辽宁省海岸带环境保护法律制度之完善

2023-03-12费宏达任桐序

环境保护与循环经济 2023年12期

费宏达任桐序

（1.大连财经学院文法学院，辽宁大连 116622；2.大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁大连 116000）

1 引言

海岸带是海洋与陆地的交汇地带，具有优越的自然环境和丰富的资源。国家“十四五”规划纲要明确提出坚持陆海统筹，发展海洋经济，加强建设海洋强国。加强海岸带环境保护，对拓展蓝色经济空间、实现国家战略规划具有重要意义。

辽宁省拥有长达2 292.4 km 的陆地海岸线，近海水域面积6.4 万km2，随着辽宁省海岸带的不断开发利用，环境问题也随之而来。海岸带环境的污染源是多样的，工业和生活污水的入海排污口大多设置在海岸带附近；海岸带附近人们在生活、旅游等活动中也会产生垃圾；海岸工程设备、管道、海上船舶等也可能发生环境事故造成污染等，简言之，除了自然生态污染以外，人们对海岸带的开发利用也给海岸带环境带来诸多不利影响。

国家法律和辽宁省地方性法规中有关于海洋环境保护和陆地环境治理的法律性制度，但欠缺海岸带环境保护的专门立法，海岸带环境保护制度散见于诸多法律法规中，此种立法现状不能完全满足辽宁省海岸带环境保护的需求，亟须予以完善。

2 我国海岸带环境保护法律制度概述

2.1 海岸带的界定

海岸带一般是指海洋生态系统和陆地生态系统相互联系、相互作用的复杂地带，是指“沿海岸线陆域及其临近水域”［1］，即海岸线向陆地侧延伸的滨海陆地和向海洋侧延伸的近岸海域，地理位置包括近岸水域、潮间带和潮上带的沿岸陆地部分［2］。

海洋学和地理学中将海岸带定义为海洋与陆地相互交织、相互作用的地带。在法律制度方面，我国福建省、海南省以及葫芦岛市、大连市、锦州市、防城港市等地方相关立法中对“海岸带”的界定总体上是指陆地和海洋之间相互联系、相互作用的交汇地带，包括滨海陆地部分和近岸海域。

2.2 海岸带环境保护的特点

海岸带环境保护特点主要体现为以下几个方面：第一，海岸带是一种生态交错带，处于海陆的交汇区域。海洋和陆地环境保护具有差异性特征，环境保护比较复杂［3］。第二，海岸带承载了丰富的自然资源，包括矿藏、滩涂、生物资源等［4］，海岸带的开发利用活动频繁，由此产生的环境风险也较高。第三，海岸带是人类生产、生活相对集中的区域，污染源具有多样性。第四，自然环境污染会引发生态失衡，海岸带环境保护的内容包括自然环境和生态环境两个方

面［5］。

2.3 我国海岸带环境保护法律制度现状

我国海岸带立法相对来说比较晚，没有海岸带环境保护的专门立法，海岸带环境保护主要体现在海域开发利用、海洋环境保护以及环境保护方面的法律中，国家法律层面的主要有《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，另外，《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《建设项目环境保护管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等一些环境保护方面的法规也与海岸带环境保护有关。

我国各省市区尚未有海岸带环境保护专门的地方立法，目前有12 个省市制定了海岸带保护条例或者海岸带保护和管理条例，诸多省市制定了海洋环境保护条例。辽宁省也仅有《锦州市海岸带保护与利用管理条例》（法规）和《葫芦岛市海岸带保护与开发管理暂行办法》（规章）两部直接与海岸带相关的地方立法，与海岸带环境保护关系比较密切的是《大连市海洋环境保护条例》在第四章专门规定了“海岸带保护”；《辽宁省海洋环境保护办法》的效力等级为规章，虽对海岸环境有所涉及，但在海岸带环境保护方面的制度仍不完善。

3 辽宁省海岸带环境保护法律制度存在的主要问题

海岸带环境保护具有修复难、影响范围广、陆海交叉污染等特殊性，辽宁省各沿海城市的海岸带环境保护取得了很好的成效，但由于缺乏专门的法律规范，无法形成保护体系，不利于辽宁省海岸带环境保护工作的开展。

3.1 未充分体现陆海统筹原则

海岸带是陆地和海洋高度关联、交叉融合的地带，应当注意到海岸带环境保护中的陆海污染双向性，即陆源污染对于海洋环境的影响，以及海洋污染对于陆地环境的影响，海岸带是陆地和海洋的衔接地带，在其相关的环境保护法律制度中贯彻陆海统筹原则尤为重要。自《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次提出“陆海统筹”原则以来，我国一直在海洋环境治理领域着力推行陆海统筹原则，但陆海统筹原则并没有在法律层面进入海岸带环境保护领域。

在辽宁省，与海岸带环境联系较紧密的法律规范主要有《辽宁省海洋环境保护办法》《辽宁省环境保护条例》，该两部法律规范旨在保护海洋环境或陆地环境，而不是将海岸带环境保护作为其立法宗旨，尽管如此，这两部法律规范对于完善辽宁省海岸带环境保护制度仍具有重要的意义。

从辽宁省的地方立法来看，陆海环境治理关联度低，基本上是陆海分治，即海洋环境保护适用《辽宁省海洋环境保护办法》，陆地环境保护适用《辽宁省环境保护条例》，欠缺陆海环境保护的衔接和统筹考虑，显然这两部法律规范并不能满足海岸带环境保护的客观要求。以排污口监管法律制度为例，《辽宁省海洋环境保护办法》《大连市海洋环境保护条例》《辽宁省环境保护条例》都对入海排污口的监管进行了专门规定，却未对海岸带附近（非入海）排污口作出特别规定，主要原因在于忽视了海岸带陆源和海源污染相互影响的特点。

3.2 公众参与法律制度不完善

随着我国社会和经济的不断发展，公众的环境保护意识不断增强，我国法律也十分重视保障社会公众参与环境保护［6］。《辽宁省环境保护条例》《辽宁省海域使用管理办法》《辽宁省海洋环境保护办法》《辽东湾湾长制实施方案》等相关制度文件中都规定有公众参与原则或者相关制度。《辽宁省环境保护条例》第五章规定了“信息公开和公众参与”，规定了环境保护信息的公开、举报制度、特约监督员制度、法定机关和有关社会组织的诉权，但欠缺对公众参与决策权的规定，缺少公众参与的程序、途径等的规定。该条例第十五条规定有关部门在编制和修改生态环境保护规划时应当广泛征求公众意见，但此规定过于原则，对于诸如“广泛”的标准、征求、处理意见的程序、公众的异议权和程序、异议被驳回后的救济途径等问题都缺失详细规定。

从辽宁省公众参与海岸带环境保护实践来看，公众没有实质性地参与相关决策的制定，公众参与制度在海岸带环境保护中没有发挥其应有的作用。虽然有论证会、听证会、公开征求意见等形式，也有举报、信访等途径［7］，但由于缺少具体的制度设计，使得这些形式和途径对于公众参与海岸带环境保护的意义不大。

3.3 欠缺海岸带新型污染防治法律制度

海岸带环境中的新型污染主要包括噪声、微塑料、光污染等，噪声、光污染主要来源于人类在海岸带附近从事的工程生产、交通运输、建筑施工等活动；微塑料污染的形式主要表现为纤维、泡沫、颗粒和碎片等污染［7］。

依据国家统计局官方网站发布的数据，2020年，我国噪声的来源和声源影响比例为生活噪声占64.7%，交通噪声占21.7%，工业噪声占9.8%，施工噪声占3.8%［8］，这些噪声的来源在海岸带附近都存在。

海岸带陆域部分的围填海、人类娱乐活动等行为，海域部分的船舶运输活动都会导致噪声污染，这些噪声会使海洋动物改变浮游和潜水规律，更改其发音形式等，会影响海洋生物的生态环境，甚至会导致海洋生物的死亡。由于噪声污染不像水污染具有可视化，人们往往会忽略噪声对海岸带环境的危害。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》有对海事部门关于噪声污染的管理职责以及船舶产生噪声的规制，但从整体上来说，该法还是侧重于噪声对陆地上人类活动的影响，缺乏对海岸带噪声污染防治特殊性的关注，未考虑到海岸带陆海交互的特殊性。《辽宁省环境保护条例》《辽宁省海洋环境保护办法》同样欠缺对海岸带噪声污染的防治规定。对于微塑料和光污染的规制问题，国家、辽宁省的法律法规都没有相关规定。

海岸带具有陆海双接壤的特点，不管这些污染是发生在海洋还是陆地，都会对陆域生态和附近海域的海洋生物带来巨大影响甚至是致命的损害，因此，针对这些新型污染制定防治制度应当引起立法者的重视。

4 其他地区海岸带环境保护相关地方立法经验

我国现行有效的海岸带相关地方性法规共有14 部，立法主体既包括省级人大也包括设区的市级人大，其中省级法规仅有《海南经济特区海岸带保护与利用管理规定》《福建省海岸带保护与利用管理条例》［9］，而且这两部法规也并非专门针对海岸带环境的立法，只是略有涉及。辽宁省海岸带环境保护立法起步较晚，可以借鉴海南省、福建省等其他省市区的经验，完善地方立法。

《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》的亮点之一是“多规合一”制度，即将环境保护规划、土地利用规划等多个规划相互融合、统筹安排，解决现有规划自成体系、缺乏协调等问题。由于海岸带陆海交互的特殊性，海岸带环境保护不能靠各个部门各自为战，需要协调统筹多个部门。海南省将海岸带开发利用纳入海南省整体规划之中［10］，该做法体现了海岸带综合治理的理念，对于海岸带环境保护非常有利。

《福建省海岸带保护与利用管理条例》规定了海岸带综合管理联席会议制度，以协调和解决海岸带保护与利用中的重大问题，并且规定了以海湾为单元的跨区域海洋环境保护协调机制［11］。福建省的联席会议和跨区协调机制符合海岸带环境保护跨度长、涉及部门多的特点，体现了陆海统筹、多部门协同的理念。

5 辽宁省海岸带环境保护法律制度完善建议

国家制定的相关法律法规以及辽宁省制定的《辽宁省海洋环境保护办法》《辽宁省环境保护条例》，为辽宁省海岸带环境保护立法提供了法律依据。针对辽宁省海岸带环境保护相关法律制度存在的问题，提出以下立法完善建议。

5.1 制定海岸带环境保护专门法律制度

《辽宁省海洋环境保护办法》属于政府规章，效力等级较低，可以制定《辽宁省海洋环境保护条例》，构建海岸带环境保护相关规定。时机成熟时也可考虑以海岸带的保护、开发利用、管理和海岸带环境保护为专门调整对象［12］，制定《辽宁省海岸带保护与利用管理条例》或者《辽宁省海岸带环境保护条例》单行法规进行全面、系统的规制。

5.2 完善陆海统筹海岸带环境保护法律制度

5.2.1 建立相关部门的协同联动机制

海岸带环境保护需要统筹海岸带的资源开发、产业布局、环境保护和城市建设等各个方面，涉及的部门比较多，因此，明确各部门的职权并在分工的基础上建立协调机制尤为重要。可以建立一个省级总的协调机构，负责协调各执法部门在海岸带环境保护过程中遇到的权力冲突，并弥补监管漏洞。

海岸带地处海陆交汇之处，环境保护涉及多行业、多部门，并具有跨行政区等特点，可以考虑将《大连市海洋环境保护条例》中船舶污染物接收转运及处置制度的联席会议制度推广到海岸带环境保护中，借鉴福建省的经验，建立海岸带环境保护联席会议制度。

5.2.2 建立海岸带环境保护数字化系统

建立辽宁省及各沿海市、区的海岸带环境保护数据库及海岸带环境信息共享平台，具体来说，对可能污染和破坏海岸带生态环境的项目，从最初的规划布局阶段就纳入统一和共享的管理平台，后续的监测、检查、处罚等动态情况都一并录入系统，以便更有利于实现对海岸带环境的动态、实时保护、治理和监控。

5.3 完善海岸带环境保护公众参与法律制度

5.3.1 完善海岸带环境信息公开和决策披露制度

互联网技术为信息快速传播、公共事务执行透明以及更全面的公开政府信息提供了技术上的可能性，减少了信息不对称，能够保障公众充分参与海岸带环境保护。海岸带环境保护方面的信息公开不应当仅限于污染情况或者处罚结果，而是应当依托具体项目将立项、招标、投标以及实施等各个环节涉及的环境信息均予以公开，便于公众查询和了解。

完善公告、举报、听证、复议等制度，对受理机构、受理渠道、参与程序等作出具体规定。增加海岸带环境保护的透明度，保障公众的知情权，便于公众实时、全过程监督，充分发挥社会力量监管海岸带的利用和开发对环境的影响。

5.3.2 拓展公众参与途径

除了“12369”环保举报热线和“12345”市民热线，还应充分利用网络技术，在生态环境、自然资源等相关部门的官方网站、微信公众号、微博平台上建立专门的公众参与板块，在显著位置留下联系方式，有专门机构和人员负责处理回复公众的意见和建议，并通过这些渠道发布公众参与的听证、现场讨论等活动的预告以及意见处理结果。

5.3.3 完善公众参与鼓励机制

制定相关法律制度，鼓励面向社会公众的海岸带环境保护法律制度培训、宣传、教育，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、志愿者等开展海岸带污染防治法律知识的宣传，鼓励、支持海岸带环境保护科学研究，并对于积极参与海岸带环境保护工作的社会公众和团体给予表彰、奖励。