探析近年来苏州市污染防治专项资金绩效管理

张金萍，谭译，嵇艳

1.苏州市苏城环境科技有限责任公司；2.苏州市环境科学研究所

绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，在优化财政资源配置、提升公共服务质量等方面起着至关重要的作用[1]。其核心部分是绩效评价[2]，即财政部门、预算部门和单位，根据设定的绩效目标，客观、公正得测量、分析和评判项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性。早在2009年，财政部制定出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并于2011年修订。2018年，中共中央、国务院制定出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，以解决预算绩效管理中存在的突出问题为主线，指导各地加快推进全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系建设。2020年，财政部再次修订《暂行办法》，形成了《项目支出绩效评价管理办法》，进一步规范财政支出绩效评价行为。绩效自评价是绩效评价的主要组织形式之一，相较于外部评价更侧重于绩效目标完成情况的自我检验[2]。部门、单位可以通过绩效自评价对项目实施的成效进行全面掌握，这有助于查找工作中的不足之处，进而提升部门、单位工作效能。

苏州市全面推行预算绩效管理工作始于2009年。2015年，为进一步提高绩效管理水平，原苏州市环境保护局开展环境保护专项资金绩效评价指标体系课题研究，将环保专项资金支出项目分为环保监管能力建设、环境监测监控运行维护、污染物总量减排奖励以及生态文明建设项目四类，优化设置了各项目投入、产出、结果、影响力四类指标。2018年起，根据市财政局要求，将四类环保专项资金支出项目合并为单个污染防治专项资金项目，相关指标进一步整合优化。本文通过分析2018-2021年度苏州市污染防治资金绩效自评价报告，指出当前绩效管理中存在的问题，提出提升绩效管理水平的合理建议，为预算部门提供参考。

一、绩效管理项目概况

污染防治专项资金主要包括生态文明建设、环境治理与监督、环保监管能力建设、环境监测监控运行、评价评估评审调查以及市“攻坚办”专项经费六个方面（表1），年均涉及子项目35个、总项目147个（表2）。根据表2，2018-2021年调整资金的项目数在21-41个不等，且调整项目数呈减少趋势，调整资金受上级任务、产品价格及预算经验等因素影响，除2020年外，其余年份调整金额均达400万以上。

表1 污染防治专项资金主要内容和用途

表2 2018-2021年项目、资金构成及调整情况

二、绩效指标设置

2018-2021年，苏州市污染防治资金绩效评价指标设置为投入、产出、结果、影响力四大类（表3），各类指标总权重值由苏州市财政局统一规定。

表3 2018-2021年污染防治专项资金绩效评价指标体系

投入指标是绩效评价的基本指标，主要反映资金投入和使用情况，用于考量项目资金预算执行和到位、资金应用结构、财务管理规范等。产出指标是从项目所产生的直接影响角度设定的绩效目标，通常包括项目完成的数量、质量、时效三个方面。结果指标是从项目所产生的间接影响角度设定绩效目标，主要反映项目实施后产生的环境、利益相关者满意度等影响，包括各类项目成果报告数量、设备验收率、环境问题整改率等。影响力指标的设置着眼于项目所产生的中长期影响，包括环境质量、群众满意度等。以上四类指标中，投入类指标根据项目类型由财政局统一制定，其余三类指标由预算部门报送绩效目标申报表经财政部门审核通过后确定，属于各个项目的具体指标。

从指标设置数量来看，近年来苏州市生态环境局在评价指标设置方面逐步优化，总指标数量呈波动下降趋势，主要表现在产出类指标上。从指标设置内容看，指标与各子项目关联性增强，与项目实施后的绩效联系紧密度提高。

三、绩效管理成效

（一）预算管理更加规范

苏州市生态环境局历来重视项目预算绩效管理，在肩负繁重工作情况下，一如既往将绩效管理工作放在突出位置，逐步实现了预算管理规范化。主要表现在：①项目预算编制更加规范。苏州市生态环境局每年召开部门预算编制专题会议，把支出计划项目预算编制作为重点，相关处室、单位必须在提供项目申请依据文件并经“货比三家”的充分询价后[3]，填报项目资金《申请表》和《汇总表》，报经分管局长批准后发局财审处汇总。②项目预算报批更加规范。财审处将汇总项目分别报局长办公会和市财政局资规处对逐个项目进行审核后编制绩效目标申报表，与部门预算“一上”一并上报市财政局审批。③项目预算调整更加规范。提供调减调增项目的依据材料，将申请调整的项目及绩效目标调整申报表报市财政局审批。2018-2021年，调整项目数总体呈减少趋势，除了2019年外，预算执行率均保持在98%的高水平上。

（二）项目与绩效管理更加协调

在各级党委、政府对生态环境保护工作更加重视，广大群众期盼良好生态环境更加强烈，环境质量“只能更好、不能变差”，全局系统面临史无前例的巨大压力下，苏州市生态环境局始终坚持项目管理与绩效管理有机结合、协同推进，项目与绩效管理更加协调。主要做法有：①秉持“把财政的钱当自己的钱花”的理念，坚持“用钱先问效”“低效必问责”要求，逐步实现“预算绩效”向“绩效预算”的转变。②成立内部预算绩效管理领导小组，压紧压实绩效管理主体责任，积极构建以局机关为主导，支出单位主要负责人为第一责任人，具体经办人为直接责任人的绩效管理体系，实现项目、预算的全过程管理与预算绩效的全过程管理同步监控、一体推进。③执行项目进展与绩效进展一起报送的月进度报制度，通过走访各处室、单位，及时跟踪、督促项目及绩效进展，实施两者的“双监控”。④在项目实施过程中，对历年相关审计报告、内审报告、财务抽查、内部控制建设中发现的问题举一反三，推进项目进展与绩效进展的协同监控。

（三）管理制度体系更加健全

苏州市生态环境局结合局机关内部控制以及规范化、专业化、信息化的“三化”建设要求，逐步完善管理制度体系，在2017年出台了《苏州市市级环境保护和污染防治专项资金管理办法》等9项制度、办法的基础上，于2018年出台《内部管理领导干部经济责任审计实施办法》等2项制度、办法，2019年出台《进一步规范政府购买服务的若干意见》等3项制度、办法，2020年出台《苏州市生态环境保护专家库管理办法（试行）》等4项制度、办法，2021年出台了《市级财政预算绩效管理办法（试行）》，加快了决策、用人、花钱、处罚等行政行为步入法制化轨道，同时促进了绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果运用等预算绩效的全过程监控管理进入规范化轨道，使得局财政财务管理制度体系更加健全。

（四）生态环境质量更加优化

对照生态环境部门的职责看，使用财政资金最大、最终的绩效是生态环境质量最大程度地改善。在各有关方面共同努力下，苏州市生态环境局较好地完成了上级生态环境部门以及市委市政府下达的深入打好“蓝天、碧水、净土”三大污染防治攻坚战任务。2018-2021年，在全市GDP逐年增长的情况下，PM2.5浓度由42微克/立方米逐年下降至28微克/立方米，为江苏省最优；空气质量优良天数比率由73.7%逐年上升至85.5%；全市国考、省考断面水质达到或优于Ⅲ类比例由76%逐年提升至92.5%，在江苏省打好污染防治攻坚战综合考核中连续四年拔得头筹，全市生态文明建设群众满意率逐年提升至92%以上。

四、绩效管理存在的问题

（一）预算编制精确化水平仍需提高

虽然每年调整的项目总体减少，但数量仍然较多，如2021年，调减调增的子项目多达28个。部门预算编制时间早于上级下达当年工作计划时间，如2020年10月上旬就须编报2021年环保支出计划项目，与部门预算“一上”一并上报市财政局，而上级主管部门直到2021年上半年才下达当年的各项工作计划，市生态环境局必须据此再次编制当年的各项工作计划及项目，时间上存在明显的“倒挂”矛盾。因此，各处室、直属各单位需要进一步加强与上级的沟通，以更加精确地编制预算，减少调整量。预算执行率未能稳定保持高水平，项目预算申请精准性有待提高。

（二）绩效目标设置仍有优化空间

一方面，部分指标设置欠规范，指标名称冗长，不够精简，定义不明确，在评价和复核时容易造成歧义和误解。另一方面，个别指标目标值设定较低，实际完成值远超目标值，如“发布文章条数”“总结报告（初稿）、各类检测、抽测报告”等指标，且“满意率”指标连续多年为同一目标值，目标值有待优化。同时，未考虑评价和复核时相对应的支撑材料，个别指标目标值难以统计，评价和复核时相对应的支撑材料难以对指标完成值进行有效支撑。

（三）项目进度的监督管理有待加强

苏州市生态环境局重视项目实施进度管理，每年开展4-6次月进度报，有助于了解项目进度。但进度了解主要通过填报表格，实地走访各处室、直属单位次数有限，对于个别进度脱幅较大、目标绩效难以实现的项目具体原因掌握不到位，未能及时对偏离预期计划的情况进行纠正，需要加大项目进度的监管力度。

五、提升绩效管理水平的建议

（一）精确编制项目预算

一要提醒机关各处室、直属各单位对上多汇报苏州市部门预算编制的时限要求，提请上级部门及早明确、下达当年各项工作计划、任务，尽可能缓解时间上的“倒挂”矛盾，避免反复编制项目预算，提升预算编制效率。二要对于预算金额较高，完成进度受国家、省级政策措施影响较大的项目，应在充分调查和了解的基础上，全面考虑项目实施过程中可能出现的工作任务、产品价格等变化对项目开展进度和资金使用的影响，按照慎重、少额、分年的申请原则和“货比三家”的询价机制，更加精准地制定项目预算。三是相关处室、直属各单位要持续增强绩效意识，全面、及时梳理拟申报来年支出计划的项目，尽力做到应报尽报、不缺不漏，以压降当年子项目中调整的项目数量。

（二）优化完善部分绩效目标设置

绩效目标是项目实施的前提和保障，也是绩效评价的重要依据。一要规范设置指标，精简指标名称，定义明确，避免造成歧义和误解。二要科学确定目标值，建议设置绩效目标时，充分结合项目实施的内容，考虑实施过程中可能出现的政策变化、任务变化、价格变化等因素，使项目实施后的绩效实际完成值与项目申报的目标值更贴近，更精准地反映项目产出、结果的实际完成值；对于常年达标、且还有提升空间的指标进行优化，利用目标导向，引领项目高效高质地完成。四要合理设定目标，要充分考虑目标完成值的统计方式、佐证材料等，确保在评价和复核时完成值“统计得出”、佐证材料“拿得出”。

（三）严格监督管理项目进度

一要认真执行各项财政财务、绩效管理制度，对项目预算、绩效实行全方位、全流程、全覆盖的严格管理，将绩效管理贯穿于项目实施管理中，不留盲区和死角。二要突出问题导向，充分运用月进度报中项目的实施进度，对实施进度不快、绩效进展不佳的项目跟踪问效，加强与对应处室、单位项目领导人、责任人的日常沟通联系，及时掌握、分析进展脱幅的项目及原因，对于存在的问题及时指出、即知即改。三要对少数项目在实施过程中出现的新情况、新问题，在客观分析原因的同时，及时与财政部门沟通，适时调整项目预算和绩效。四要加强考核奖惩，要将各处室、单位项目进度、资金使用、绩效取得等情况纳入内部当年绩效考核范围，奖优罚劣，以持续提高绩效管理的质量和水平。

六、结语

党的十八大以来，生态环境保护始终保持高战略定位，生态环境保护投入不断加大。做好污染防治专项资金绩效管理，对提高资金使用成效、巩固污染防治攻坚成果具有重要意义。苏州市生态环境局应在现有绩效管理成效基础上，进一步提高项目预算编制精确性、完善绩效目标设置、加强项目进度监管，提升绩效管理水平，发挥污染防治专项资金最大效益，促进经济社会高质量发展与生态环境高水平保护协同并进。