新时代视阈下大连城市养老制度与策略创新研究

曲妍

(大连财经学院 辽宁大连 116622)

根据第七次全国人口普查数据，大连市人口总数745万，60周岁以上老年人184万，占比24.71%；65周岁以上老年人125.7万，占比16.87%。在全国700万人口以上的21座城市中，60岁以上人口占比大连排名第一。上述数据表示，大连市的老龄人口基数较大，需要完备的养老服务制度及措施。本文针对目前大连市养老服务发展方面亟须解决的问题，通过理论和实证研究，提出相关制度及策略的创新性建议，以期构建个人、社区、医疗机构三位一体的养老模式，让老年人享受更为完善的养老服务，实现老有所养，老有所乐。

1 养老相关概念的对比分析

新时代下，比较先进的养老模式有居家养老、社区养老和医养结合。

居家养老是大连市首创的词语，是指以家庭为核心，以社区为依托，以专业服务为依靠，为居家老人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会服务。服务包括日常生活照料、医疗护理和精神关爱，主要有两种服务形式：(1)由受过专业培训的服务人员入户为老年人提供的家庭护理服务；(2)在社区建立老年人日间照料中心，为老年人提供日托服务。

社区养老是指以家庭为核心，以社区为支撑，以对老年人的日常生活照料、家政服务、简单医疗护理和精神抚慰为主要内容，其形式以上门服务和社区日托为基础，引入养老机构专业化服务模式，形成社区与专业养老机构联动的居家养老服务体系。它的特点是老年人可以居住在家，由家人照顾，享受合家欢的家庭氛围，必要时由社区养老服务机构上门提供专门服务。

居家养老和社区养老的优势在于，老年人可以在家和社区就近享受专业的养老服务。居家养老和社区养老两者的概念极为相似，它们仅有微小的区别，有时会被称做“居家社区养老”。笔者认为社区养老相当于居家养老的进一步升级，提供的养老服务会更加专业，因为居家养老也需要社区的支持，社区养老实际上正是承接居家养老的平台，社区养老更加强调社区的公共服务效能。

医养结合是以医疗为保障，以康复为支撑，老年人在养老的同时可以享受医疗康复服务，边医边养、综合治疗，既解决了老年人的普通养老需求，又能对一些特殊老年人进行专业的医疗救助，如患有重病的老人、瘫痪卧床的失能老人等。医养结合对养老机构的医疗服务水平要求更高，大连市正在推进立体化、便捷、高效、具有大连特色的养老、医护、康复、中医养生、临终关怀服务相互衔接的医养结合新模式。

2 大连市养老服务发展的现存问题

近年来，大连市政府及相关部门，率先在全国提出“居家社区养老”模式，并且完善配套政策，加大服务设施建设，推进“医养结合”，创新管理模式，养老服务工作成绩显著，国内很多地区纷纷学习借鉴“大连经验”。但是，大连市的“421”独生子女家庭结构比较普遍，老年人呈现人口数量增长迅速、老龄化显著、空巢老人现象增多、失能老人比例较高等特点。笔者认为大连市养老服务发展的主要问题如下：

2.1 城市养老服务法律政策缺少体系性

大连市近年来针对养老服务颁布了一系列地方性法律政策，如《推广社区居家养老服务“林海模式”实施方案》《2022年大连市家庭养老床位建设和居家养老服务提升试点方案》《全市居家和社区基本养老服务提升四年行动方案(2022—2025年)》等，从制度上规范了大连市养老服务的发展思路，明确了各方职责和定位。但是，这些法律政策涉及养老服务的多个领域，很多文件存在交错重复现象，同时缺少居家养老服务方面具体的可操作性内容，整个城市养老服务法律政策尚未达到统一的体系性，难以从整体上规范城市养老服务。

2.2 养老社区服务中心利用率低

据统计，大连市各类社区403家养老服务中心的实际利用率并不高，在85%左右。这主要因为很多民营养老机构的服务价格相对过高，实际运营单位规模小、缺乏专业性，服务项目不科学、不完善，配套医疗、康复、娱乐设施不能满足老年人的实际需要。

2.3 现有养老服务模式无法满足城市的多元化需求

目前大连的养老服务主要采取传统养老机构、老年活动中心、社区养老服务中心等模式。但是，城市的养老需求是多元化的，比如居家社区养老主要针对的是身体较为健康、基本可以自理的老年人，对于身患危重疾病、失能的瘫痪在床的老年人来说，他们可能需要全天24小时监测和护理、定期检查、紧急救助等，如果仅依靠当前的居家社区养老模式，很难达到理想效果。上述状况下的老年人更需要专业的养老机构及医疗机构等专业机构的养护，但大连专业性的“医养结合”养老服务机构数量有限。同时，针对独生子女的父母养老问题，空巢老人、独居老人的养老问题还缺乏有针对性的应对措施。

2.4 养老服务机构监督体制不健全

目前大连市的社会化养老服务处于发展的初级阶段，养老机构服务质量参差不齐，行业标准还不够完善，相应的监管体系尚不健全，老年人还不能享受到高质量的养老服务，甚至有的养老服务机构还可能存在不规范养护、虐待老年人的现象，这些都影响了整个城市的社会化养老服务事业的顺利发展。

2.5 社会化养老服务专业人才储备不足

社会化养老服务能否正常开展，除了有充足的资金和健全的设施之外，从事该行业的服务人员数量和素质也极为重要。目前，大连地区城乡的养老非营利组织存在专业人才储备不足问题。受传统观念的影响，公众对服务业的接受度不够，习惯用有色眼镜看待服务从业人员，更何况是整天和老年人打交道的养老服务人员。故很长时间内，高素质人才基本不会涉足养老服务行业。现阶段，此行业的主要从业者是家庭主妇、下岗再就业人员、离退休人员和不能从事重体力劳动的人员。他们的受教育水平低，虽有工作热情，但缺乏专业的养老服务能力和经验，对老年人的生活起居特点和医疗保健、护理知识缺乏了解。虽然可完成简单的家政和生活照料工作，但不能保证完成专业性较强的医疗护理或深层次的心理养护，也从一定程度上加深了服务对象，即老年人对他们的不信任感。

全市从事养老服务行业的工作人员中，除了专职养老护理人员外，还有一部分来自其他领域的志愿者。目前对于志愿者参与社区养老服务的宣传不足，导致志愿者群体中参与养老服务项目的人员数量相对较少，志愿团队规模较小，实际参与志愿活动的程度较低，志愿服务也存在着一段时间特别是在春节、老年节等佳节期间频繁造访而非节日时段鲜少甚至无人服务的情况，志愿者参与老年人养护志愿活动的不连续性也在一定程度上影响了养老服务的发展。

3 完善大连市养老服务发展制度与策略的建议

3.1 完善城市养老服务法律政策的体系性建设

城市的发展离不开完善的法律政策保障，针对目前大连市的养老服务发展现状，笔者建议如下：第一，在不违反上位法的前提下，制定适合大连城市发展的统一性社会化养老服务法律政策，从体系上对养老服务进行规范；第二，对现有养老服务法律政策进行清理，避免出现文件重复、冲突、交叉等现象，可以按照养老服务产业链的各个环节及组成部门进行分类；第三，加大财政扶持力度，提高对老年人的养老金补贴和养老服务补贴，减轻老年人进入养老机构的费用负担；针对独生子女父母养老的困境，提供法律政策支持，对独生子女养老提供一定的财政补贴；第四，进一步完善特殊困难老人的养老制度，如“空巢老人”“失独老人”“五保户”等政府、社区关怀制度；第五，加大对养老服务机构，医养结合机构，老年人慈善志愿服务的政策扶植；第六，规范养老服务保险制度，如养老机构责任险、长护险等，加大政府资金投入，使养老服务相关保险逐步从商业险走向社会险，让养老机构和老年人只承担极少比例的保险费用。

3.2 提升城市社区居家养老的配套设施建设

当前大连市的城市居家养老服务已经取得了一定成效，但在实施过程中仍存在一定的不足。可以进一步加大“医养结合”的落实程度，将社区养老与专门医疗机构实际对接，特别是针对危重病人，需要更为专业的应急处置、抢救设施及专业人士的治疗和护理。建议城市将“医养结合”模式进一步细化，如专业养护人员、医护人员的选配、考核；形成一站式配套软硬件设施的覆盖；周边社区与医疗机构的体系共建；全面提升生活保障、娱乐、医疗、康复等软硬件设施建设，满足老年人的实际需求。

同时，因为市民的消费承受能力和条件不同，在保障养老机构的服务质量的基础上，还应注重养老机构的特色化发展。

3.3 进一步规范专业养老机构的监督体制

针对有些养老院可能存在的不规范养护、虐待老年人等现象，建立专业、客观的养老机构评价体系，完善监督体制。制定规范评价、监督标准，对养老机构进行全面、综合的监测评价。为避免出现评价不专业或者徇私现象，可以将中立的第三方专业评估机构作为监督主体，对养老服务进行全方位、多元化、“事前、事中、事后”评估监测，健全奖惩机制，落实养老机构及养护人员的资格审查制度等。切实防止、杜绝不规范养老现象的发生。

3.4 加强养老服务专业人才储备和建设

当前，大连市社会化养老服务面临专业人才数量短缺、专业发展规划尚不完备等状况，市政府及各级职能部门要高度重视养老服务专业人才的培养与人才发展规划建设。加强养老服务人员的专业技能与服务质量培训，与高等学校或职业学校进行对接，设立老年人医疗、养护和老年人心理服务等相关专业，储备高素质养老服务专业人才。在加强与学校的合作的同时，还要注重城镇就业人员及农村劳动力群体的业务培训，招聘更多专业化人才，并给予工资、福利、晋升空间的支持，鼓励更多热爱老年人服务事业的人才加入专业队伍中。

要进一步充分发挥志愿者在养老服务中的积极作用，加强宣传力度，组织更多志愿者投身养老服务工作中，做到养老志愿服务常态化、长效化。

3.5 推动全方位智慧化养老服务体系

目前，大连市的智慧化养老服务体系建设已经逐步开展，但整体发展较为缓慢，养老服务仍以传统养护为主要模式。在大数据、互联网时代背景下，充分利用科学技术支持，推广引入养老看护智能化设备，将手机软件、智能终端、微信公众号、计算机系统、云平台等进行联动。

在第三方设置老年人安全、健康监测系统，该系统能够实时监测老年人的各项数据，具有生命体征监测、健康异常提醒、心率/脉率测量、心电图测量、定位检测、血氧检测、驻留监测、火灾报警、紧急报警、入侵报警、离家提醒、环境监测、智能统计等功能，形成线下与线上，个人、家庭、社区、养老服务机构的智慧一体化养老服务机制。

3.6 提高养老服务机构应对突发公共卫生事件的能力

2020年以来的新冠疫情作为近年来最为严重的突发公共卫生事件，对整个社会秩序造成了极大影响。养老服务机构内部除管理及服务人员外均是老年人，人员相对集中，并且老年人的身体素质相对较差，普遍身患基础疾病，相对更容易感染新冠肺炎，必须提高养老服务机构的应对能力。

针对近几年的疫情散发现象，要做好疫情常态化防控，应当完善养老服务机构应对突发公共卫生事件的规范制度，做好应急预案，并制定常态化疫情防控策略。全面提升养老服务机构应对公共卫生事件的能力，发生突发事件期间对机构进行封闭化管理，定期监测老年人健康状况，针对疑难杂症做好与医疗机构的远程链接，争取做到养老机构内部老年人零感染，并满足老年人的其他疾病的医疗救助需求。疫情期间进行封闭化管理，亲朋无法进行探望，老年人可能会出现焦虑、烦躁、恐慌等心理，要及时关注老年人的身心状况，做好他们的心理疏导，定期运用多媒体手段与老年人的亲属进行沟通交流，组织多样、个性化的主题活动，丰富老年人在封闭期间的生活。此外，要关注封闭期间养老服务机构内部员工的心理疏导，保障其心理健康。

4 结语

综上所述，推动大连城市养老服务发展，还应学习和借鉴国内外养老及社区服务理念、制度等层面的先进经验，针对大连的城市特点，注重精准定位政府及各部门的职能权限及责任，规范预算管理体系，全面提升“老年人互助模式”“有偿养老服务与慈善养老志愿服务结合”等内容，鼓励养老房地产信托投资基金，充分发挥民间组织和社会力量，探索多元的智慧化养老服务体系，建设具有大连城市特色的养老服务机制。