境外突发公共安全事件应急处置分析及启示

肖 汉

(中国石油化工集团有限公司国际合作部,北京 100728)

近年来,受国际政局动荡、武装冲突不断、新冠疫情延宕等因素影响,部分产油国特别是非洲产油国安全形势持续恶化,中资企业和中国公民面临的境外公共安全风险持续增大,人身安全威胁加大。如何妥善处理境外突发公共安全事件成为境外公共安全管理工作的重要课题。

2023年4月15日,苏丹境内爆发武装冲突,经过连续20天的应急协调处置,在各方通力协作下,受苏丹武装冲突影响的中国石化中方员工全部成功撤离回到国内。回顾此次应急撤离事件,有很多值得思考和总结的经验教训,为今后相关企业遭遇境外突发公共安全事件应急处置、提升应急管理水平有借鉴意义。

1 苏丹冲突事件简况

苏丹冲突事件是一起典型的境外突发公共安全事件。当地时间2023年4月15日上午,苏丹首都喀土穆市区爆发激烈武装冲突,市政基础服务等全部瘫痪[1]。随后,冲突迅速向全国蔓延,并持续不断。截至5月15日即冲突一个月后的数据统计,共导致676人死亡、5 576人受伤、20万人前往邻国避难、93.6万人流离失所[2]。

境外突发公共安全事件往往使境外项目人员面临多种极端条件和复杂不利情况,苏丹武装冲突事件的特点:一是武装冲突规模大,几乎涉及苏丹全境,主要城市都出现了冲突,双方动用了军机、火炮、装甲车等重型武器,对人员组织集结和撤离路线选择带来了巨大困难。二是持续时间长,由于冲突双方军事力量较为接近,导致冲突旷日持久且愈演愈烈,给中方员工撤离的时间窗口很少。三是形势复杂严峻,冲突最为密集的首都喀土穆市中心,正是项目人员生活、办公、倒休班的聚集地,包括中国驻苏丹大使馆在内的所有中资机构均很难在冲突之初顺利组织撤离行动。四是受困人员分散,中国石化驻苏丹人员最初被分割在5个点位,相互隔离,每个点位风险特点不一,随着战事的推进,威胁变化迅速,给应急撤离前的人员集中造成了很大阻碍。

在上述复杂不利情况下,确保所有在苏丹人员安全撤离苏丹成为此次应急处置的首要任务。

2 应急撤离过程

中国石化在苏丹共有75名人员,其中,在首都喀土穆25人,在西科尔多凡州六区33人,在西科尔多凡州十七区17人。

冲突爆发时,喀土穆驻地有17人,4人在华夏医院,4人在悦人超市避险,市区激烈的战火和人员的分散造成应急转移和撤离困难重重。16日,华夏医院4人趁停火间歇期迅速转移至悦人超市。23日清晨,悦人超市8人趁街区平静迅速转移至办公楼,所有在喀土穆人员实现汇合。之后,25人找准时间窗口搭乘大巴,于24日上午抵达苏丹与埃及边境瓦迪哈勒法口岸并进入埃及境内,5月1日从埃及乘机回国[3]。

另一边,油田区域形势也很复杂严峻,现场17区17名人员在坚守11天后,于4月25日在4辆军车、40名士兵的护送下安全撤离至6区,与原驻守在6区的33名人员顺利汇合。28日,现场50人与中石油等兄弟单位的中方人员共91人乘车从6区出发,顺利通过陆路口岸进入南苏丹境内,然后从南苏丹乘机分别于5月2日和3日回国[4]。

3 应急处置经验

3.1 应急组织机构和内外部支撑体系

苏丹武装冲突事件发生以后,中国石化迅速成立了苏丹项目应急工作专班,每日召开应急协调会,统筹协调各类应急资源,指挥实施应急行动,从组织机构上对应急处置工作予以保障;积极对接国资委、外交部、国资委、相关国家使馆(中国驻苏丹、埃及、南苏丹大使馆和苏丹驻华使馆)等国家有关部委和机构,紧密沟通协调中石油、中交、中国兵器等相关兄弟央企,统筹调动境内外应急资源,有效构建了全方位立体应急体系,有力支撑应急资源调配和联络工作。

3.2 现场信息收集和研判

苏丹武装冲突事件发生后,通过多家第三方专业咨询机构等多方渠道收集汇总苏丹局势的有关信息并进行深入研判,综合各方信息,掌握冲突双方领导人背景、组织情况、冲突根源及背后的大国博弈等信息,并绘制喀土穆和苏丹全境安全风险地图,制定和细化应急措施,为受困项目人员提供参考。此外,派驻油区现场的中方安全官也在应急状态下在第一线发挥了现场信息收集和研判作用。

3.3 应急物资储备和应急通信保障

由于苏丹武装冲突事件发生突然,项目在苏中方人员最初被分割在多个点位。驻苏丹各机构项目长期以来有较强的风险意识和忧患意识,长期保持一个月左右的生活物资储备,在闭门坚守期间为员工自身提供了充足坚实的物资保障。自2017年起,苏丹喀土穆驻地、六区、十七区等地陆续配备了海事卫星手持机和BGAN通信设备,并每月进行连线测试,确保设备正常使用。本次紧急情况下,各点位人员通过海事卫星设备与外界保持应急联系顺畅,有力保障了人员必要的生活需求和对外联络需要,在与现场联络方面发挥了重要托底作用。

3.4 因时因势调整应急处置工作重心

苏丹武装冲突事件发生之初,国内应急工作专班迅速摸清中方人员在苏丹境内喀土穆驻地、悦人超市、华夏医院、六区、十七区等5个点位的安全状况和物资储备情况,首先确保所有人员具备紧急避难和维持生存的条件。随后由于喀土穆战事不断升级,油区则相对平静,在4月15—23日,工作专班把工作重心主要放在喀土穆,重点推进人员集中、拟定撤离路线以及寻找撤离时间窗口等事项。在喀土穆人员顺利进入埃及后,工作专班开始全力协调十七区17名人员转移至六区,并向南苏丹增派管理人员,提前准备人员撤离至南苏丹后的保障工作。通过一系列工作重心调整,确保了整体应急工作的顺畅和效率。

3.5 员工和家属队伍EAP心理帮扶

在4月23日撤离前夕,集团党组领导亲自视频连线苏丹员工,稳定员工情绪,极大缓解了在苏丹员工的焦虑心态,鼓舞了员工战胜困难的信心。员工回国落地北京后,党组领导带领相关单位负责人前往机场迎接,给回国员工带去组织的关怀与温暖。同时,相关派出单位采取有力措施积极开展员工EAP心理帮扶,及时疏导员工及家属思想情绪,定期与员工进行深度沟通交流,对员工家属进行挨家挨户走访,有效保证了员工及家属队伍稳定。员工全部回国后,单位领导班子还到每位员工家里进行慰问,员工和家属深受感动。

3.6 充分发挥基层党组织作用

此次应急处置过程中,党组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用得到充分发挥,党员同志起到了主心骨作用,以良好的党员形象带动群众,组织好大家应急值班值守,与员工谈心谈话,在危机中缓解员工心理压力。在紧急撤离情况下,先安排其他人员撤离,自己把设备保存工作完成后才撤,大事面前有定力,更体现了高度的责任心。整个应急撤离工作能圆满完成,与基层党组织作用的发挥密不可分。

4 存在的不足

4.1 风险信息研判能力不足

境外项目管理部门自身对风险缺乏敏感性,武装冲突之前,两派武装势力已在苏丹政坛和军界矛盾激化到相当大的程度,但并没有及时采取更多预防性措施来降低风险。同时目前合作的安全信息咨询机构敏感性也不强,均没有预判到紧张局势会升级为大规模武装冲突。

4.2 基础信息传递不及时、不准确

境外项目应急处置工作中暴露出人员统计数据滞后、行动路线与汇报到国内的路线不一致等问题,如汇报喀土穆人员撤离路线时先考虑的是撤向苏丹港,并报告了不走埃及路线的理由,但报到国内后前方又临时改变了路线,却没有及时更正国内正在报送的信息,导致国内掌握的情况和前方实际情况出现较大偏差,一定程度上影响了应急资源协调工作效率和集团领导对前方真实情况的准确掌握。

4.3 应急工作机制还有待优化

对应急预案和相应的应急管理工作系统化的宣贯和培训不够,应急管理岗位负责人对应急工作机制不熟悉,对自身的工作职责不清楚。应急演练组织不够、针对性不强,管理职责界面不清,各层级配合不够默契。对事件后果预判过于乐观,主观能动性不足,没有有效发挥“以我为主”的应急观念,自身应急准备不充分,应急措施制定不果断。

4.4 “平战结合”的应急思维还需加强

项目人员平时对日常应急准备不够重视,考虑不够周密细致,导致出现一些平时察觉不到的“小问题”,但到了真正应急时却成了“大麻烦”。如海事卫星设备每月常规测试时不够认真细致,没有及时发现不同设备在室内、行进中的车内等无法有效使用的情况,未配备室外外置天线、车载海事卫星设备等适用于不同场景下的关键设备。

5 改进建议

5.1 提升境外风险信息收集研判

加强出国(境)人员的境外公共安全培训,提高培训质量,增强每一位境外员工的风险意识,强化对风险敏锐度。不断开拓寻找优质的第三方公共安全风险信息咨询机构资源,不断提升获取信息的及时性、准确性和专业性。指导境外机构项目特别是高风险项目加强公共安全动态风险评估,及时掌握新的风险变化,形成准确的评估结论,如一旦有风险不可控、局势有较大概率会突变情况时,要及时采取断然措施,防范和化解公共安全风险。

5.2 加强基础信息汇总、提报

加强基础信息工作,不断通过案例剖析教育、专题会督导、公共安全审计等多种方式,提升对基础信息工作的重视程度和工作力度,把基础信息整理工作做扎实、做准确。加大境外公共安全管理自动化系统的推进力度,让各单位收集、汇总、提报基础信息更便捷、更智能、更及时、更准确。

5.3 加强应急管理培训

组织开展境外公共安全应急管理专项培训,提高派出单位和高风险区域机构项目管理人员应急处突能力,使相关岗位人员掌握应急工作各重要环节应具备的知识和技能,熟悉应急工作流程。根据此次应急工作制作视频警示片,全面回顾分析本次应急撤离事件,深入总结经验教训,起到更广泛的宣传警示作用,增强每一位境外员工的风险意识。

5.4 加强应急准备工作

强化相关人员“平战结合”的忧患意识,细致考虑应急过程中应当注意的方方面面细节,同时也通过日常的培训以案例的形式提醒境外人员加强细节考虑,做足应急准备。进一步督促做好各单位海事卫星设备每月测试工作,普及海事卫星设备在不同场景下如何选择配件和正确使用的常识,同时对高风险区域项目进行一轮再梳理再督促,没有配备海事卫星设备或配备不到位的项目尽快完善,做到高风险地区全覆盖。