提高内审成效的问题研究——基于外汇管理视角

张露文

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

外汇管理是保障金融系统运行的重要环节，强化外汇管理内部审计，有助于确保外汇局履职规范高效，防范化解外汇领域风险，从而推动经济高质量发展。随着金融领域改革开放的深入推进，外汇管理不断出现的新概念、新业务、新方法，使得外汇局内部审计思路也面临着全新的变革。审计既要包括政策落实部署情况、业务办理、经费管理、内控制度建设等内容、同时要兼顾合规审计与绩效审计的有机结合，并着力推动事后审计监督向事前事中审计前移，充分发挥审计早期介入和风险防范的作用，更要注重审计成果转化，做好审计“后半篇文章”，夯实问题整改并有效遏制屡查屡犯顽症。

一、新形势下对外汇管理内部审计工作提出新要求

外汇局基本职能包括研究提出外汇领域管理政策及措施，负责国际收支和外汇收支统计、管理、预警和分析工作，负责经常、资本项目外汇管理工作，依法检查机构执行外汇管理法规的情况，处罚违法违规行为。在全面深化外汇领域改革开放的新形势下，外汇管理职能具体体现为落实党中央、国务院重大决策部署和上级局工作要求，服务实体经济发展，防范外汇领域风险等，新形势下外汇局履职重心的转变对外汇管理内部审计工作提出了新要求。

（一）对内审促进外汇局高效履职提出新要求

近年来，在合规性审计为主的传统审计内容以外，外汇局大力开展了与合规性审计相结合的内部情况审计、政策落实情况审计、依法行政审计、事中事后监管审计、履职绩效审计、经济责任审计和审计整改监督等项目。在全方位深化外汇领域改革开放的新形势下，要求审计不仅要全面检视被审单位的内部管理和履职情况，同时要对其工作成效和履职绩效进行评价和提出建议，建议不仅是纠错整改的建议，也包括提质增效的建议，从而充分发挥审计工作在防范化解内部风险、促进规范高效履职方面的积极作用。

（二）对内审服务涉外经济发展提出新要求

在深化外汇领域改革，助力涉外经济高质量发展的工作要求下，外汇局内部审计应更具参与性与建设性，从传统合规审计逐渐向宏观政策层面提供建设性意见建议过渡。这就要求审计人员在检查各类业务规范性的同时，秉承服务涉外经济发展和预警防范风险并重的原则，着力推动审计监督由事后审计向事前事中审计前移，比起查错纠弊更侧重于预先防范问题发生，并以审计助力外汇局践行金融为民、提高对外汇市场主体的服务程度，更好以内审工作促进外汇局不断深化对外改革开放和服务涉外经济发展。

（三）对审计人员能力水平提出新要求

深化外汇领域改革开放的背景下，外汇管理内部审计人员不仅仅是常规外汇业务的核查员，而是要在提升外汇管理工作履职绩效的同时，将审计重点放在对外汇领域风险的有效控制，和对外汇宏观政策层面提出有效建议意见方面。这就要求内审人员要不断加强对外汇领域政策措施的学习，努力提高自身业务素质能力，切实转变和改进审计理念，将思想和行动统一到中央对外汇管理改革开放的决策部署上，进而督导外汇局落实好各项具体工作。

二、当前外汇系统内部审计面临的主要问题

在坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的大背景和全面深化外汇领域改革开放的新形势下，外汇局内部审计应立足于外汇管理职能目标，着眼于加强党的建设，检视被审单位贯彻执行党和国家政策措施、上级局决策部署和工作要求、管理外汇业务、强化执法监督、防范化解外汇领域重大风险，落实“一岗双责”等情况。从狭义角度主要表现为制度建设、内部管理、行政许可、事中事后监管以及执法检查等合规性、规范性情况，从广义角度主要表现为决策部署、政策传导、加强党的建设等情况。外汇管理内部审计屡审屡犯问题主要体现在以下方面：

images/BZ_75_383_952_2075_1011.png内控制度内控制度体系健全性 优/良/一般/差内控制度内容全面性 优/良/一般/差内控制度更新及时性 优/良/一般/差结合实际进行适应性修订情况 优/良/一般/差内部管理狭义角度（依法行政）内控制度执行情况 优/良/一般/差岗位授权的规范性 优/良/一般/差系统用户管理和操作的规范性 优/良/一般/差印章、档案、重要空白凭证管理的规范性 优/良/一般/差执法证管理的规范性 优/良/一般/差专项经费管理的规范性 优/良/一般/差规范性文件制发的规范性 优/良/一般/差人员管理和结构的合理性 优/良/一般/差行政许可行政许可办理流程的合规性 优/良/一般/差行政许可办理的及时性 优/良/一般/差行政许可办理结果的合规性 优/良/一般/差行政许可公示管理的规范性 优/良/一般/差行政许可档案资料的完整性 优/良/一般/差事中事后现场/非现场核查程序的规范性 优/良/一般/差现场/非现场核查资料的完整性 优/良/一般/差外汇检查管理情况 优/良/一般/差行政处罚执行情况 优/良/一般/差监测与核查力度 优/良/一般/差监测与核查效率 优/良/一般/差决策部署贯彻党中央重大决策部署情况 优/良/一般/差落实总行总局工作要求情况 优/良/一般/差外汇管理重大风险防范情况 优/良/一般/差深化外汇领域改革开放和服务实体经济情况 优/良/一般/差广义角度（高效履职）政策传导政策传导效果 优/良/一般/差政策反馈情况 优/良/一般/差政策应用场景及可操作性 优/良/一般/差地方政府评价成效 优/良/一般/差党建情况组织工作情况 优/良/一般/差廉政风险防控情况 优/良/一般/差“一岗双责”落实情况 优/良/一般/差谈心谈话制度落实情况 优/良/一般/差人员干事创业精神 优/良/一般/差

审计整改主要面临以下难点：

（一）审计问责操作缺乏制度依据

外汇管理内部审计过程中，审计部门主要以被审单位是否严格执行制度法规的合规性审计为主，审计发现问题基本多为“就事论事”，要求被审单位就问题本身进行整改，而对发生问题的主体问责力度不足。目前外汇局缺乏审计和整改工作问责的相关依据和操作指引，审计部门对责任主体进行认定存在困难，对于审计中发现的问题，很少对被审单位和个人进行问责和处理，一定程度上造成被审计单位对审计整改工作重视程度不够，对整改意见落实不到位，屡审屡犯现象没有得到根本遏制。

（二）科学长效的审计整改监督机制尚未建立

为进一步达到党中央国务院依法治国、从严治党的工作要求，外汇管理内部审计应建立高政治站位、科学全面的长效审计整改监督机制。目前在审计工作流程中，除审计部门针对发现问题进行“回头看”和整改评估外，尚未形成更多与人民银行纪检监察、组织人事等部门间的有效互动和“大监督”格局，整改结果未被作为纪检追责、问责和组织人事部门干部管理任用的参考和依据，行之有效的审计整改监督机制尚未建立。

（三）整改意见和建议缺乏统一标准

外汇局内部审计中，整改意见建议尚未形成统一的标准和规范化评估体系，整改责任人受业务水平和理解能力所限，针对问题制定以个人经验为主的整改措施，导致整改落实不力。如审计某中心支局发现“未在互联网+监管系统登记执法证使用、归还和监管行为信息”问题，执行整改措施时，整改责任人在系统内及时完成了对执法证使用、归还信息的补录，但由于理解偏差，未将监管行为信息及时补录入系统，造成整改不全面不到位问题。对于同一类问题，存在不同被审单位整改标准不一致的情况，如“未使用新版文书”，部分被审单位整改措施为将更正后的文书送达银行或企业主体，而部分被审单位认为，该文书对应的行政执法行为已是过去完成时，更换文书无整改意义，将整改措施确定为加强对外汇局业务人员的相关培训，在今后发放文书时使用最新版本。以上原因均造成整改工作落实不到位不彻底现象。

三、提高外汇内审成效的初步探索

新形势下，要将外汇局内部审计整改上升到“依法治国、全面从严治党”的政治高度，加大对审计整改的监督力度，从源头遏制屡审屡犯现象的发生。被审单位要依据问题明确整改责任部门和责任人、制定整改目标、整改措施和整改完成时限，落实清单式逐项整改。审计部门要担负起整改监督的主要责任，切实在外汇管理领域落实好“一岗双责”，处理好外汇管理工作与深化改革执行便利化措施、为基层减负、为群众办实事之间的关系，查找问题同时举一反三，根治屡审屡犯现象，全面提升外汇管理履职成效与内部管理水平。

（一）设计制度机制

《国家外汇管理局内部审计整改工作办法》第十六条规定“内审部门应当加强与纪检监察、巡视巡察、组织人事、当地人民银行内审等部门的沟通协作，加强信息共享，促进结果共用。被审计部门（单位）应当将审计整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要参考”。《办法》在部门间沟通协作上有了指导性的要求，但由于缺乏操作性强的实施细则，造成基层单位部门间的协调配合工作还不够深入，目前仅限于外汇局内审部门向纪检监察部门抄送审计结论和整改报告，尚未形成外汇局内部审计部门与人民银行纪检监察、组织人事等部门间更有效的互动。建议总局层面逐步修订《办法》，进一步明确问责依据和处理标准，从制度层面压实外汇局履职责任，加强与业务部门、纪检监察部门和组织人事等部门间的沟通协调，构建行之有效的审计整改追责问责机制。

（二）加大问责力度

《国家外汇管理局内部审计整改工作办法》中第十三条规定“对整改不力、屡审屡犯的部门（单位），内审部门可以进行实名通报”，第十七条规定“内审部门和被审计部门（单位）可定期汇总内部审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题，形成案例，通过适当形式在一定范围内公开，防止屡审屡犯”。外汇局各分支机构应根据辖内实际情况，进一步优化完善案例通报机制，发挥以案促改成效，定期对辖内外汇管理系统审计发现问题进行案例通报，对各级外汇局起到警示作用，以便其对照案例逐条检视自查，降低错误发生率和屡审屡犯概率。对被审单位已完成的整改措施，审计部门严把整改质量，标本兼治，防止问题再次发生。对于长期整改任务，审计部门压实工作责任,每月对照整改台帐进行检视。对整改不到位不彻底的问题，辅之以限期整改、约谈、发送审计风险提示函和整改督办通知单、通报批评、处分等追责措施进行督导。加大审计监督问责的执行力，对审计对象有法不依、有令不行、有禁不止及整改不到位和屡查屡犯的问题，视情况对问题责任人进行通报批评，并对造成重大影响和严重后果的问题责任人予以追责问责，切实整治屡查屡犯顽疾。

（三）规范审计标准

对审计评价体系进行合理设计，对被审单位发生的问题进行客观评估，同时针对需进行主观性判断类的问题，如“政策传导落实不到位”、“便利化场景应用不到位”、“党的建设与人员管理不到位”等，也要建立较为清晰的评判标准。评价体系既要体现对业务的规范性要求，又要充分体现被审单位的工作完成质量、工作效率效能，尤其是在对多个审计对象开展同一项目审计时，指标分值的设计能够较为明显体现各个审计对象之间的差距。对易发生整改意见不统一，整改措施不彻底的问题，制定明确的整改标准，确保处理审计发现问题和整改不力的情况有明确依据。

（四）建设人才队伍

新形势下，外汇管理内部审计已不仅是对外汇业务合规性的查验，同时要将工作重心放在提升外汇管理工作附加值优势上，有效实现风险可控、落实放管服改革和深化对外开放。审计人员要不断加强自身业务能力提升和对政策措施的学习掌握，做到融会贯通，主动适应外汇政策市场快速发展变化的需要。加强向总局和先进分局内审工作的学习交流，积极参与总局专项审计和交叉审计，以审代训提升内审人员业务能力和水平。