提升地方政府财政能力呼唤税制改革加速

◎文 王悦 魏崇辉

财政能力是“政府从社会经济中动员财力的能力”与“政府为提供公共物品从辖区内汲取资源的能力”，其核心聚焦于“财政资源汲取能力”及“地方性公共品供给能力”。“财政资源汲取能力、地方性公共物品或服务的提供能力是地方政府财政能力的核心所在。”改革开放以来，基于税制改革以“财政分权”为特征的财政能力建设调动了地方政府的积极性。

税收是财政的重要来源。从制度结构来看，税制改革的并非国税、地税两套税务机构的简单合并，而是建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的税收征管体系。主要包括：降低财政成本，提升地方财政收入努力；从税源管理的角度来看，即着眼于税收机关外部而言，税制改革是在拓宽税基的同时，进行有效的制度设计，加强税源管理，构建“税源监控、税收经济分析、纳税评估、税务稽查”四位一体的税源管理互动机制。所以说，税制改革为考察与提升地方政府财政能力提供了双重视角。

但这还是不够的，因为国家治理现代化是个系统性工程。政治价值与技术价值的平衡、定性评估与定量评估的配搭、法治与德治的结合要求转变政府职能转变、优化税制结构与财政资源分配，需求内外部两个维度下地方政府财政能力提升的路径。

国家治理能力现代化：一个总体目标

政治价值与技术价值的平衡政治价值源自政治取向，深刻影响着国家治理理念的调整。技术价值是指“技术在主客体的相互关系及其所在系统中所产生的效应。”作为目的与手段的统一体，技术的内在价值是指“指技术成为技术的内在规定性，是技术内在具有的产生某种价值的属性、性能、功能或能量。”财政资源的筹集和分配、税制体系的改革等一系列活动，本身是具有一定价值的技术，对于推动社会公平、发展社会经济、推进财政治理现代化具有特定的功能和属性。技术的外在价值是指“指技术在与主体和客体及其主客体所在环境系统的相互作用中，对主体、客体及其主客体所在环境系统的作用和影响，既包括技术对主体的作用和影响，也包括技术对客体的作用和影响，还包括技术对主客体所在环境系统的作用和影响。”作为一种技术的财政和使用活动有特定的工具性价值，与时俱进地进行税制调整和改革，有利于优化税制环境，改进税收工作，推动社会经济高质量发展。

要使政治价值与技术价值处于平衡的状态，需要用动态的、发展的眼光审视政治价值与技术价值之间的关系，既要认识到政治价值与技术价值本身独特的内涵与优势，在特定的经济环境和政治环境中发挥价值，又要认识到二者之间相互联系、互相影响的作用，在提升地方政府财政能力的过程中，推动技术价值助推政治价值、政治价值反作用于技术价值，实现政治价值与技术价值之间的良性互补、相得益彰。

定性评估与定量评估的配搭定性评估是通过对事物的特性进行描述和分析后，制定相应的评估标准，并按照一定的标准对事物进行评价。定量评估是对分析对象经过数据统计后，通过建立相应的数学模型，计算出的各项指标及数值进行评估分析。

定性评估与定量评估相结合的评估方式，评估国家治理现代化对地方财政能力的影响，一方面需要从宏观层面考察国家治理现代化与地方财政能力之间的相适性，采取科学的态度对地方财政的现有资料和过程进行评估，从定性的角度考察地方财政过程中存在的问题，并以问题为导向，将国家治理现代化的要求应用到提升地方财政的实践活动中。另一方面需要从微观层面，以数据和实际案例为支撑，建立相应的数学模型，权衡评估指标体系比重，厘清地方财政能力的困境所在。定性评估与定量评估相搭配的方式，需要抓住两种评估方式的适用条件，从事实出发调整评估方式和评估指标，充分使用定性评估对事物进行思维加工，达到由表及里地认识地方财政能力的本质，抓住地方财政能力提升的客观规律的目的。同时，需要充分利用定量评估的精准优势，分析地方税制结构中的数量特征和数量关系，发挥定性评估与定量评估之间相互补充、相互促进的作用。

法治与德治的结合法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。法治与德治之间各有优势、各展所长，坚持在提升地方财政能力的实践中发挥二者优势互补的作用，必须以动态的、发展的眼光抓住二者各自的优势，不断创新法治与德治的结合方式，在法治建设上增强税收的法律权威，发挥法治对德治的保障性作用，在德治建设上加强社会主义税收价值观建设，增强社会凝聚力和向心力，发挥德治对法治的调节作用。

推进税制改革 以提升地方政府财政能力

政府职能转变、税制结构优化与财政资源的分配从财政资源的汲取角度提升地方政府财政能力。财政资源的汲取需要从政府职能转变和税制结构优化两方面着手。首先，从政府职能的转变角度来看，政府职能的形成和转变是一个长期的、稳定的过程，必须要用长期的、动态的眼光看待政府职能的构成要素与社会发展的现实之间的关系。党的十八大以来，党中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，对地方政府职能的转变和提升做出了更高的要求，地方政府要提升自身的财政能力，必须深刻认识国内外变化发展着的大环境，从治理效能出发转变自身职能，使政府职能与社会发展需求相适应。其次，从税制结构的优化角度来看，1994 年分税制改革以来，央地关系得到了进一步缓解，但是财权事权的横向矛盾必须得到解决，落实在税收实践工作中，就是要进一步优化税制结构，减少因税制结构设置不合理带来的发展低效问题，提升社会总体效益。

从财政资源的分配角度提升地方政府财政能力。从本质上看，财政资源的分配是“在一定的财政过程与范围内所表现的特定主体对财政资源的分配关系，这种分配关系必然体现出分配主体的行为特征，同时又反映出财政主体分配中的资源划分内容。”财政资源分配与国家财政活动息息相关，其分配效率的高低直接关乎社会公平正义，防止财政权力的滥用是从根本上保证财政资源分配公平的有效途径。一方面，府际之间需要基于公正、平等原则，进一步规范区域间税收转移制度，合理规划不同区域之间的税收范围，规范税收行为，缓解欠发达地区与发达地区之间的数字鸿沟问题。另一方面，需要从法律制度层面进一步规范地方政府之间的竞争行为，制定专业的、科学的竞争规则，杜绝地区之间出现“标尺竞争”等现象，提高地方政府的服务意识与专业素养，将全体人民的共同利益放在首位，深化为人民服务的工作宗旨。

内外部两个维度下 地方政府财政能力提升路径影响地方政府财政能力的内部因素主要有两个方面。其一，税制结构的汲取成本。从广义上看，影响税制结构汲取成本的因素主要“包括税法制定成本、税收征管成本、税法缺失成本和税收社会成本四个部分”。提高地方政府公告品供给能力，必须降低和优化财政的汲取成本，从税收的实践来看，具体包括降低政府部门在制定税法全过程中的成本，降低税收执行过程中的成本，降低税收在立法、执法过程中的交易成本，从而进一步优化税制执行过程中的资源分配和健全税法体系等。其二，税收努力程度。税收努力是指税收能力被利用的程度，税收努力决定着将有多少潜在的税收收入能转变为实际的税收收入。税收努力主要体现为征税人员的敬业精神等这样的主观变量，一般用来衡量一个税务局征收全部法定应纳税额程度的指标。潜在的税收收入转变为实际的税收收入效能直接影响公共品供给的效率，因此，提高地方政府公共品供给能力必须通过进一步深化税制改革、调整和优化财政转移支付手段、完善税收管理等方式提高政府税收努力程度。

影响地方政府财政能力的外部因素的两个方面。其一，税收管理的税基。税基是政府征税的客观基础，是政府的课税对象，依据税收的不同类别，可以将税基划分为不同的种类，外部的税源分布、税收收入、国家政策等因素都会影响到税基的变化，因此，税基的稳定与国家的财政安全与稳定息息相关。提高地方政府公共品供给效率，保证安全稳定的公共品供给，从外部来看，必须防止税基被侵蚀，创造良好的税收外部环境，保证财政税收的稳定与安全。其二，税收管理的制度设计。税收管理的制度设计必须紧跟国家治理体系和治理能力现代化的步伐，不断完善和改进已有的制度，才能为公共品的供给创造良好的制度环境，具体来看，可以通过税制改革提升地方政府税收治理能力，创新以国家为主导、多元主体共同参与的税收治理途径，以互联网为基础改进原有的治理模式，提高治理效率，构建与国家治理现代化能力相匹配的税收制度设计。

地方政府财政能力提升对税制改革的再推动

现有税制：中点还是终点？现有税制依然存在需要改革的空间与可能。首先，经济高速发展向高质量发展转变的过程中，税收结构、税收体制与经济发展之间不相适应。我国已经进入了新时代，社会主要矛盾发生了根本性转变，但我国仍处于社会主义初级阶段，经济发展的质量问题已经成为影响税制改革转变的重要因素，同时，税制改革对经济转型的实际效益也没有达到理想状态。其次，税制改革过程中，政府与市场之间的关系不协调。“中国税制改革的变迁是政府与市场、与社会关系的集中体现。”现有税制实践中，政府与市场的关系与理论研究相比仍存在较大差距，在某些领域，政府与市场，政府与社会的边界划分比较模糊，具体体现在对宏观政策的把握，对社会福利的影响等方面，有待进一步改革优化。

现有税制的有改进突破的方向。其一，优化税收体制，提高税收与经济发展之间的相适性。税收与经济发展之间是相互联系、互相影响的，贯彻国家治理现代化的理念宗旨，将经济发展的质量放在首位，进一步提高财政治理的效率，有利于优化当前的税收结构和税收体制，同时，提升税制改革的质量对推动经济结构转型升级、经济高质量发展有一定的反作用。其二，社会主义市场经济背景下，回归税收的本体功能，重新定位税收的时代价值。税收是“国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照税法预先规定的标准，无偿参与国民收入分配，以取得财政收入的一种特定分配形式。”税收的本体功能应该着力于国家职能服务，促进社会公平，税制改革的方向一方面要与税收的本体功能相契合，另一方面对社会主义现代化进程的推进发挥一定的时代价值和现实意义。

地方政府财政能力提升要求税制进一步改革扩大地方政府财政规模。税收制度作为经济制度的一个分类，是“税收法规、税收管理体制和税收征管办法的总称”，税制改革是从法律层面重新赋予税收价值、从实践层面发挥税制意义的过程，提升地方政府财政能力，可以以提高税制对地方政府财政规模的影响为切入点，基于与地方财政发展相符合的财政和税收征管水平和能力，从地方税制的实际现状出发，着力实现地方政府财政规模的扩大。在税制改革的具体实践过程中，需要科学的、合理的调节影响地方政府财政的课税对象及税率等因素，扩大地方政府财政规模，借鉴理论建构的指标体系，以“地方本级财政收入、地方本级财政收入增长率、人均地方本级财政收入、地方财政总收入、本级财政收入占全国财政收入的比重”等指标内容为切入点，避免盲目的“一刀切”。

提升地方政府财政质量，可以从优化税种结构与合理建构税收收入结构着手。影响税种结构和税收结构优化的因素比较复杂，具体可以分为内外部环境两种，首先，外部环境可以从政府的公共政策、市场经济结构的发展变化、国际竞争环境等因素切入，抓住税收与政府、市场、社会之间的相互联系，在实践的过程中进一步明晰政府、市场、社会之间的边界，落实多元主体的税制改革责任，合理调整利益分配格局。其次，内部环境可以从税种的设置、税种比重的调节等因素切入，以法律、法规等形式明确税收内部的结构划分，树立维护集体利益意识，通过加强税务教育培训等方式，培养税收工作人员的专业素养和税收意识，提高税收管理的有效性，避免因个人私利损害国家、集体的利益，造成税收资源的浪费与低效，进一步发挥税收提供公共产品和公共服务的社会效益，推动社会主义现代化建设有条不紊运行。