乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用方式与路径提升研究

李万甫　韦绍魁　覃梦恬　黄恩琪

摘要：宅基地改革的成功与否主要取决于其能否有效利用高效利用提升宅基地的价值，使得宅基地改革成为乡村振兴的一大助力。宅基地能否有效利用、高效利用取决于其是否有有效利用路径，文章将对宅基地的有效利用路径即对策进行探讨。

关键词：宅基地；有效利用；路径

一、引言

（一）宅基地利用现状

随着我国新型城镇化的持续发展与推进，大量农村人口往城市迁移，我国宅基地存量巨大，浪费程度也巨大，为使城乡协调发展，对现有宅基地盘活利用模式的探讨具有重要意义。

据国家统计局统计，截至2019年年底全国已核查清的宅基地就有1.7亿亩，而我国农村集体组织成员一共只有6亿多人，平均每三个农村集体经济组织成员就有一亩的宅基地，也就是说每个人大概有200多平米的宅基地，这与我国各省自治区直辖市所规定的人均面积都相差甚远。以四川和重庆的“宅基地使用规定”为例，四川和重庆规定宅基使用面积标准为20～30平方米/人，而全国的人均宅基地是规定的十倍。我国宅基地存量巨大，宅基地同时也是农民主要的资产之一，能否对宅基地进行高效利用对我国的乡村振兴具有极为重要的作用。然而由于宅基地关系重大，我国一直以来对宅基地的改革都较为保守，因此我国宅基地的利用改革之路走得比较困难。

（二）文献综述

国外学者关于闲置土地的研究较为深入，任务闲置土地包括由自然原因造成的不能开发的土地，也包括之前开发遗留下的小而不规则的土地，产生闲置的原因主要有空间规划、环境、经济、社会等因素，盘活闲置土地可以通过调整产业结构与用地门槛、激励存量土地开发以及清理闲置土地等措施。

中国科学院地理研究所的研究结果显示，当一个村庄外出务工的人口比例达到40%、闲置废弃宅基地闲置率达到30%时，“空心化”就会随之大量出现。国内针对宅基地的利用现状及闲置成因，李婷婷等调研全国典型村庄，发现全国宅基地闲置率为11%。根据宇林军等研究发现，全国农村宅基地平均的空心化率达到10.2%。任育锋等基于官方统计数据构建农村宅基地总量估算方法测算分析出我国闲置宅基地占比约19%，以上学者研究都充分证明我国宅基地浪费的现象十分严重。

综上所述，国内外关于闲置宅基地方面的研究较为丰富，但西方学者研究的内容主要是闲置土地，我国学者主要针对闲置宅基地的形成原因，本文旨在基于宅基地的功能及闲置宅基地盘活利用的可行性和灵活性，针对宅基地闲置问题提出有效利用路径，为乡村振兴中宅基地盘活利用提供有益参考。

二、政策依据

自2018年中央1号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年中央1号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。2019年9月中央农村工作领导小组办公室农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中提出，鼓勵村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2021年中央一号文件指出，加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。

我国的宅基地改革进入了高速发展期，有了许多的改革成果，以上的重要文件也为我们研究宅基地改革提供了政策依据。虽然宅基地的盘活改革有了很大的提升，但还是缺少具体的有效利用路径，本文将对宅基地的有效利用路径进行探讨。

三、宅基地利用存在的问题

（一）人口与土地结构之间的矛盾

伴随着社会经济快速发展，基于经济利益最大化的思想驱动，农民已不满足于农村土地带来的微薄收入，乡村人口结构变化失衡造成宅基地利用低下，大量农民涌入城市就业并定居，导致农村宅基地处于长期闲置状态，不能发挥土地应有的功能，由于受传统祖宅观念的影响，村民亦不愿将宅基地退还给村集体。

（二）新形势与旧政策之间的矛盾

由于我国的宅基地管理制度沿用于计划经济时代，其主要特征为“集体所有、成员使用、无偿分配、长期占有”，其计划色彩较为浓厚，且对农民的主要功能为社会保障功能，在人口流动加速的今天，虽然取得宅基地的成本较低，但宅基地的财产价值日益增高，导致农村出现了部分乱建住宅，将其他土地占为宅基地的情况。

（三）有效利用与缺乏规划之间的矛盾

由于我国对农村缺乏统一的规划和明确的规章制度，再加上监管不到位等因素，许多新房实际用地面积超标，进一步降低了宅基地的利用效率。缺少规划的农村，管理难以实施导致人居环境质量不高。我国的土地利用规划对于村一级规划较少，导致农村的宅基地没有规划依据，难于管理。

（四）城乡土地建设指标之间的矛盾

由于我国对建设用地采用指标管理模式，然而地方政府因为土地财政等诸多原因给农村居民用来建设住宅的指标较少，导致农民正常合理需求得不到满足，“建新不拆旧”，引起农村居民乱占耕地建住宅的“强占强建”现象频繁出现，从而引起土地资源浪费严重，土地利用集约化不能得以有效实现。

如何才能解决宅基地浪费问题？集约节约利用土地；保护好耕地，确保国家粮食安全；促进乡村振兴。

四、闲置宅基地成因分析

对农村宅基地进行全面确权，厘清宅基地的权属性质，主要弄清楚宅基地的区位、面积、权属、取得方式、利用现状如何。国家进行易地搬迁安置后的闲置宅基地已经进行易地，则其使用权、所有权属于国家。原属于村集体的宅基地，其所有权和使用权都属于集体。

宅基地取得方式主要有申请、继承、赠予及违章建成，而宅基地的取得主要是分为四个时间节点，1949～1958年宅基地为私有，1958～1978年为土地公有房屋私有，1978～1986年为宅基地乱占的，1986年至今依照《土地管理法》所管理的。利用现状如何，即确定它现在是处于闲置还是在用状态，其上是已有建筑物还是未有建筑物，其使用权人是否已有其他住宅。

当厘清以上问题后才能对宅基地进行充分了解，从而进行盘活利用。若个人的宅基地是在土地管理法实行后非法获得，属于闲置状态且使用权人是个人并有其他住宅的，应对宅基地的盘活收益上进行一定的调整，使其低于其他合法获得的宅基地以显示出公正性，历史时期获得的宅基地应当尊崇历史利益保护原则，保护农民的合法利益等具体举措。

五、宅基地的功能分类

在确权统计调查的基础上对闲置宅基地进行研判，对宅基地的功能进行研判，看宅基地具备何种功能，根据其功能针对性有效利用。现代学界对宅基地的功能并没有标准的划分，通常认为有如下的几种功能：居住功能，生产功能，财产功能，保障功能，生态功能，文化功能等诸多功能，本文采用生产开发功能、居住保障功能、财产发展功能、生态文化功能四种表述。

宅基地生产开发功能指区位条件较好，靠近交通干道，没有地质气候水源等问题且能够调整成片用来开发建设宅基地；而宅基地居住保障功能主要是为农村居民提供住房保障功能，受传统观念的影响，农民亦不会将闲置宅基地交还集体，因此农村闲置宅基地的盘活利用较为困难；用于建房居住的，或者是现在没有建房居住以后有计划建房居住的，或者是进城务工农民的宅基地，此类宅基地一般处于欠发达地区，功能还偏向于农村生活方式，一般来说此类宅基地有效利用较为困难；宅基地财产发展功能指的是宅基地本身具备财产性质且其条件较好，变现同时具有可预期的升值空间，此类宅基地一般出现在城中村内部或者是开发区周围，这类宅基地有效利用路径较多，也较为容易实现有效利用。宅基地生态文化功能指的是宅基地处于生态条件较好位置，如森林氧吧里的宅基地，或者是具有旅游文化价值地区的功能，如贵州遵义余庆县红军村和桂林龙胜龙脊梯田区内等宅基地，这一类宅基地有效利用路径较为单一，主要以生态保护为主，主要探索其在单一利用方式前提下进行高效利用。

六、不同类型宅基地利用路径

根据上述宅基地的功能，将宅基地划分为不同的类型，采用不同的路径对宅基地进行有效利用高效利用，以达到宅基地功能转移价值提升的效果，最终到达助农富农的目的。

（一）有效盘活路径一：村集体收储保障居住

对于农村居民点内部和与其他村民宅基地相连的闲置宅基地，处于乡村规划建设用地范围内的宅基地，可以采用村集体回收闲置宅基地的方式，将闲置宅基地的使用权交回村集体，村集体给予交还农民一定的补偿，不应低于其他盘活方式的平均值及当地的区片征收价格。村集体经济来源由三种成分组成：向政府申请补贴、村集体经营收入、宅基地申请人向集体缴纳款。三种经费共同交担支付的宅基地回收补贴，如此便能最大程度地盘活存量用地，减少建设用地占用耕田，最大程度上遏制耕地的非农化，保障我国的粮食安全。同时，这种稳固的方式也会形成一个宅基地的支出和收回平衡长效机制。

在这一过程中要注意问题是，避免村集体将回收成本大量转嫁到申请宅基地的农民身上，造成获得宅基地的成本太大，从而造成民生疾苦或是非法占地建造等问题。

（二）有效路径二：保障公共事业发展，打造宜居乡村

对于位居村庄中央，到村里各个位置都较为便利的，村里确有公共用地缺失的可将符合位置的宅基地转为公共服务用地。如靠近村小学的闲置宅基地，学校校园面积或寄宿住宿面积低于国家标准的，应当将靠近小学的闲置宅基地申请转为教育用地，以保證农村教育事业的发展。对于被改造的宅基地，给予农民一定的补贴，标准不应低于其盘活方式的平均价值或区片征地价格，补贴来源应当由三部分组成：一是由村里向上级政府申请，改变土地用途并申请财政补贴；二是由村学校校长向上级教育局主管部门提出教育扩张修缮申请后，由上级教育主管部门给予拨款；三是由村里集体经营收入支出或是有村民募捐支出。如是临近村集体中心或小队中心的闲置宅基地，村民体育健身用地面积低于国家有关部门规定面积的，据国办发﹝2020﹞36号文件精神，将闲置宅基地转为农村集体体育用地，保障农民的正常运动需求，对于被改造宅基地的村民应当给予补贴，补贴标准不低于征收价格。补贴经费应当由村集体向乡村振兴局、体育局等有关部门申请。

以上述两种情况为例，对有条件的闲置宅基地改造为公共服务用地，使农村居民居住条件得以改善，最终达到宜居乡村的效果。在这一过程中应注意公权私用、多申报多占用的问题，也要注意各个主管部门衔接问题。

（三）有效路径三：综合开发

对于较为集中连片且交通区位较好的闲置宅基地，村内有特色产业或其他优势的，应对其进行综合开发。将村内的闲置宅基地采用以地换地等方式进行整理，将闲置宅基地整理成连片区进行综合开发，开发整理成连片产业，村内的闲置宅地达到综合开发条件的，则可将其考虑开发为八角加工产业区，对八角进行深加工，延长产业链为农民获得最大利益；如是水果生产区的闲置宅基地达到综合开发条件的，则可考虑将闲置宅基地综合开发为水果加工区，如果汁加工坊、罐头加工坊等将水果进行深加工，水果的收益有了保障，又能解决就业岗位问题，同时还能扩大果农的盈利空间，最终达到乡村振兴的目的。

在这一开发利用方式中要解决的困难有：一是综合开发所需土地要相对成片，这就需要人力、物力、财力，对闲置宅基地进行整理；二是进行综合开发建设需要大量的资金；三是对产品进行深加工需要一定的技术；四是加工后的产品营销问题。解决办法思路可以采用以地易地的方式换取宅基地，使得闲置宅基地集中连片。资金可以开发工厂或是公司，股权进行融资，也应向上级政府申请经费。技术可以派农民或村里的知识青年到先进工厂去学习。产品营销可以采用线上线下相结合的方式进行营销。

（四）有效路径四：优先保障农村集体经济发展

对未用于公益用地且综合开发也有困难的宅基地可以转变其用途，使其变为促进农村经济发展用地。如村里旅游业发达的村庄可将闲置宅基地做成停车场、游客集散地、公共厕所等；如是村里养殖业发达的可将闲置的宅基地用来建设兽医站或是农畜集体交易场所；如是该村的产业走线上经营路径的，可将闲置宅基地用来建设物流中心；如村里集体经济产业确实需用地的，应用于建设集体经济产业，促进集体经济产业发展；对具有生态意义的闲置宅基地，应当进行保护开发，如桂林龙胜梯田风景区内的宅基地，本身就是风景的一部分并且没有破坏生态环境，这样的宅基地就应当充分利用其特殊性，在宅基地上开发特色生活体验，打造农房给游客体验风景区内农民的生活，给自然风景画家提供住宿，给作家提供灵感等都是盘活利用宅基地的方式。或者是其他文化价值的宅基地如历史文化遗迹周围的宅基地应当对其历史文化价值进行挖掘，利用好其特有的文化价值提升宅基地本身的价值。如随历史发展的红军村要充分发掘自身的红色价值，借国家大力发展红色文化的东风发展自身的价值，以带动村内的宅基地价值提升。

在这一盘活过程中，要注意开发过程是否会对生态环境带来负面影响，进行旅游开发需充分论证证明其可行性。在用途转变中应当注意的是：给予退出宅基地农民补偿，对于不愿意退出宅基地的农民，应当考虑在这一利用方式中能否让农民保留经营权或使用权。但是该闲置用地主要功能要转变为促进集体经济发展，如兴建物流中心的，可考虑让宅基地使用权人来经营。将宅基地使用权收归村里，在促进集体经济组织的设施建设好后，再将经营权以出租或作价等方式交给宅基地使用权人，以抵扣其退出补偿款用。还需注意以集体强压个人改变宅基地使用权的问题。

（五）有效路径五：对有重要文化意义的闲置宅基地进行保护修复

对村里有重要历史文化意义的闲置宅基地，要加以保护修复。比如以前有红军等革命军人居住过的房屋，或是历史上的名人故居，又或是房屋建设风格有重要研究价值的，又或是建筑物能反应特殊区域风格、民俗风格，或特殊历史时期建筑特色的这一类闲置宅基地應当加以保护，并且进行一定的保护开发，达到传承致富的目的。在这一利用方式中，应当注意解决修复资金问题、鉴定其保护意义问题、开发后如何保护长效机制问题。

（六）有效路径六：复垦

对于以上五种有效利用方式，都没有选用的闲置宅基地。采用复垦+复垦费的方式，将闲置宅基地复垦为耕地。以往的复垦大多是政府直接给补偿，让农民退出宅基地后再由政府出面请复垦公司对宅基地进行复垦，这样的方式不仅农民参与度低，且大部分利益被政府所得，同时增加了土地复垦公司分取了农民退出宅基地的利益。本文提出的复垦费加复垦券模式，首先排除了复垦公司的参与，减少了利益分取者，为农民增加退出效益，其次农民得到复垦券后可以自己与发达地区且需要复垦指标的政府交易（由政府协助），这样可以避免农民对政府垄断其宅基地发展权交易的不满，也可以为落后地区的农民谋求更多的经济利益，也为打破土地交易市场城乡二元化而出力。需要注意农民在自己复垦时其复垦质量是否达标，在交易过程中得到的价格是否显失公正。

（七）有效路径七：拆除违法占地

对于以违法方式取得的宅基地或是非法占用的宅基地，应当坚守法律准绳，且现在属于一户多宅的宅基地应当坚决拆除。自愿拆除的给予一定的复垦工程费奖励，不愿拆除的，应当由当地乡镇人民政府或是街道办向法院申请强制执行拆除并不给予补偿（参考桂政发﹝2021﹞12号文）。这类宅基地一般多在城市或是乡镇政府驻地，多是改善性住宅。在处理这一类宅基地时应注意以下问题：切实查清其宅基地建设时间；属于土地管理法颁布后，切实明确其为一户多宅；切实保障农民的合法利益；切实履行合法依规手续，严格监督政府以免政府将不符合违法拆除的宅基地当作违法占地宅基地拆除。

七、结语

宅基地的有效利用有着巨大的意义，我国的宅基地有效利用路径还较为单一，大有探索的空间进行深入发掘。学界对宅基地的有效利用有着很多独到的见解，本文认为宅基地的有效利用应掌握宅基地的基本信息，对宅基地的闲置原因和区位条件有充分了解的基础上，对宅基地进行细化分类，对不同类型的宅基地使用不同的路径，使每一块宅基地都有其最优化的利用方案，将宅基地的价值最大化，达到以宅地脱贫、宅地兴农、宅地振兴的效果。

八、探讨

宅基地有效利用需要有效利用路径，但是不同的宅基地所需要的有效利用路径有所不同，如何才能将宅基地进行细化分类并且高效匹配到与之对应的有效路径还有待探讨研究。

参考文献：

[1]刘守英，熊雪锋.产权与管制——中国宅基地制度演进与改革[J].中国经济问题，2019（06）：17-27.

[2]Gallagher Frank J，Pechmann Ildiko，Bogden John D，Grabosky Jason，Weis Peddrick. Soil metal concentrations and vegetative assemblage structure in an urban brownfield[J].Environmental pollution （Barking，Essex：1987），2008，153（02）.

[3]Vevin S.Ardiwijaya，Tresna P.Su-

mardi，Emirhadi Suganda，Yuswanda A.Tem-enggung.Rejuvenating Idle Land to Sustainable Urban form：Case Study of Bandung Metropolitan Area，Indonesia[J].Procedia Environmental Sciences，2015，28.

[4]Tzu-Chin Lin. Land assembly in a fragmented land market through land readjustment[J].Land Use Policy，2003，22（02）.

[5]刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践[J].地理学报，2009，64（10）：1193-1202.

[6]张勇.乡村振兴战略下闲置宅基地盘活利用的现实障碍与破解路径[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2020，22（05）：61-67+108.

[7]李婷婷，龙花楼，王艳飞.中国农村宅基地闲置程度及其成因分析[J].中国土地科学，2019，33（12）：64-71.

[8]宇林军，孙大帅，张定祥，郑博，韩乐然，宇振荣.基于农户调研的中国农村居民点空心化程度研究[J].地理科学，2016，36（07）：1043-1049.

[9]任育锋，王玉庭，李哲敏，赵子娟.中国农村宅基地资源时空分布及利用特征[J].中国农业大学学报，2020，25（10）：175-186.

[10]陆铭，贾宁，郑怡林.有效利用农村宅基地——基于山西省吕梁市调研的理论和政策分析[J].农业经济问题，2021（04）：13-24.

[11]黄兴，程久苗.闲置宅基地多功能利用探析[J].现代农业科技，2021（04）：260-264.

[12]张克俊，付宗平.基于功能变迁的宅基地制度改革探索[J].社会科学研究，2017（06）：47-53.

[13]陈丹.宅基地“三权分置”下农民财产权益的实现路径[J].农村经济，2020（07）：54-62.

[14]张文方，李林.广州市宅基地流转意愿的影响因素——基于宅基地功能演变视角[J].江苏农业科学，2017，45（03）：299-302.

[15]周阳.基于土地功能的农村闲置宅基地再利用模式研究[D].长沙;湖南农业大学，2016.

（作者单位：南宁师范大学自然资源与测绘学院）