新时代实施村党组织书记“一肩挑”的实践进路探析

郭嘉儒

（河南省社会科学院 政治与党史党建研究所，河南 郑州 450045）

党的二十大明确提出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴”，“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”[1]。党组织对推动农村发展、实现乡村振兴具有重要的引领作用，必须加强党对农村工作的领导，充分发挥党对农村的引领作用。村党组织书记“一肩挑”确立了以村党组织为核心的村级治理体系，能够充分发挥党组织对农村的引领作用，推动乡村全面振兴。

一、实施村党组织书记“一肩挑”的逻辑理路

农村社会在现代化转型过程中，村民自治出现了党建引领不足、村“两委”矛盾、权责不匹配等问题，村党组织书记“一肩挑”能够有效地解决这一困境。

（一）有效地加强党对农村工作的全面领导

“一肩挑”的制度安排理顺了村两委之间的关系，为农村发展提供强有力的政治保障和组织保障，能够有效加强党对农村工作的领导。

首先，巩固党在农村的执政地位。村党组织书记通过法定程序赢得村民支持担任村委会主任从而实现“一肩挑”，这种制度安排能够有效提升党组织在农村的影响力，为加强党对农村工作的领导提供了坚实的制度支撑和工作抓手，有效地夯实了党在农村的执政基础[2]。同时，“一肩挑”在制度安排上和具体工作中都实现了党的领导与村民自治的统一，理顺了农村社会治理的制度体系。

其次，协调村“两委”之间的关系。村党组织和村委会作为农村社会的两大治理主体，分别由党组织和村民授权治理农村，在职权上又有一定程度的重叠，由于存在权责不清、治理理念不同等问题容易导致村“两委”之间的矛盾。“一肩挑”将两个治理主体合二为一，有效地协调了村党组织和村委会之间的关系，可以将村党组织和村委会的凝聚力和向心力充分激发出来，同时提升决策和执行效率，推动政策更快速精准地在农村落地。

（二）全面践行全过程人民民主理念

党的二十大报告强调：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设。”[3]村党组织书记“一肩挑”正是落实基层党组织领导的基层群众自治理念的制度设计，并全面践行了全过程人民民主的治理理念。

首先，“一肩挑”在选举村党组织书记过程中充分体现了民意。村党组织在进行换届选举前广泛征集民意，并组织广大党员和群众开展民主协商，能够为村党组织书记通过选举顺利当选村委会主任筑牢扎实的民意基础。同时，通过民主选举完成村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，是党组织意志和村民意愿相统一的集中体现[4]。

其次，“一肩挑”的村党组织书记在履职尽责过程中要始终坚持协商民主原则。全过程人民民主是全过程、全方位、全链条的民主，“一肩挑”在实施过程中，将协商民主原则贯穿在民主决策、民主管理和民主监督的各个环节[5]。在民主决策环节，“一肩挑”的村党组织书记通过召集村民代表大会、党员大会、民主评议会等会议，充分保障村民的知情权、参与权和决策权。在民主管理环节，“一肩挑”的村党组织书记要严格遵守村民主管理制度，为村民提供多种协商对话渠道解决矛盾纠纷。在民主监督环节，“一肩挑”的村党组织书记要抓好村务和党务信息公开工作，接受广大村民和党员的民主监督。

（三）统筹推进“三治融合”的乡村治理体系

党的十九大报告提出，要健全法治、德治、自治相结合的乡村治理体系，“三治融合”的治理模式是激发农村发展活力、推进乡村振兴的有效路径[6]。“一肩挑”能够为“三治融合”的实施提供强有力的制度保障和人才支撑，有利于更好地建立“三治融合”的乡村治理体系。

首先，“一肩挑”能够为“三治融合”提供优秀的治理主体。“一肩挑”的村党组织书记基本都是农村中的“精英”，具备较强的致富带富能力，个人能力素质较高，责任意识较强，能赢得党员和村民的广泛认可才能被选举来担当起农村治理的重任。而这些素质正是推进“三治融合”所必需的：法治就要求村党组织书记对党和国家的政策、法律有深入的了解，能够将党和国家的政策精准贯彻落实到农村；德治就要求村党组织书记具备较高的个人品德素养，用自己的良好品行引领新风尚；自治就要求村党组织书记具备较强的干事创业能力和开拓精神，推动农村构建共建共治共享的乡村善治新格局。

汪国真的这首诗，属于文学语体中的诗歌体。在这首诗中，作者究竟要表达什么意思，并没有直接表明。不像政论语体、演讲语体、科学语体、公文事务语体那样，开宗明义，直截了当地表明自己的观点和看法。相反，汪国真借助于“背影”这个意象，把诗人的情感、思绪都通过“背影”委婉含蓄地表达了出来。诗歌的寓意较深，需要读者用心理解，方知语言表层背后所蕴含的深层修辞语义。诗歌体是如此，小说体、剧本体、散文体等文学语体都是如此，正是由于修辞语义的表达含蓄委婉，才使得作品读来意味深长，百读不厌，受益无穷。再如：

其次，“一肩挑”的村党组织书记肩负推进“三治融合”的重任。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定，“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[7]“一肩挑”的村党组织书记作为农村基层党组织的负责人，是推进法治、德治、自治相结合的乡村治理体系的第一责任人，必须带领村党组织充分发挥党组织的领导核心作用，激发广大党员干部群众的责任感和使命感，完善落实“三治融合”的制度机制，建立共治共享的乡村治理共同体，推动“三治融合”的乡村治理体现在农村落地生根。

二、实施村党组织书记“一肩挑”的问题分析

实施村党组织书记“一肩挑”是提升农村社会治理体系和治理能力现代化水平的必由之路，但在具体实施过程中又产生了一些新的矛盾：如乡村党员队伍不能满足需求，对“一肩挑”的村党组织书记监督困难等，这些成为发挥制度效能亟待扫清的障碍。

（一）党员队伍人才难以满足需求

实施村党组织书记“一肩挑”对党员队伍人才质量和数量提出了较高要求，需要有充足的人才资源才能保证制度的顺利实施。这些人才不仅要有坚定的政治立场、较高的政治觉悟，而且要有良好的群众基础，才能符合“一肩挑”制度的需求。特别是，对于“一肩挑”的村党组织书记而言，不仅要成为能承担起党的重托的优秀党员，而且要在村民选举中赢得群众支持。此外，还需要有带领群众经营好村集体经济的能力，这就对党员的党性意识、党务工作能力、干事创业能力、群众认可度等各方面都提出了非常高的要求。但是一些乡村优秀人才较少，可以选拔为村领导班子成员的优秀人才更是凤毛麟角，这极大地制约了村党组织书记“一肩挑”的实施。近年来，乡村人才外流现象较为严重，青壮年人才大量外出上学、务工，乡村留守人员中党员人数较少、年龄较大、文化水平较低、创新意识不强等，不能满足“一肩挑”制度对人才的需求。此外，由于农村优秀人才较少，所以农村发展党员工作进展缓慢，储备党员人才不足，这也极大地限制了“一肩挑”人才的选择范围，成为实施村党组织书记“一肩挑”路上的拦路虎。

（二）村“两委”退出人员需进行安抚与补偿

实施村党组织书记“一肩挑”，曾经的村“两委”成员中会有一些人退出村级领导班子，丧失在乡村中的权威甚至失业。这种巨大的心理落差容易引发矛盾甚至影响乡村稳定，这不仅可能影响村党组织书记“一肩挑”的实施，甚至可能引发群体性事件。因此，对从村“两委”退出人员的安抚和补偿工作是顺利实施村党组织书记“一肩挑”的重要保障。

首先，要对村“两委”退出人员进行清晰分类，对于不同境况的人员给予不同标准的补偿或安置。第一类是曾担任村党组织书记或者村委会主任，在“一肩挑”实施后成为村级领导班子的副职，即村党委副书记或者村委会副主任的；第二类是曾担任村“两委”副职，在“一肩挑”实施后又在新的村级领导班子中担任正副职以外职务的；第三类是从村“两委”中退出且失业的。对他们都要做好心理疏导和安抚工作。

其次，要建立村“两委”退出人员安抚和补偿机制。制定清晰合理的补偿标准和流程，对于不同职务和工作年限的村“两委”成员如果因“一肩挑”实施而失业，给予不同标准的补偿金或者为其提供合适的安置岗位。合理的安抚和补偿对于稳定退出人员情绪、保证“一肩挑”的实施具有非常重要的作用。

（三）对“一肩挑”的村党组织书记监督困难

实施村党组织书记“一肩挑”之前，村“两委”分设，村党组织书记和村委会主任形成了二元权力主体，两者间互相监督互相制约，形成一种稳定的制衡结构。实施村党组织书记“一肩挑”之后，村党组织书记和村委会主任及村集体经济负责人由一人兼任，权力高度集中，对监督形成了巨大挑战。

首先，下级监督非常困难。村党组织副书记或村委会副主任及村级领导班子其他成员由于职位低一级，权力受限，无法形成有效制衡，监督困难。

其次，村监委会对“一肩挑”的村党组织书记也难以形成有效监督。由村党组织组织委员担任村监委会主任，由于在党内的从属关系，村监委会也难以对“一肩挑”的村党组织书记形成有效监督。

最后，上级监督也容易失灵。在制度安排上，上级政府会定期对乡村进行巡查，但由于这种巡查往往时间紧、任务重、缺乏长期跟踪，因此这种监督往往很难深入下去，容易流于形式，导致上级监督失灵[8]。综上，各种监督都难以对“一肩挑”的村党组织书记形成强有力的监督，这成为实施村党组织书记“一肩挑”制度的重要隐患，亟待探索有效的监督路径。

三、实施村党组织书记“一肩挑”的实践进路

党的十九大将全面实施村党组织书记“一肩挑”纳入乡村振兴战略，成为完善乡村治理体系的必然要求。基于目前在实施村党组织书记“一肩挑”中存在的问题，亟需采取有效措施进行优化和完善，以期实现制度效能最大化。

（一）完善人才培养选拔机制

实施村党组织书记“一肩挑”必须有充足的优秀人才作为支撑，因此，建强农村人才队伍特别是党员队伍成为当务之急。

首先，提升党员干部的政治素养和个人能力。要加强党员干部的党性教育，提升党员干部的党性修养，坚定理想信念，做到全心全意为人民服务，始终保持同人民群众的血肉联系，真正做到想群众之所想、急群众之所急、解群众之所难，将为群众办好事、办实事造福群众作为自己的价值追求。同时，要不断增强党员干部带领群众发展乡村经济、推动乡村建设的本领，积极推动乡村振兴，引领群众走上致富路，从而赢得群众的信任和支持。

其次，加大对人才的引进力度。要广泛吸纳各种对农村发展有价值的人才，无论是退休教师、医生、返乡人员，还是专业型人才、致富带头人、退伍军人等，凡事能为乡村发展贡献自身的才干和宝贵经验的都可以加以引导，为他们提供干事创业的广阔平台和优厚政策，帮他们解决在推动乡村发展道路上遇到的各种困难和障碍，让建设美丽乡村的热情、智慧和力量充分涌流，迸发出推动乡村振兴的强大力量。

再次，改革培养乡村人才的体制机制。在人才的选拔上，更加注重德才兼备、推进乡村发展的能力、带领群众致富能力、群众满意度、对村民的号召力和凝聚力等，将这些作为选人用人的重要标准。特别是，对符合条件的返乡大学生、返乡创业青年等给予重点关注，对他们进行重点培养，将他们作为发展党员的优先考虑对象，让这些新鲜血液成为推动农村基层党组织不断发展壮大的提供强劲动力，引领乡村振兴。

最后，为人才发展提供畅通的晋升渠道和广阔的发展空间。一是改革人才引进机制，对于优秀人才可以降低进入门槛并提供优厚的待遇吸引他们留下来并扎根农村，为农村发展贡献他们的才能。二是畅通晋升渠道，扩大从优秀村党组织书记队伍中遴选公务员、乡镇领导和事业单位工作人员的比例，让他们有奔头、有干劲，努力在乡村干出优秀成绩。三是提升待遇水平，改变目前村党组织书记待遇水平较低的现状，以较为优越的待遇条件吸引优秀人才回到农村、留在农村，将他们建设家乡的热情转化为推动乡村振兴的强大力量。四是加大表彰力度，对先进典型要及时进行表彰和宣传，让他们感受到在乡村的辛苦付出得到了广泛认可，体会到自身价值，用他们的先进事迹和奉献精神激励广大党员干部在工作岗位上努力奋斗，为推动乡村振兴贡献力量。

（二）稳妥安排村“两委”退出人员

对于村“两委”退出人员的稳妥安排是顺利实施村党组织书记“一肩挑”的前提，要从精神、物质和再就业等方面进行安抚和补偿，确保乡村治理权力主体交接平稳过渡。

首先，掌握退出人员情况。建立退出人员个人档案，对于他们的姓名、性别、年龄、曾任职岗位、任职年限、退出后去向、领取补贴标准等信息进行详细登记和保存，确保充分了解这些退出人员的具体情况，并对他们进行跟踪记录，保证退出人员的信息准确真实且及时更新，只有这样才能做好退出人员的稳妥安置工作。

其次，精神上安抚。落实谈心谈话制度，加强心理疏导，做好心理安抚工作。由乡镇党委书记与离任的村党组织书记谈话，由乡镇领导班子成员与村“两委”成员进行谈话，了解他们的所思所想，充分肯定他们在工作上付出的努力和取得的成绩，解答他们对政策的困惑和疑问，对于他们提出的有关乡村发展的合理意见和建议积极采纳，为其中优秀人员颁发荣誉证书，委任他们为乡村发展顾问，让他们继续为乡村发展贡献智慧。多措并举帮助他们调整心态，减少他们的落差感和失落感，让他们充分感受到组织的关怀和温暖，以实现凝聚共识、加强团结。

再次，物质上补偿。对于村“两委”退出人员要做到补贴到位，确保他们的生活水平不受太大影响。各村可根据退出人员工作年限和贡献大小的差异制定不同的补贴标准，确保他们的离任生活有保障，不让为乡村发展做出贡献的人员受委屈。在重要节日或者遇到重病时，对离任人员进行走访慰问，让他们感受到组织的重视和关怀，增强他们的幸福感和获得感。

最后，再就业上关照。对于一些不到退休年龄且想要再就业的退出人员，可以搭建退出人员再就业服务平台。根据退出人员能力积淀、管理经验和擅长方向等不同，设置不同的岗位对他们进行返聘，让他们通过担任村级发展顾问等方式参与村级事务。如，为乡村发展提出合理化建议、为群众提供力所能及的服务、为调节村民矛盾发挥作用、监督村领导班子等，继续在乡村发挥余热，为推动乡村振兴贡献他们的力量。

（三）建立系统规范的监督体系

村党组织书记“一肩挑”使村党组织书记的权力高度集中，村级党务、村务和村集体经济的管理权集中于村党组织书记一人，缺乏监督就容易产生腐败问题，因此必须用系统规范的监督体系对权力进行严格约束，才能将权力关进制度的笼子，降低滥用职权和腐败风险。

首先，建立外部监督体系。构建分工明确、系统化、常态化并举的监督体系。这一监督体系要在上级党组织领导下，纪检监察部门、农业农村部、民政部等多部门齐抓共管，形成合力。纪检监察机关要充分发挥善于察觉问题、挖掘线索的优势，及时掌握问题，提升调查监督力度。不定期开展党纪巡查，合理运用监督执纪“四种形态”，对于严重违纪违法问题要严格查处，绝不姑息。充分发挥农业农村部和民政部等部门的专业优势，对相应领域内的问题进行严格监督。建立对村“两委”成员的任期内审计和离任审计制度，对于查出的问题要记入个人档案，并建立终生追责机制，对“蝇贪”和“微腐败”等问题形成利剑高悬的震慑作用。加强对村“两委”干部的任内考核，严格执行定期向上级汇报工作的制度，认真落实各项考核制度。充分发挥各种社会媒体的监督作用，通过媒体报道将乡村重大事务向社会公布，让舆论监督参与进来发挥作用。

其次，建立内部监督体系。在分工合作的前提下对村“两委”成员的职权进行明确界定，明晰各自职权范围，加强班子成员间的协作和监督。通过对“一肩挑”的村党组织书记进行分权，有效地削弱其权力过于集中的问题，同时加强同级监督作用。“一肩挑”的村党组织书记统领村级各项事务，但不直接分管重要人财物事项如财务、人事、采购、工程和村集体资源出售等工作，实行“一肩挑”的村党组织书记监管、副职进行分管、民主决策机制。建立并完善“四议两公开一监督”制度，对于村级重大事项都要严格落实这一制度，保障权力运行得到有效监督。对村务监督委员会的运行进行严格规范，健全村务监督机制，对监督权限范围进行明确划定，增强监督委员会监督的重要性，有效发挥监督委员会的监督作用。充分激发村民维护自身权利的积极性，发挥群众监督的磅礴力量，凝聚成全方位监督的强大合力。