基于内部控制视角的高校预算绩效管理研究

郑彩云

(黎明职业大学，福建 泉州 362000)

从国家层面来看，2015 年颁布的《中华人民共和国预算法》首次以法律的形式提出绩效管理理念，要求将绩效管理理念贯穿运用到预算编制、执行等各个环节中；2017年党的十九大提出全面实施预算绩效管理；2018 年，中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系；2020年8月修订后的《〈中华人民共和国预算法〉实施条例》细化完善了绩效管理的有关要求，推动了预算和绩效管理深度融合。一系列政策的出台要求高校应积极推进预算绩效管理，优化资源配置，提高预算资金使用效率。

从高校层面来看，预算绩效管理是高校发展的内在要求。目前高校的日常运行经费仍以财政拨款为主。随着高校扩招与办学规模的扩大，资金缺口与资金来源多元化要求高校要全面推进预算绩效管理工作，注重资金的经济和社会效益以满足高校发展的需求。

1 内部控制在预算绩效管理中的应用

一方面，建立健全高校内部控制制度有利于开展实施预算绩效管理工作。良好的内部控制环境有利于开展预算绩效管理工作。预算编制、预算执行、评价与反馈应用过程中面临各种风险，若能结合内部控制的风险评估程序、控制活动等措施开展预算绩效管理，实时对预算运行进行监控，将进一步提升高校预算绩效管理水平。另一方面，高校预算绩效管理一定程度上是内部控制的体现。如各二级单位根据分解下达的绩效目标及预算开展业务，确保预算执行不偏离学校既定的发展战略目标，这体现了内部控制的导向思想；对预算执行进行监控，发现问题及时纠偏，确保预算执行的效率和效果，这体现了内部控制的监督思想；预算绩效管理的预算编制、预算执行、绩效评价、评价结果反馈与应用的闭环管理体现了内部控制的信息与沟通思想。

2 内部控制视角下高校预算绩效管理存在的问题

2.1 预算绩效内部控制环境薄弱

内部控制及预算绩效管理意识不足。全面实施预算绩效管理是完善高校治理体系和提升治理能力的内在要求，是提升高校财务管理水平的重要举措。但高校的内部控制、预算绩效管理还处于被动状态，存在认识不足、绩效意识不强的现象。一方面，高校作为财政预算的执行单位，对预算的片面认识导致存在“有钱好办事”的心理，编制预算时尽可能地就高不就低以便争取较多的预算资金。另一方面，高校内部各职能部门对预算绩效管理的必要性认识不足。各部门对内部控制、预算管理参与度较低，认为这是学校财务部门的工作，存在重资金争取轻预算执行的现象，且执行后也未及时评价，预算绩效理念不够深入。此外，还存在着预算执行过程中预算刚性不足，预算追加、预算调整现象时有发生等问题。

2.2 预算绩效内部控制风险评估缺陷

预算绩效管理范围覆盖不全面。《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求完善全覆盖预算绩效管理体系。从内容范围来看，高校预算绩效管理对于业务收支预算评价较少涉及，目前还主要集中在项目预算支出评价上。从资金来源来看，目前，高校预算绩效管理主要集中在财政专项资金、重点项目或大额资金项目，如双一流建设资金、示范校建设资金、中央提升计划专项资金、实训基地建设，等等。对于横向资金、社会服务等资金较少涉及。并且对于预算绩效管理的自主性不够，对于自身各项资金的预算执行情况不够关注，主要侧重于事前预算绩效目标的撰写，以应事后对上级绩效检查。

2.3 预算绩效内部控制活动执行不力

2.3.1 预算绩效运行控制不到位

预算执行是保障预算执行效果、预算绩效目标实现的关键。目前，高校在预算绩效运行存在监控不到位的现象。一是预算执行前松后紧。前半年高校预算执行处于较为松散的状态，进展缓慢，各二级单位为了完成年度预算绩效目标，避免年底问责，往往在年底突击花钱，资金未有效投入到实际业务发展上。这种预算执行模式大大降低了预算资金的使用效率，背离预算绩效目标。二是忽视事中预算执行情况的监控，仅关注执行进度、年度终了预算执行率，缺乏预算执行过程偏差、资金使用效率的过程性监控。三是部分高校缺乏对预算刚性的管控，执行过程中预算调整及追加随意性大。

2.3.2 预算绩效评价体系不完善

绩效评价是预算绩效管理的核心。目前高校预算绩效评价体系不够科学合理，存在以下问题：指标设计缺乏系统性，不够细化、全面；由财务部门组织实施，维度单一；缺乏对预算执行效率的评价，现行评价标准主要集中于对预算结果的评价，导致各二级单位忽视对预算执行过程的评价，仅关心预算执行完成百分比，而忽视预算的合理性和执行过程的管理效率。

2.3.3 预算绩效评价结果应用不足

高校在预算绩效评价结果应用方面，普遍缺少绩效奖惩措施。部分高校没有形成预算绩效闭环管理，经费划拨制度、个人绩效奖惩机制没有与绩效评价结果建立联系制度。一是下一年度的预算编制、经费划拨没有与考评结果挂钩，各二级单位预算绩效评价结果不影响下一年度的经费，缺乏提高预算资金的使用效率的内在驱动力。二是缺乏责任主体机制，个人绩效、部门绩效没有与预算绩效考核挂钩，教职工缺乏主人翁意识，不能有效发挥预算绩效评价的积极导向作用。

3 内部控制视角下优化高校预算绩效体系的措施

3.1 构建良好的预算绩效内部控制环境

良好的高校内部控制环境有助于高校预算绩效的实施，高校要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系应重视预算内部控制环境对学校发展的重要作用。

3.1.1 强化预算绩效内部控制意识

一是校领导应加大对预算绩效的重视程度。管理层的内部控制意识有助于单位的内部控制文化建设，高校领导、纪检监察部门等应提升对预算执行的监督力度，提升预算绩效内部控制的执行效果。

二是学校应加强对全面预算管理、预算绩效管理、内部控制等理论知识的宣传贯彻，强化预算绩效管理理念。如，对于财务人员应要求紧跟上级文件精神，加强预算绩效管理相关理论的学习，提升自身业务水平；对于后勤、科研、教务等相关职能部门及二级预算编制人员不定期组织线上线下培训，根据上级文件结合学校实际情况进行分析讲解；对于其他教职工，应制作预算绩效培训手册、培训视频等网络资源，结合年度继续教育常态化培训宣讲，使预算绩效管理理论深入人心。

三是加强人才队伍建设。组建一支专业队伍，推进预算绩效管理工作。组成人员应包括高校领导、财务、预算责任部门、纪检监察等部门人员。成员应加强业务理论学习，通过外出培训与组内学习讨论相结合的形式，提升实践操作能力；组成人员应起到推广和普及预算绩效理论知识的作用，在各自部门开展理论培训，传达预算绩效管理理念，为预算绩效管理工作的落地奠定基础。

3.1.2 加强信息化建设，提高预算绩效管理水平

高校应提高思想认识，充分认识到信息化对预算绩效发挥的作用，加大对本校预算绩效信息化建设的投入，将内部控制的手段和方法融入系统设计中，建立一个符合自身实际的预算绩效管理信息系统，保证高校能够在内部控制制度的指导下做好预算绩效管理。通过信息化建设实现预算、账务、科研、资产等系统数据信息的交换与共享，解决信息传递的滞后性问题，实时监控预算执行情况，及时发现问题和解决预算执行过程中出现的问题，提高各环节的预算执行效果。

3.2 拓展预算绩效评价范围

高校应从内容范围和资金来源两个方面拓展预算绩效管理范围。内容范围应从单一的项目支出评价拓展到所有收支业务的预算绩效支出评价。资金来源应逐步从财政专项资金、重点资金预算绩效评价扩展到全部资金来源的预算绩效评价。同时应结合学校长期发展规划及内部管理需要，重点关注重点建设资金，如“双高”建设资金。

3.3 结合内部控制业务流程，实现预算绩效全过程管理

高校应将绩效理念融入到全面预算管理的全过程，结合预算业务的各个流程进行控制，建立绩效管理、预算管理、内部控制理念协同机制，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提升高校预算管理水平，提高资金使用效益。

3.3.1 预算编制内部控制

一是预算编制目标及程序规范控制。高校应根据长期发展规划目标，结合教学、科研、社会服务等实际业务特征，厘清绩效预算编制程序，编报本部门的绩效目标及年度预算。以实训设备为例，各二级学院应根据学校及本部门年度发展目标，制定本部门的绩效目标并经学院内部论证确定后提交给归口部门——实验实训部，实验实训部汇总收集后审核，并提交财务处、财经委员会、党委会与财政部门审核；绩效目标审查通过后由归口部门——实验实训部下发预算编制通知；二级学院根据通知及时测算实现绩效目标所需成本及费用，并编制预算草案，上报给实验实训部并逐级审核汇总上报给财政部门；财政部门下达预算批复后，由财务处将实训设备预算分解下达至实验实训部，再由实验实训部分解细化下达至各二级学院以便后续执行落地。

二是预算编制质量控制。高校可设置考评标准，从编制及时性和准确性两个方面进行考评，同时考核二级单位预算编报时是否提供准确、详实的佐证数据材料。及时性考评标准为各阶段预算绩效信息报送的时间，不按规定时间报送的按超时间分档扣分；准确性考评标准为上报结果与细化下达指标的偏差率，超出一定的偏差率则分档扣分。

3.3.2 预算执行内部控制

加强对预算执行过程的监控有助于及时发现执行偏差，及时采取措施进行纠偏。这是保障预算执行效果、预算绩效目标实现的关键。

一是建立资金支出过程控制。通过信息化系统有效连接预算系统与会计核算系统，通过监控资金支出情况来监控预算执行的合规性。建立业务-科目对照表，实现预算编制与会计核算科目的有效对应关系。预算下达后，资金支出在项目预算总额及各额度控制内列支。经办人员在报账系统提交支出请求，如在预算额度之内则进入核算流程并在结束后反馈至预算系统更新预算使用信息，超出预算则需要进行超支原因分析，进入预算调整流程。

二是建立预算绩效运行控制。预算绩效运行控制不仅仅包括监控事后绩效目标的实现程度，还包括监控预算执行进度、预算执行的合法合规性。各二级部门应根据经济业务的性质合理安排预算执行方式，合理安排预算执行进度，避免上半年进展缓慢，下半年未完成绩效突击花钱的现象。财务及纪检监察室等部门应持续对预算执行进展情况和执行效果进行监控；监控过程应合理安排监控时间点和监控时间间隔，避免因监控频繁导致经办人员工作量大或监控间隔时间长导致预算绩效运行控制失效。如果发现问题或者执行偏差应及时会同二级部门分析原因，及时纠正和调整，以顺利实现绩效目标。

三是建立健全预算刚性控制制度。预算执行过程中一般不予追加、调整预算，如因为业务调整、内外环境变化或年初预算编制不准确等原因确实需要调整，应严格执行预算调整审批程序，确保预算的严肃性和刚性。高校应建立健全预算刚性控制制度，对于确实需要调整的预算，由二级部门提出申请并附上调整原因及佐证材料，财务部门应对预算调整的合理性、可行性进行分析，确定可调整的范围后根据调整金额的大小及业务性质上报财经委员会、党委会审批，审批通过后再下达预算责任部门。此外，纪检监察部门应建立预算调整追踪制度，分析调整原因，对预算调整的项目追踪其预算执行效果和绩效目标的实现程度，作为审批该部门预算调整申请的参考。

3.3.3 预算绩效评价内部控制

高校应建立健全预算绩效评价指标体系。一方面要建立多维度评价体系。高校应建立全方位、全覆盖的预算管理体系。预算绩效涉及到学校各项业务，因此应建立以财务部门为主导的多维度评价体系：财务部门作为预算管理部门，负责组织实施预算绩效评价，同时将二级部门及纪检监察部门纳入到绩效评价体系中，二级部门作为预算责任部门在预算执行后提交绩效自评报告，财务部门汇总自评报告并进行审核，纪检监察部门对预算执行情况进行审计或对绩效自评进行监督检查。另一方面完善预算绩效考核指标体系。结合高校实际业务情况，从预算编制控制、预算执行控制等方面入手，建立科学合理、以量化标准为基础的预算绩效考核指标，保障预算绩效目标的实现。

3.3.4 预算绩效评价反馈与应用的内部控制

加强绩效评价结果反馈与应用，建立全面的绩效管理奖惩机制。首先，建立问题整改闭环制度。财务、纪检监察部门应指导各二级单位对年度预算绩效考核结果、执行过程中发现的问题进行分析，找出偏离绩效目标的原因，制定整改方案，形成整改闭环；同时对于因自身原因导致预算调整较大的部门应进行追责。其次，建立经费拨划与评价结果的关联机制。强化绩效考核结果对预算编制的作用，提高预算资金的使用效益。高校应对年度预算绩效考核结果进行分析，考核结果可作为下一年度预算分解下达的参考因素之一，强化考核结果对预算编制控制的作用。比如，对于预算绩效考核结果优秀的部门在下一年度的预算安排中优先予以考虑，对于预算编报不准确、预算执行不力、预算执行偏差大等考核结果较差的部门则调减次年预算额度。最后，构建激励机制与评价结果的关联机制。激励机制可以与个人工资收入挂钩，如将考核结果划分为一、二、三档，二档奖励性绩效系数为1，一档、三档奖励绩效系数在此基础上分别上浮、下降X%；也可以是职称晋升、外出进修培训等机会奖励，提升教职工的利益得失感。建立与评价结果关联的激励机制后可以有效促进基层教职工更加关心所在部门的预算绩效目标的实现，将他们纳入到高校预算绩效管理体系中，实现全员参与，切实发挥绩效评价的导向性作用。