EOD 模式下水生态环境保护与治理策略研究

李曼 薛祥山 章雨欣 姚晓磊

（中国城市建设研究院有限公司，北京 100120）

1 引言

水是生命之源、生产之要、生态之基，水生态环境质量问题已成为制约国家及地区经济和社会可持续发展的一个重要因素。党的十八大以来，我国推动水生态环境保护决心之大、力度之大、成效之大前所未有。国家及相关部门多次强调要加强水生态环境保护工作，并制定相关政策促进水生态环境保护工作顺利开展。

“十三五”期间，我国碧水保卫战取得显著成效，水生态环境质量持续改善，但成效仍不稳固，还面临诸多内在短板与外部挑战，水生态环境品质与人民群众对美好生活的期盼还存在一定差距，水生态环境保护不平衡、不协调的问题依然突出［1］。“十四五”期间，水生态环境保护将继续坚持以改善水生态环境质量为核心，夯实基础、补齐短板、提质增效，着力推动水生态环境保护工作向山水林田湖草沙系统治理，水资源、水生态、水环境“三水”统筹治理转变，实现“有河有水、有鱼有草、人水和谐”的治水目标。水生态环境保护与治理工作依然任重而道远。

由于水生态环境保护与治理项目的公益性较强、收益性较差，长期以来，项目开展主要依靠中央和地方财政补助资金支持，社会资本对此类项目的参与积极性不高［2］。我国财政环境保护支出逐年递增，2022 年共计安排621 亿元中央生态环境资金，为深入打好污染防治攻坚战提供基础保障。但单一的资金来源、较大的资金缺口使资金问题依然成为阻碍我国目前水生态环境保护与治理项目可持续发展的主要难题。为此，生态环境部在2018 年提出探索开展生态环境导向的开发（Eco－environmentoriented Development，EOD）模式（以下简称“EOD 模式”），以探索解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题。

2 EOD 模式的内涵与发展

2.1 EOD 模式的内涵

EOD 模式是以生态环境为导向的开发模式，自提出以来便得到市场充分关注，其官方定义最早由生态环境部在2020 年发文提出，并在2021 年进一步明确。EOD 模式旨在探索推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的资源、关联产业开发等项目有效融合打包，通过一体化实施的方式将通过生态环境改善带来的溢价增值提前锁定并反哺于前期生态治理投入［3］。相比于传统开发模式下建设单位对于环境治理驱动力不足，以EOD 模式进行的开发则直接将生态优先作为项目开展的首要目标和基本前提［4］。EOD 模式的核心在于通过“融合”“一体化”与“反哺”的形式，真正将“谁保护、谁受益”“谁受益、谁负担”落实在项目实施层面，实现生态环境治理带来的经济价值的内部化和资金在项目内部的自平衡，有效提升环保产业可持续发展能力，是一种创新性的项目组织实施模式。

2.2 EOD 模式发展历程

1999 年，美国学者霍纳蔡夫斯基首次提出城市建设“生态优化”的思想，将原先单纯强调“保护”的模式转变为“利用生态引导区域开发”，成为EOD 发展模式的雏形［5-6］。我国自2016 年《“十三五”生态环境保护规划》首次提出“探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式”以来，各部委相继发布相关政策鼓励EOD 模式在国内的探索开展［7-8］。

总体而言，我国EOD 模式发展可分为政策创新、试点探索、常态发展3 个阶段，见表1。

表1 EOD 模式发展历程

2016—2020 年，以生态环境部、国家发改委为主，先后发布多项政策制度，鼓励创新环境治理模式，探索EOD 模式，为EOD 模式的推进奠定国家级政策基础。2020—2022 年，生态环境部联合国家发改委及国家开发银行连续2 年组织2 批共计94 个国家级EOD 试点项目，以试点形式切实推动EOD模式项目的本地化探索实践，试点期间，EOD 相关政策制度体系得到进一步完善。国家鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，提出社会资本可采取“生态保护修复＋产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。2022 年，随着《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的印发，标志着我国EOD 模式项目正式进入“成熟一个，上报一个”的常态化入库阶段。各地积极响应，山东、广西、安徽、江西、江苏等多地结合自身情况制定并出台发展政策，稳步推进EOD模式本地化落地实施。

3 EOD 项目开展情况分析

3.1 总体开展情况

现阶段国内EOD 项目已正式进入常态化实施，市场上各类型EOD 项目遍地开花。对市场公开披露的EOD 项目信息进行检索和整理分析，据不完全统计，截至2023 年6 月底可公开检索EOD 项目共计205 个，其中，国家试点项目94 个、国家库项目9个、省试点项目19 个、非试点项目83 个。

对国家EOD 试点项目分布情况进行分析发现，EOD 模式国家试点项目共开展2 批，共计94 个，见表2（不含港澳台，下同）。安徽、湖北、湖南3 个省份申报积极性与项目成熟度兼具，2 批共计6 个试点名额全部申报成功；内蒙古、江苏、山东、河南、四川等次之，2 批共计开展5 个试点；而北京、黑龙江、海南、西藏等尚无试点。

表2 EOD 项目数量统计 个

对总体EOD 项目分布情况进行分析发现，江苏、四川、安徽、河南、山东、福建、广西、湖北等省（区、市）EOD 项目开展积极，现有EOD 项目数量均超过10 个（见表2），其中，江苏省开展EOD 项目高达19 个，在EOD 项目的本地化推进上最为积极。而从地区分布上分析发现，华东地区开展EOD 项目数量最多，占比高达37%，说明经济发达地区对于EOD 这种创新模式的接受度与响应度均较高；其次为华中地区，占比17%；东北地区项目数量最低，占比仅为5%。

3.2 水生态环境类

根据2022 年发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，EOD 项目中环境治理项目包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等8 类。据不完全统计分析发现，现有205 个可公开检索的EOD 项目中，水生态环境保护为主要环境治理类型的项目有107 个，占比超过50%，在八大类型中数量最多（见图1）。分析这一现象的成因：一是水生态环境治理是全国普遍面临的环境问题，治理需求度相对较高；二是水生态环境治理类项目与EOD 模式的契合度相对较好。首先，水生态环境治理技术相对成熟，治理产生的环境效益明显；其次，水生态环境关联产业发展较为成熟，产业落地性相对较高；再次，水生态环境治理项目多临近城市建成区，受居民关注度高，项目社会效益显著；最后，治理后周边区域生态产品和土地资源潜在价值的转化和增值速度快，相对容易形成良好反哺，更易实现EOD 项目追求的资金内平衡。

图1 国内EOD 项目类型统计

通过对项目投资规模进行分析，水生态环境类EOD 项目投资规模差异较大，最高投资368 亿元，最低投资仅为0.87 亿元，平均投资62.25 亿元。其中，平均投资金额最高区域为西南地区，达到104.93 亿元（见表3）；其次为华北地区，达到101.81 亿元；最低区域为东北地区，仅为13.49 亿元。结合EOD 发展阶段分析发现，从第一、二批试点到常态化入库，水生态环境类EOD 项目平均投资呈逐渐下降趋势，分别为76.63，57.83，26.81 亿元，说明现阶段更注重EOD项目投资规模的适中。

表3 水生态环境类EOD项目投资统计

通过对项目实施进展进行分析，各项目推进程度差异较大。2020 年至今，107 个水生态环境治理类EOD 项目仅有46 个真正进入施工招标或施工建设阶段，不足50%；处于勘察设计和投融资阶段项目16 个，其余45 个项目仍处于实施方案编制等前期规划策划阶段，截至目前尚无已实施完成的EOD 项目。

综上可知，水生态环境治理类EOD 项目仍处于早期探索阶段，大多数项目仍处于建设期，截至目前尚无可评判为成功的示范案例。“难度量、难抵押、难交易、难变现”［9］成为阻碍现阶段水生态环境治理类EOD 项目顺利开展的一大难题。

4 典型案例

4.1 流域综合治理＋城市更新

深圳在茅洲河流域综合治理工作中创新性引入EOD 模式［10］。针对流域工业用地比例高、污染企业多、水体污染严重等问题，从生态环境治理与城市发展建设两方面综合考虑，将流域综合治理和沿途滨水地区城市更新的工作有机结合。将生态作为茅洲河流域城市更新主导因素，将生态引领贯穿于城市规划、建设、运营全过程，以茅洲河生态平台为基础，构建新兴产业带、高品质生活带、特色休闲旅游带。首先，通过流域沿途污染企业整治、雨污管网完善、河道底泥清淤、生态环境修复、滨水绿带构建等污染治理手段重构区域生态网络，为城市发展创造良好生态基底；在此基础上，通过公共设施完善、绿色交通提升、城市布局优化、特色文脉传承等手段提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；最后，通过产业结构调整、高端人才引进等激活区域活力，实现城市提质增效的可持续发展。

4.2 流域环境治理＋片区开发

天津蓟运河EOD 是国内首个采用EOD 模式开展的流域生态环境治理项目［11-12］。项目设计通过实施水系治理、生态修复与环境提升等工程全面改善蓟运河（蓟州段）全流域生态环境，同时结合产业规划，导入地方发展需求的产业，把环境资源转化为发展资源。实施内容包括以蓟运河（蓟州段）全域水系综合治理和矿山生态修复为主的生态综合治理工程和以观光农业、康养、新能源等环境友好型项目为主的片区综合开发。按照“谁受益、谁付费，谁破坏、谁赔偿”的原则，流域范围内相关资源性收入和新增优质经营性资产运营收益将优先用于项目资金平衡。回款通道包括设立水系综合治理专项资金、用活土地资源收益、盘活经营性资产、推进政府购买生态服务、导入多元产业增加收益及股权转让等。

4.3 流域生态保护＋产业开发

山东省日照水库流域EOD 是首批36 个模式试点项目之一［13］。作为日照市民生活用水主要水源地和城市支柱型产业主要供水源，日照水库区域生态保护任务艰巨，但同时也面临着环保资金短缺、区域经济发展相对滞后等难题。值此EOD 发展契机，项目设计将水库流域生态安全保护和环库产业健康发展相结合，围绕日照水库全流域548 km2，以水资源功能区为核心、以生态屏障区为纽带，科学谋划日照水库流域以水质提升为目标的生态环境保护与治理工程和以水生态保护为前提的生态产业发展项目，构建“4 个生态农业板块＋1 个生态渔业板块＋1 个生态旅游板块＋1 个科技示范板块”特色生态产业圈，重点建设以水源涵养林木为主的生态林带，发展特色经济林、林下经济、森林康养等农林特色产业。同时构建政府＋水务集团＋科研单位多方参与的工作机制，充分发挥各方政策、资源、资金、管理、技术优势，共同保障项目落地实施。

4.4 山水林田湖草沙综合治理

内蒙古乌梁素海EOD 项目的特色在于跳出“一湖之治”，转向实现流域“山水林田湖草沙”全生命要素综合提升。作为黄河流域最大功能性湿地，乌梁素海生态系统的稳定对保障黄河中下游水生态安全十分重要。因此，对于乌梁素海水生态环境治理的核心需求不仅在于乌梁素海湖体本身，而是整个生态系统。将EOD 模式引入乌梁素海生态治理工作中，围绕流域内沙漠、矿山、林草、农田、湿地等生态要素开展整体保护、系统修复、综合治理。通过生态补水、面源控制、湿地修复、内源治理、水体扩大、区域管理等生态治理项目提升水体自净能力，恢复湿地功能。在此基础上，重点推动底泥与芦苇利用、有机养殖、特色水产品开发、滨湖旅游、会展等滨湖特色产业发展。通过环境改善提升资源价值、用资源溢价反哺生态环境建设，实现环境与经济共同发展的良性循环。

5 规划策略

EOD 项目的核心是生态环保和产业开发的综合平衡，一方面要解决生态环境问题，满足产业可持续发展需求；另一方面要实现产业运营收入对环境治理投入持续反哺，从而实现资金平衡［14］。因此要转变传统水生态环境治理单纯的输血式投入模式，以创新的EOD 模式赋予项目可持续“造血”能力［15］。水生态环境保护与治理类EOD 项目的总体规划策略可分为3 步。

第一步，改善区域水环境功能。正确理解“生态环境导向”的基本要求，结合区域实际，切实识别并解决治理需求迫切、群众反映强烈、严重影响区域环境质量的水生态环境突出问题，并针对性地开展治理工作，确保全面实现水生态环境保护目标要求，提升水生态环境承载力，为区域发展创造良好的生态基底。

第二步，提升区域水生态品质。水生态环境的品质影响水产业的发展。在水环境功能改善的基础上，进一步完善水生态服务设施布局，通过滨水绿道、蓝绿空间建设，形成连续的生态廊道系统，实现水生态环境品质整体提升，以完善的生态服务功能增加区域发展吸引力，为关联产业植入奠定良好的环境基础。

第三步，促进区域水产业发展。以特色水产业的持续造血推动区域可持续发展。通过准确识别与水生态环境互相支撑、互相依赖、互相促进、收益反哺的关联产业，将生态优势转化为经济优势，将生态资源转化为经济资产，将生态治理成效转化为产业发展增值收益，实现项目边界范围内产业经济收益对前期生态环境治理投入的有效反哺。

通过水生态环境治理项目和关联产业发展项目的合理搭配，以水生态环境治理成效为产业发展带来增量收益，以产业发展盈利反哺水生态环境治理投入。在EOD 项目内部形成自我强化的正反馈回报机制，最终实现区域全面绿色可持续发展。

水生态环境治理类EOD 项目实施策略见图2。

图2 水生态环境治理类EOD 项目实施策略

6 结论与展望

EOD 模式已成为解决水生态环境治理资金总体投入不足、缺口大、治理成效难以持续维护等实际问题的有效途径，但同时水生态产品自身所存在的市场认知度不足、规划设计不够系统、建设单位经验不足、融资招商困难等问题也困扰着EOD 模式的可持续发展。因此，在项目实施过程中，需全力做好水生态环境治理EOD 项目的系统规划，突出水生态环境治理与产业开发项目的融合共生，同时建议做好项目前期技术准备和全过程风险识别，选定具有专业优势的城市合作商作为EOD 项目投建管运一体化实施主体，发挥政府、社会资本、金融机构、建设单位等多方合力共建共享绿水青山，保障水生态环境保护治理EOD 项目实施，推动水生态产品价值实现。