共同富裕视角下的社会保障再分配制度研究

宋蕊

摘要：我国已进入共同富裕建设时期，完善社会保障再分配制度能够促进共同富裕。文章以习近平共同富裕思想、公平与效率理论为理论基础，尝试构建共同富裕视角下社会保障再分配制度的研究，分析其功能、问题及提出改革路径，以期为共同富裕建设提供一定的理论支持。为应对社会保障面临的挑战，需要提供无差别供给的社会保障，建立可持续发展的社会保障以实现公平和效率的包容。

关键词：共同富裕；社会保障再分配制度；公平与效率

一、引言

习近平总书记在2021年中央财经委员会第十次会议中提出，我国已实现摆脱绝对贫困的历史目标，全面建成小康社会。目前我国已经进入扎实推动共同富裕的历史阶段，强调要正确处理效率和公平的关系，加大社会保障的再分配力度，强化互助共济功能。社会保障不仅是解除人民生活后顾之忧的重大制度安排，更是实现全民共享国家发展成果的基本制度保障。社会保障制度是再分配领域中的重要分支，对于实现共同富裕具有重要意义，然而目前我国社会保障的再分配力度还较为薄弱，仍是一个需要深化的研究领域，因此，对于社会保障再分配制度的研究具有现实意义。

综观，学界讨论的关于再分配制度的改革路径，宏观视角下共同富裕的实现路径，对于推进再分配制度改革、实现共同富裕具有重要意义，也为本文研究再分配制度奠定了理论和方法基础提供了一定的分析思路。然而，在共同富裕的实现路径研究中，将社会保障再分配制度置于共同富裕视角下的研究还较为薄弱。鉴于此，本文基于共同富裕及再分配制度相关的研究成果，以习近平共同富裕思想，公平与效率理论为理论基础，尝试构建共同富裕视角下社会保障再分配制度的研究，分析其功能、挑战及提出改革路径，以期为共同富裕建设提供一定的理论支持。

二、社会保障再分配制度在共同富裕中的功能

（一）合理的收入再分配是促进共同富裕的前提条件

在社会主义现代化建设的进程中，实现共同富裕的根本是“富裕”，意味着要把社会财富的饼做大，“共同”意味着要对社会资源和社会财富进行分配，而且还要划分合理。而收入再分配就是要让社会成员都能享受到社会进步所带来的实实在在的利益，即为共享发展成果。在市场经济条件下，国民收入进行再分配的主要政策包括：税收、转移支付和社会保障。实行收入再分配的主要目的便是弥合初次分配所造成的贫富差距。在税收层面，这是一种公民力量的转移制度，将高收入人群的部分所得转移至国家统一安排，再由国家按照公平正义的原则进行分配。提高个人所得税起征点，对富人征收更多的税，是对现实国情的正确判断。转移支付是指中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付，是基于央地关系的义务拨款和补助，目的在于平衡地区发展，体现资金分配的公平以及协同发展的精神。社会保障亦是现代国家十分重视的制度建设，许多高福利国家的社会保障体系都较为完善。总而言之，收入再分配是社会主义的本质要求，共同富裕是中国式现代化的重要特征，因此合理的收入再分配是促进共同富裕的重大前提。

（二）社会保障再分配制度是收入再分配的重要途径

从社会保障制度设计的基本原理看，其资金通常来自税收形成的公共财政资金，或者是征收的社会保险基金，但社会保障的给付是针对遭遇基本风险事故的社会成员，为其提供资金或相关服务，并非全部社会成员。因此，社会保障所发挥的再分配效应，是依靠于社会保障资金筹资的社会化，这种社会化体现在两个方面：一是社会保障基金在人群之间的流动。高收入群体在促进共同富裕的过程中起到至关重要的作用。逻辑链条是，缴纳社会保障基金较多的中高收入群体，往往有比较高的风险意识，他们对于风险的抵御能力也比较强，例如，社会保险由于初次分配是依据收入比例缴费，再次分配则按照风险水平进行支付，而再次分配的资金中有相当一部分来源于高收入群体。而收入越低的人群所享受的社会保险的替代率越高，因此社会保险具有较强的收入调节功能。二是社会保障基金在地域之间的流动。由于地区之间的发展不平衡，按照社会保障的救济功能，在政府的统一管理之下，社会保障资金筹集较多的地区资金配备至社会保障资金较低的地区，从而实现社会保障的再分配正面效应。

（三）社会保障再分配制度是促进共同富裕的重大制度

共同富裕的基础是富裕，目前我国已经全面建成小康社会，这是一种共同小康，离共同富裕仍有一定距离。习近平指出，共同富裕要实现的是橄榄型分配结构，即两头是高收入群体、低收入群体，中间是中等收入群体。为了达到目的，需要调高、扩中、提低。调节高收入人群的收入主要依靠的是税收，而扩大中等收入群体和提高低收入群体的收入是社会保障的用武之地。

目前我国中等收入群体约占全部人口的2/7，人数大约有4亿人。对于中等收入群体，因其收入水平较高，所以可缴纳较高水平的社会保险基本项目。社会保险制度是一种根据社会风险的大数法则设计的人群之间的风险共担机制和收入延期支付制度，包含养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险共五个险种。依据缴付对等原则，中等收入群体可获得相应高水平的保障福利，以此提高自身抵御风险的能力。此外，这类人群可通过补充性保障的方式来提高自己的抗风险水平。补充性保障可以是用人单位提供的职业年金，企业年金、补充性医疗保障，也可以参与各类商业保险，互助合作性保险，各类风险管理计划等。此外，不满足于社会保险的中高层次人群，居民可以根据自身风险需求，缴纳补充性社会保险，由于补充性社会保险的投资收益比更高，当风险变为现实困难的时候，除去社保报销的部分，商业保险能够补充报销，以此减轻居民的风险承擔压力，留给居民更多的可支配收入，因而居民有更大的支付能力去促进消费，拉动内需。

三、社会保障再分配制度面临的挑战及原因分析

截至2021年，全国基本医疗保险的参保覆盖率达到95%以上，全国拥有基本养老保险的人数达到10亿人，建成了世界上规模最大的社会保障体系，这两项参保数量对于一个人口基数巨大的国家，是一项伟大的成就。然而，数量的广覆盖与发展的高质量要求仍有不相匹配的矛盾，现行社会保障再分配制度仍然面临一系列挑战。

（一）社会保障再分配制度的公平性不足

社会保障作为一项惠及民生的安排制度，公平性始终是制定决策的影响因素。基于我国的分配方式，联系实际的情况，目前对于社会保障再分配制度的公平性有待进一步改进。

第一，社会保障调节收入分配的功能具有负向性。即社会保障既可能缩小收入差距，亦可能扩大收入差距。我国现有社会保障项目大多依附于就业，工资水平决定社会保障缴费水平，所享受的保障待遇又取决于缴费。因此工资水平较低的公民不能缴纳高水平社保费用，亦就无法享受高水平的保障待遇。而高工资的公民可以缴纳高水平的社保费用，从而能够享受高水平的社保待遇，形成正向循环。此外，不依赖于就业状态的最低生活保障等项目支出水平总体偏低。然而，由于我国社会保障制度建立较晚，部分群体社会保障水平较高但又不必缴费。诸多原因使高收入人群的社会保障程度更高，社会保障很难充分发挥收入再分配作用。社会保障扩大收入差距的原因在于社会保险中一些项目的待遇差距过大，基金积累型制度比重过高等。例如，城乡养老保险制度的介入，实际上扩大了城乡居民收入差距，住房公积金、企业年金、职工养老保险也在一定程度上对收入分配产生逆向调节作用。

第二，社会保障再分配制度所涉及的人群具有分层性。在公平理论中，存在一个概念为空间公平，是指存在于空间范围内受空间所影响的公平正义，具有资源和机会分配的合理性，对弱势、边缘群体的机会权利的尊重和保障，对不同群体空间环境的保护等内涵。必须承认的是，由于天赋和资源的不同，个体在初始阶段以及后天教育背景的差异，使得同一个空间下的各类群体也会存在失衡、失允的情况，阶层的存在是社会经济发展的必然结果。尤其是在市场经济的作用下，在新冠疫情的全球蔓延，世界局势冲突的不稳局势的背景下，贫富差距逐渐拉大已成为事实。社会分层导致了社会保障再分配制度很难满足各个群体的公平性要求，尤其是中低收入人群的要求，这就要求我国社会分层结构的变化和社会保障体制的改革需要相互照应。

第三，社会保障的给付力度较低导致公平性较低。公平合理的社会保障制度将会有效缩小收入差距。然而长期以来，社会保障给付水平的地域差距、行业差距、群体差距一直存在，需求高涨与满足有限存在较大落差。以农民基本养老保险为例，2021年全国各地基础养老金也有一定幅度的调整，上海基础养老金为1200元/月，而河南省为103元/月，农村社保虽然整体在上升，当然，上升的幅度因各地的情况不同，调整的幅度也不同，具体可以参照当地社保部门。养老金金额的地域差异从一百元跨越一千元以上，跨度显著，造成城镇居民和农民之间的心理落差感极大。2021年我国全年财政支出近25万亿元，社会保障和就业支出3.39万亿元，占全年财政支出的13.5%左右，可知社会保障单项支出应低于13.5%。很多国家社会保险支出占财政支出的1/3，甚至1/2，占GDP的1/5，甚至1/3，对收入分配的影响很大。2021年，我国国内生产总值比上年增长8.1%，达到114.4万亿元，而社会保障支出占GDP的份额不足3%。

（二）社会保障再分配制度的效率性较低

供需关系会对效率产生影响，在一定区域内，商品及资源的供给或产出与需求较为符合，则匹配效率较高，否则就会出现相对短缺或过剩的低效率状态。目前，社会保障再分配制度在实践过程中呈现的需求与供给的效率性较低，主要体现在以下几方面。

第一，用人单位社会保险制度的缴费率过高。为应对制度转轨的债务问题，在社保伊始时的初始资金出现缺口，唯有提高参保人的缴费率才能填补养老金的缺口。我国实行的是以工作为基准的比例保险费制，最大的缺陷是社会保险的缴纳直接与工资相关，不管是雇主雇员双方共同缴纳社会保险费还是其中一方缴纳社会保险费，社会保险的负担都表现为劳动力成本的增加，其结果会导致资本排挤劳动。近几年由于新冠疫情影响，社保费率虽有阶段性免收或缓缴工伤、失业和生育险的缴费，但养老和医疗的缴费率在较长时间内并未下降，养老和医疗保险也是社会保险支出的重点。在社会保险保障人的生存权利的背景下，用人单位不应成为高额社保费用的转嫁对象，如果企业承担的社保费率过高，很可能使企业入不敷出，影响整体社会保险基金的缴纳，使得社会保险的收支不均，导致社保供需关系中的匹配效率下降。

第二，社保基金的可持续性存在风险。2022年2月，依托于全国五项社会保险基金收入和支出相抵后的结余资金，将富裕省份的资金暂时转移至经济情况稍差的省份，国家开始稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹的政策，此举有利于解决养老保险的结构性矛盾。同时，需要注意的是与日俱增的养老压力给社保基金敲响了警钟。面对激增的老年群体，目前养老保险结余资金能否实现正增长依托于缴纳社保的公民，实行现收现付制。而公民和用人单位认为目前缴费率过高，缴纳社保费用的积极性不高。因此，目前的养老金的收取和发放呈现短期效率状态，即供给略高于需求，但长期效率存疑。

第三，社保项目执行力度偏弱。至今，相当一部分城镇流动人口，包含一系列新型职业者、自由职业者，从事非正规就业，“五险”等社会保障并未被严格落实，或者仅采用非常低水平的缴费层次。虽然用人单位有义务为职工缴纳社保，但在实践操作过程中，一方面因为企业想要逃避高额的社保缴费，另一方面职工也想要获得尽可能多的实付工资，二者共同导致了社保缴费的覆盖人群并未实现全覆盖。而这一部分未参保群体应当是社保供需关系中的一员，从社保供给的角度来看这一部分群体也应缴纳社保费用，从社保需求的角度来看这部分群体也应获得更加有力的保障，部分社保群体的缺失直接制约了社会走向共同富裕的步伐。

四、社会保障再分配制度的改革路径

习近平总书记指出，要正确处理效率和公平的關系。社会保障再分配制度的改革路径也应并重效率与公平，体现效率，促进公平。然而效率和公平之间存在张力，任何一种社会分配形态都寻求公平与效率的平衡点。依据罗尔斯的最小受惠者原则，如果经济增长能够使得财富链末端的人群也能够收益，那么即使发展经济会拉大贫富差距，但在一定程度范围内还是被接受的。但当经济增长无法使得“最小受惠者”共享社会进步的利益，那么这种经济增长和分配方式即是不可取的。站在“最小受惠者”的视角下去平衡社会保障再分配制度的公平与效率，能够确保我们坚定走向共同富裕。

（一）提供无差别供给的社会保障以促进公平

孟子有云，民为贵。建党百年的《历史决议》中亦提出，需要坚持人民至上的历史经验，坚持开拓创新，继续全面深化改革，促进共同富裕。目前我国社会保障支出占整体财务支出的比例较低，社保支出水平不足意味着对于弱势群体保障力度不够大，保障层次较低。针对社会保障在收入分配方面的负向性，所涉群体的分层性以及給付力度不足的问题，社会保障作为一种准公共产品，代表着全体人民的共同利益，基本公共服务均等化是实现共同富裕的重要保障，因此政府有必要为社会成员提供无差别、公平的公共品。

提供无差别供给的公共品的关键对象是低收入人群，中等收入群体或者高等收入群体一般能享用更多的公共品。一方面，以公正的理念指导改革，补齐社会保障的短板。公平是让天赋水平不尽相同的人获得同样的辅助，而公正则是让弱势群体得到更多的偏好，使社会保障成为弱势群体的风险化解机制和生活保障机制。根据“最小受惠者”原则，需要让弱势群体能够共享社会的份额，即需要重点关注的是那些自身能力不足的群体，如幼儿、妇女及残疾人等，发展相关福利事业，促进公共服务均等化。面对先天条件处于劣势地位的群体，强调赋予他们同样享有出彩人生的平等机会。对于弱势群体，社会保障应秉持公正的帮扶视角，面对的是那些自身没有能力获得收入的特殊群体，对待这一类群体坚持的是“授人以鱼”的原则，从“保基本”发展为提高兜底保障的底线，通过各种措施重点支持弱势群体和低收入者拥有社会保险，扩大最低生活保障的内容，表示整个社会对于他们人权的充分尊重。而对于这类失能群体的正常家庭成员，需要坚守“授人以渔”的原则，通过教育培训提高他们的技术力，让他们拥有一条可持续发展的教育、就业发展道路，从自身实力增长的角度出发为他们提供稳定的收入来源。

另一方面，从改革制度出发坚持社会保障的共享性。习近平总书记强调要发挥社会保障互助救济的功能，互助救济即为共享。互助救济可以考虑削弱个人账户的占比甚至取消个人账户，让缴纳的社会保险基金能够在更大范围内发挥作用，让低收入群体能够获取更多收益。社会保障需要完善养老和医疗保障体系，提高养老保险、医疗保险等统筹层次，逐渐从省级统筹过渡至全国统筹。此外，打破户籍壁垒，统一待遇清单与标准是必由之路。需要缩小地域差距、职业、群体差距，打破“双轨制”“多轨制”，处理好计划经济时期由企业养老、土地养老转向国家养老的遗留问题。

（二）建立可持续发展的社会保障以提高效率

一味强调公平必然会损失效率，极端公平可能会使社会财富的整体份额减少。社会保障作为共同富裕的题中之义，我们在加大社会保障项目力度的同时，也要考虑到国家财政的支付能力，避免掉入福利陷阱之中，因此必然要坚持可持续性发展的原则。

为减轻用人单位的缴费压力，解决社会保险基金持续性不足的社会保障效率较低的问题，需要巩固扩展社保资金来源。一方面，由于我国面临的人口老龄化形势严峻，许多省份的社保资金收不抵支，只能财政兜底，因此这类省份的养老、医疗保险缴费率没有下调的空间，只能依靠社会基金结余较为宽裕的省份“抽肥补瘦”。社会保障基金结余较多的省份考虑到企业的生存压力，应该适当下调企业社保费率，以增加企业的利润空间，让企业有资金扩大投资，释放积极的市场信号。因此，社会保障的筹资不应来源于过分挤压中小微企业的生存空间，而是需要改善社会保障的筹资机制，并增加获得社会保障的渠道，以降低雇主支付社保费用的压力。例如，以中等发达国家为参照，提高我国社会保障支出占GDP之比、财政性社会保障支出占财政支出之比。国有资本划转用于充实社会保险资金是加强针对养老保险责任的资金调动的重要方式。由于国有资本的公共性质，其资本收益应该流向国家的人民，因此国有资本的收益应逐渐加大返回公共财政的比例，以缓解社会保险的支出压力。另一方面，还应鼓励更多人群参加高质量的社会保障基本项目，扩大社会保障基金的规模，充分调动市场、社会、个人及家庭参与社会保障体系建设的积极性，形成市场-政府-社会-个体的协同治理格局，这是持续壮大社会保障物质基础的重要途径，也会持续加大社会保障制度对于收入分配的调节作用。

此外，为解决社保项目执行力度偏弱的问题，对于用人单位不履行缴纳社保业务的情况，除了要加强日常管理的巡查，还可以加强社会保障政策宣传引导，普及更多社会保障的相关知识，减少公民对于社会保障的误解，提供更多社会保障便民化服务，从而提高更多流动人口、新兴职业者的参保积极性，让社保从广覆盖走向全覆盖。

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（作者单位：青岛市人社局民生服务中心）