有权委托。上述两类主体都有权委托，而国家提供法律援助的义务和责任在委托辩护关系存在的前提下自动解除。这其中必须明确委托辩护和法律援助辩护之间的关系，前者是基础，法律援助辩护只是其补充。这不仅需要承认并保障犯罪嫌疑人、被告人自主委托辩护律师的权利，也需要承认及保障其自主决定选择委托辩护还是法律援助辩护的权利。二者只是在获得律师帮助的方式有所不同，辩护本身的性质没有发生改变。

第二，犯罪嫌疑人、被告人具有选择权，其可以在委托辩护中自行选择辩护律师，当然也可以拒绝委托辩护，选择法律援助辩护。法律援助是国家对犯罪嫌疑人、被告人的保障措施，其本质上是法律服务。但是实践中，法律援助却怠于尊重被服务主体的选择权。法律援助的服务方式要改变，要将权力决定下的指派转变成权利项下的服务。比如，有的域外国家的法律援助是一种许可证或者服务凭证，被服务对象可以凭借该证去选择法援律师。简言之，辩护权的主体享有选择律师的权利。对于如何保障这一选择权，可以建立法律援助律师名单制度，将这一选择过程市场化；也可以借鉴点援机制，由受援人自己选择律师。市场化的好处在于淡化政府的责任与义务。其实，在法律援助制度设计中，政府管得越多越容易背离法律援助本质上应当具有的保障和服务性质。法律援助是一种保障制度，要保障受援人的选择权。这样才能真正回到法律服务的本质，尊重服务对象。

问：2022 年两高两部联合出台《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》，其要求各司法厅（局）要在巩固审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖试点工作成效的基础上，开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作。这当中离不开检察机关的保障职责。在我国，检察机关作为法律监督机关，代表着公共利益。同时为满足社会发展的需要以及司法改革的要求，我国检察制度实现了高质量发展。检察机关在社会治理方面要积极作为，在司法运作中应能动履职。因此，请问您认为如今检察机关在法律援助制度中应该发挥哪些作用，应当从哪些方面进行保障，从而符合如今检察权行使的时代要求。

答：如前面所讲，刑事法律援助的属性与民事法律援助不同。刑事法律援助主要面向公安司法机关，而民事法律援助主要面向社会机构。因此，在刑事法律援助中，公安司法机关是衔接法律援助机构和受援人的桥梁，受援人的权利应受到公安司法机关的保障。公安司法机关的保障职责主要包括告知、通知被追诉人享有获得法律援助的权利并为法律援助律师会见、阅卷提供便利等。在审查起诉阶段，检察机关应该发挥上述重要的保障职责。从各地实施状况来看，整体运行情况良好。在刑事案件中认罪认罚从宽制度适用率较高的情况下，多数案件可以通过值班律师解决法律援助问题。这对检察机关的压力不是很大。

问：为提升法律援助质量，法律援助律师或者值班律师必须充分履行职责。但在实践情况中，法律援助律师与委托辩护律师之间存在明显的差异，司法工作者普遍对法律援助律师和委托辩护律师存在不同的评价。如何理解这些差异？其产生的原因是什么？

答：学界和实务界长期存在一个错误观念，即刻意区分法律援助律师和委托辩护律师，但这种分类导向是错误的。法律援助指派只是辩护律师的产生方式之一，其身份仍是辩护律师。同时，委托辩护律师多数来源于社会律师，而法律援助律师其实也来源于此。因此，两者的诉讼地位相同，即使产生的方式不同也并不意味着其角色或职责的变更。两者在刑事诉讼中的诉讼表现有所差异，但其权利的行使方式、职业道德要求应保持一致。司法实践中，法律援助律师的辩护强度和深度都与委托辩护律师存在明显的差异，体现出一种“报酬高低决定服务质量好坏的”评价体系。但是，两者的职业道德、操守要求应当是相同的，不能因为法律援助律师补贴比较低，就允许法律援助律师提供的服务、应履行的职责同委托辩护律师有差别。如果法律援助律师不尽职尽责，一方面会有损律师的形象，另一方面也会破坏辩护制度。因此，两类律师需要得到一律平等和一体化的对待。

问：近年来，我国犯罪生态和犯罪结构出现了“轻罪化”的重大变化，轻罪总量和轻刑率不断上升，这意味着轻罪案件是如今刑事司法的重要研究对象。您认为相较于传统重罪案件，轻罪案件的法律援助需求及重点存在什么区别？应进行哪一方面的改进及完善？

答：在轻罪时代下，未来法律援助制度应注重法律援助的分类问题，即区分不同层级的法律援助服务。根据对个体权利潜在的限制和剥夺层级的高低，法律援助机构应设置不同级别的法律援助服务方式，并对辩护律师设定不同的资质标准。比如，值班律师仅提供最基础的法律帮助服务；轻罪案件的辩护律师提供一种简单辩护服务，以上二者均设定较低的资质标准即可；而重罪案件则要求辩护律师具有较高的资质。法律援助服务锚定了法律服务市场的最基本的底线，分级制度有利于为律师分配与其业务能力相适应的案件，是法律援助资源的一种精准投放方式，可以在维护被追诉人合法权益和高效利用法律援助资源上实现妥善平衡，而且分级制度也是一种合理的律师成长机制，层级化会对法律服务市场带来积极影响，有助于提高律师的专业能力，加速律师成长。

问：在新时代，犯罪治理作为社会治理的重要方面，模式及机理正在发生重大变化。我国刑事司法的底层逻辑正由传统治罪向现代治理转变。同时我国刑事诉讼领域进行了大量的司法改革，尤其是认罪认罚从宽制度在实践中获得广泛适用。请问您认为在这样的背景下，我国法律援助制度的相关内容应如何作出调整，从而符合司法改革的要求。

答：研究者应该在法律援助制度的长期发展中重视服务质量问题，进一步推动法律援助服务的高质量发展，即实现从“有权获得法律援助”到“有权获得有效的法律援助服务”的转变。从律师的资质门槛到法律援助的补贴，从差序化的设置到科学的服务评价体系，都是质量保障的重大命题。以法律援助补贴为例，在重大刑事案件中，司法行政部门应该考虑在案件定额制之外设置一种特殊的法律援助补贴方式，从而科学评价一个社会律师所付出的劳动。根据2016 年联合国的全球法律援助调查，世界各国都在关注法律援助质量不高的问题。法律援助质量就是法律的生命线，我们国家需要进一步深入探究这一重要命题。

最后，今天的访谈紧密围绕“高质量发展”这一话题。在此再补充、强调两点：第一，在观念上，实务界和理论界应减少法律援助律师区别于委托辩护律师的错误观念。在一体化对待的视角下，平等关注劳动报酬、服务质量等问题，从而建立一个公平、健康的评价体系。第二，在机构组织上，不应该割裂法律援助机构与律师协会的良性互动关系。从世界各国来看，律协都深度参与法律援助实践。法律援助作为一种公益服务，和律师的行业发展紧密相连且彼此应当形成良性互动关系。在法律援助的补贴方面，日本法律援助律师的国家补贴很低，但律师协会会额外补助一笔津贴作为补充，能够有效弥补国家公帑支持的不足，也能在一定程度上解决补贴过低影响律师工作效果的问题。质言之，律师行业的发展决定了法律服务的质量，而法律服务质量的提高最终也会促进律师行业的进步，维护律师行业的形象，让律师获得当事人更加充分的信任，在信任关系中，当事人的合法权利也将会得到更充分的保障。同时律协在律师的培训上也需要进一步发挥作用，我国可以借鉴域外法律援助中心实习的经验，通过律协设定相应考核标准的方式，鼓励律师在实习期间更多承担法律援助案件。