新公共服务视角下地方政府治理能力评价和优化路径研究

邵建 王诗宗

（1.中共杭州市委党校 浙江杭州 3100281；2.浙江大学 浙江杭州 3100582）

引言

地方政府是我国行政架构的基础部分，其职能发挥直接影响地区的政治形势和社会经济发展，与国家现代化治理能力和治理体系的实现程度紧密相关。新时期的社会治理在治理方式、治理重点等方面都提出了新的要求，为地方政府的治理能力带来了新的挑战。[1]党的十九届五中全会明确提出，“要优化政府治理、建设人民满意的服务型政府”，为我国地方政府治理能力提升指明了方向，即通过提升政府的服务水平增强现代化治理能力，从而更好地服务地方战略和经济社会发展。新公共服务理论是行政学领域的创新成果，对于从公共服务视角揭示地方政府治理的运行逻辑具有强大的解释力。新时代我国地方政府治理面临诸多新型挑战，亟需从服务视角重新审视制约治理能力提升的困境，继而提出具有实践性和现实性的优化路径，为我国地方政府提升公共服务质量和治理水平提供启示。

一、新公共服务理论概述

（一）新公共服务理论来源

新公共服务理论的发展可以视为新公共管理理论的批判与发展。20 世纪80 年代的西方行政学研究领域，随着政府重塑运动的开展，新公共管理理论成为研究政府行为的主要范式，其核心观点认为，政府应当像企业一样运作，将服务的公众视作顾客，在履行职能中将利益回报视作动机，从而更好地提供公共服务。新公共管理理论因其独特的“政府-市场”观点而成为研究热点。但是随着经济社会的发展和变革，许多学者对新公共管理理论的“政府将公众视作顾客”这一观点质疑，认为这样的行政方式会影响社会公平和民主，因此开始寻求新的理论解释来更好地研究政府的行政行为，新公共服务理论正是在这样的背景下形成的。它以公共利益为核心，认为政府的运作过程中应该准确地把握公共利益并且服务于公共利益，同时需要增强政府与公众之间的互动性，以更好地履行职能，提高公共服务的质量。[2]这与我国建设服务型政府的理念高度契合，因此可以为提高我国地方政府治理能力提供经验借鉴和启示。

（二）新公共服务理论与地方政府治理能力

1.公共利益是公共服务的核心目标

新公共服务理论认为，公共服务最重要的目标是满足公共利益，但是公共利益的范畴不应该由政府来界定，否则政府的职能只能沦为“政治工具”，因此公共利益应该是政府与公众双方进行界定、共同认可的，公共利益必须经由合理的协商机制达成一致的看法。公共利益具有显著的动态性，经由相关利益主体进行协商，可以确保政府的社会治理是基于公共利益所实行的，可以提高公众需求的满意度和精确性。在我国，全心全意为人民服务是党和各级政府的根本宗旨，随着我国行政体制机制不断深化改革，公共服务已经成为我国地方政府的重要职能组成部分，本质上是为最大化地达成公共利益而服务，确保政府的社会治理是合理的、有效的，进而促进服务型政府的良性发展。

2.双向互动是公共服务的运行逻辑

新公共服务理论指出，由于公共利益的确定是公众参与协商的结果，因此公共服务的职能履行也应当具有双向互动性。传统行政模式下，政府单向提供公共服务，虽然在特定的历史背景下可以提高资源调控的效率，但是长此以往会削弱公众的集体责任意识，从而影响政策执行过程和政策效果。因此为了更好地达成政策目标，公共服务应当重视双向互动，政府由控制者向引导者的角色转变，公民通过政策参与、协商等方式合理表达利益诉求，正确评价政策效果，从而提高公共服务的质量。习近平总书记指出：“要发挥社会组织在社会管理中的作用，让群众依法实行自我管理、自我服务。”表明我国政府在社会治理中要重视群众的互动性，及时掌握和回应公众的多元化需求，同时要发挥其他社会和市场主体的治理作用，形成多元主体共治的良好格局。

3.价值取向是公共服务的重要引领

新公共服务理论提倡重视公共服务理想，让公职人员具备良好的责任意识，即把识别和满足公众需求作为自己的本职工作。公共服务的核心目标是公共利益，如果仅以行政效率和经济效率作为工作导向，难以衡量公共服务的质量，甚至会歪曲政府的执政理念，因此公职人员必须具有正确的价值取向。要合理引导公职人员的公共服务理想，通过参与型的管理模式形成价值观上的激励，将是否有效回应和满足公众需求作为衡量公职人员是否负责的重要标准。在我国，地方政府治理能力很大程度上取决于公务员这一执行主体，只有确立以人民为中心的价值取向，才能自觉维护群众的合法权益，有效地提升政府的治理能力。引导公职人员形成正确价值理念，需要从坚定理想信念、提高政治素养、加强实践历练、增强工作技能等方面共同发力。

二、地方政府治理能力存在困境

（一）治理目标与公共利益失衡

新公共服务理论强调公共利益需要通过建立共同的责任来使个人和集体的利益得到精准的表达和实现。政府在社会治理的过程中，需要将治理目标和公众需求有效衔接起来，二者应是相互影响、相辅相成的关系。但是当前地方政府的治理理念和目标更多的是从宏观上服务于地方经济的发展，虽然在一定程度上体现了治理目标的效率性和科学性，但是在回应公众需求上一旦出现偏差，就会造成公众对政府的信任缺失，从而导致政府治理能力的下降。当前一些地方政府仍然存在决策缺乏民主性、强推政绩工程、部门利益掣肘等不良现象，在目标制定上更多的是基于自身部门或者上级的利益导向而非公众利益，导致了治理政策难以执行或执行效果不佳。衡量政府治理能力的一个重要指标是民众的满意度和认可度，地方政府从决策层面没有能使治理目标和公共利益达成平衡的状态，会造成主观理念与客观现实不符的尴尬境地。

（二）忽视社会治理的双向互动性

新公共服务理论指出，公共利益具有参与性和协商性的特点，因此政府提供的公共服务理应具有行动上的互动性。地方政府治理能力取决于能否通过有效的职能履行实现最大化的公共利益。但是，当前的治理实践表明，我国地方政府仍然扮演着“强政府”的角色，即依托政府的主导地位，致力于以高度集中的资源调控和高效的决策机制来提供单向的政策支持，忽视了社会治理的双向互动性，从而导致公众对社会治理事务的关注较少，削弱了自身在参与社会治理上的主体地位，造成公众更多地关注个人利益而非公共利益，难以通过参与的方式谋求最大化的公共利益。政府治理代表的是共同的利益和责任，仅仅依靠政府进行单向的政策供给难以形成良性局面，社会治理的突出特点是动态管理，即社会事务时刻发生变化，单方面的政策供给会导致计划与现实的脱节，从而不能精准地匹配民众的实际需求。

（三）多元主体治理协同能力不足

治理的核心要义是多元主体通过平等的协商和对话机制实现对社会事务的共同管理，促进社会秩序的平稳运行，新公共服务理论也表明，应充分发挥多元主体供给公共服务的优势，提升公共服务绩效。可见政府治理能力的提升应该实现多方共治的良好格局。当前我国以政府为主体，多元主体共同参与的现代治理理念虽然初步形成，但是实践上还面临诸多问题，一是社会组织整体发展水平还不高，体现在总体上数量不多，且运行缺乏有效监管，缺乏专业化的人才队伍建设社会组织等；二是参与治理的领域不够广泛，目前多见于教育和志愿服务等领域，在治安管理、环境治理等方面还鲜有涉足，而地方政府在社会资源调控上具有绝对的优势。这是由于地方政府的权威性要求导致对社会组织治理空间的挤压，同时缺乏信息和资源方面的交流，未能形成双方良性沟通的机制，导致了地方政府和社会组织在治理上的分离。

（四）地方政府治理理念存在偏差

新公共服务理论认为一个良好的管理系统包括正确的组织理念、高效的生产力、良好的过程控制以及个体成员的价值。地方政府的治理理念决定了治理的方向，而公职人员群体是政府进行社会治理的执行主体，其能力素质和思想理念直接关系着政府治理能力的好坏。在组织系统中如果过于追求效率而漠视个人价值理念，会造成个人目标与组织目标的背离。随着服务型政府理念的贯彻，我国在公职人员队伍建设上取得了一定的成效，但是在当前的地方政府尤其是基层政府的治理实践中，部分地区传统的以经济效益为导向的政绩观仍然占据主导地位，在执行政策的时候过于注重形式，基层政府文山会海等现象屡见不鲜，造成政府公职人员的治理理念出现偏移。由于“唯上”的思维惯性，一些公职人员在履行职责的过程中未能很好地落实“以人为本”的原则，未能将民众需求置于优先地位，造成了民众在社会治理方面的获得感缺失。地方政府和公职人员的治理理念出现偏差，将会导致政府的职能履行成为影响治理成效的阻碍。

三、地方政府治理能力提升路径

改革开放以来，我国地方政府的治理路径逐步由“管理”向“治理”转变，随着国家治理中心的下沉，地方政府成为了社会治理的主体。新时代深化建设“服务型”政府的目标对地方政府治理能力提出了新的要求，如何切实提升地方政府治理能力关系着经济社会的良性发展，因此，本文基于新公共服务理论视角，拟提出以下优化路径：

（一）提高治理目标和公共利益契合度

地方政府的治理目标决定了社会治理成效的高低，只有当治理目标与公众的公共利益达到平衡，才能提升政府履行职能的精准性和科学性，进而提高治理能力水平。一是健全和完善民意调查机制。民意调查是政府通过合理的信息搜集渠道了解公众需求的重要途径，但传统的民意调查存在形式泛于表面、内容缺乏精准等问题，因此为了精准拓宽政府治理能力的界限，应探索应用权责一致的独立调查，如针对某一特定政策或者特定事件，由明确的相关职能部门开展地域性民意调查，获取公众最具针对性和现实性的感知信息，将公众利益和治理目标进行统筹考虑、合理衔接。二是加强政府内部运行机制建设，基于实际需求合理划分各部门的权责范围，明确职能部门的运作目标和任务，以高质量的公共服务供给为驱动力，建立以公共利益为导向的部门和人员政绩考核制度，大力推动实现公共服务均等化，分层次、分领域提高地方政府的社会治理能力水平。

（二）增强社会治理实践双向互动性

一是引导公众参与对政府治理能力评估。新公共服务理论认为，公众参与政府绩效的评估能够使政府绩效测量变得更有价值。但是当前传统的政治文化和公众自身评估能力不足的问题影响了对政府治理能力评估的实效，因此一方面应该破除传统思维，通过行之有效的问卷调查、专家访谈等形式广泛开展公民满意度调查，另一方面应积极主动公开政府工作事项和评估方法、流程等，建立完整的评估参与链条，以科普宣传教育等方式提高公众的参与意识和评估能力，有利于政府树立公民满意的治理导向。二是充分发挥互联网政务的互动功能。随着大数据、云计算等科学技术的不断发展，数字政府和“互联网+”政务模式成为了政府进行社会治理的重要工具，不仅提升了政务服务的效率和水平，也成为公众参与治理的有效途径。加强地方政府网站的建设，除了优化程序化政务服务事项以外，还应搭建畅通有效的信息沟通平台，通过政务留言板、公众对话平台等方式，增强政府与公众在社会治理上的互动性，以契合新公共服务理论“利用网络形成一种政府与公众之间的电子邻里关系”的理念。

（三）构建多元主体合作共治格局

地方政府治理能力的不足，内在原因是当前的治理实践仍是一种“总体性”治理的模式，即政府在社会事务管理中“事无巨细、包揽全局”的行政思维仍占据主导地位[3]。研究表明，社会治理效能的提升需要多元主体的参与协作，更好地发挥政府的治理优势和市场的创新活力。一是发挥存量优势，即充分利用政策引导优势，积极引导各类社会组织和企业主体参与到社会治理中来。提升各类主体的自身发展能力，充分利用各方的资源优势提高公共产品和公共服务的供给水平，形成一个以政府为主体，社会和市场共同发力的多元治理模式，充分利用服务外包、政府采购等政策工具发挥社会主体治理效能，激发社会和市场的创新活力，将政府“从事无巨细”的主导治理模式中抽离出来，更好地履行自身的治理职能。二是提升增量动力，即加大各类社会组织的培育力度，不断拓宽服务领域，因地制宜挖掘地方城市的文化资源和优势，同时积极借鉴外部先进城市的经验，建设专业化的社会治理人才队伍，培育符合地方发展具备错位优势的社会组织，为社会治理提供更加精细化和专业化的服务。

（四）明确治理能力建设价值取向

价值取向是政府治理理念的内核，也是影响政府治理能力的重要因素，无论是政府的整体运转还是公职人员的具体事务，在我国的特定历史文化背景下，都应该坚持“以人为本”的价值取向，这不仅是提升我国地方政府治理能力的必然要求，也是我国执政为民的根本所在。首先，在地方政府治理能力建设中明确以人民为中心的核心价值取向，在理念上克服错误的政绩观和“官本位”的不良倾向[4]，将群众对政府治理的满意度和感知度作为评价治理能力水平的重要指标；破除地方政府在治理中的“搭便车思维”和“邻避运动”，不断增强提供优质公共服务的供给能力。其次，重视公职人员个人价值，应用参与式的管理方式强化政府人员的正确服务动机。新公共服务理论提出要将公职人员当作政府事业的合作伙伴追求最大化公共利益。通过思想上的更新和学习培训强化公职人员的理想信念，同时发挥物质激励和价值激励的效用，提高公职人员的知识技能、业务能力和创新思维等，从思想上和行动上为其提供支持，切实提升公职人员在参与治理工作的获得感和成就感。由此确保从宏观整体和微观个体上都确立正确的治理价值取向。

四、结语

随着我国社会治理体系和治理能力建设迈入新阶段，社会发展呈现出高度复杂的新局面，地方政府的治理能力建设成为了重要课题。从公共服务的视角提升地方政府的治理能力，是深化服务型政府建设的题中应有之义。地方政府应积极面对新形势下的挑战和困境，正视自身存在的能力短板，树立以公共服务为导向，以公共利益为驱动力的正确理念，积极探寻提升社会治理能力的合理路径，更好地提升地方经济社会的发展质量和治理效能。