论清代土司制度的特点

李世愉

(遵义师范学院历史文化与旅游学院，贵州 遵义 563006)

土司制度是元明清三朝推行的一种地方行政管理制度，在行省之内，形成了与府州县并行的双轨制。土司制度是在不断发展变化的，因此，每个时代都有各自的特点。本文研究清代土司制度的特点，就是要分析它与前朝的不同之处，进而探究土司制度的发展趋势。这或许会对当前争论的土司制度终结问题有所启示。

一、清代土司制度调整变化的原因

元明清三朝的土司制度，可谓各有其特点。那么，清代土司制度的特点是什么？它在明代土司制度的基础上有什么显著变化呢？要探讨这个问题，首先要说明清朝是如何沿袭明代土司制度的。

1．清初保留土司制度的原因

土司制度的建立，使原来一些未“奉正朔”的“化外”之区纳入中央政府政治管理的体系之中，加强了边疆地区与内地的联系，这是毋庸置疑的。但是，土司制度也有与生俱来的弊病，是难以解决的，那就是它带有一定的割据性，随着土司势力的膨胀，“小者视子男，大者竟数倍于公候”[1]P574。很多土司，拥兵自重，稍不遂意，即叛乱造反，这在明代有沉痛的教训。如万历年间的播州土司之乱，不仅造成地方的极大动荡，还给朝廷带来极大威胁。天启元年（1621）四川永宁土司奢崇明、贵州水西土司安邦彦先后反叛，二土司“合兵十余万”，肆行数年，至崇祯初年才被平定[2]P8056。仅《明史·土司传》记载，大小土司的作乱反叛就有七八十次之多。因此，明朝人早就看到，这些拥兵自重的大小土司“将来尾大不掉，实可寒心”[2]P8013。按照明代土司制度发展的趋势，似乎土司制度没有继续存在的必要。但是，清初却因袭明制，保留土司，继续推行土司制度。应该说，这有其特殊的历史原因。

首先是客观形势的需要。清初，满洲贵族刚刚立足中原，急待解决的问题是尽快稳住局面。面对各地蜂起的抗清势力，清政府的全部精力要投入对南明政权和农民军余部的斗争上，因而对土司问题无暇顾及，只能一依明旧，凡表示投诚的土司一律予以承认，于是，各土司“靡不服教畏神，洗心涤虑”[3]P219“各土府州县奉命纳款”，因此“朝廷嘉其向化，仍予世袭。制因前代”[4]P70。顺治十年（1653），顺治帝特颁上谕：“各处土司已归顺者加意绥辑，未附者布信招怀，务使近悦远来，称朕诞敷文德至意。”①《清圣祖实录》卷75，顺治十年五月庚寅。同年，户部右侍郎王宏祚谈到，对云贵土司应“暂令各从旧俗，俟地方大定，然后晓以大义，徐令恪遵王制”[5]P364。很明显，出于形势的需要，清政府对土司不得不采取这种权宜之计，西南地区的多数土司正是在这种情况下得以保留。应该说，这是清政府在边疆政策上的成功之举，取得了明显效果，保证了边疆地区的暂时安定，也使抗清势力孤立无援。

其次，对一个新政权来说，它需要尽快在全国范围内得到承认。但实际情况并非如清政府所愿，抗清势力一直不减，在这种情况下，土司能率众归降，自然是清政府求之不得的。因此，凡有土司归降，缴纳前朝敕印、号纸，表示对新政权的认可与支持，清政府一律予以承认。而且，往往一个大土司的归降，会带来一批小土司的追随。如顺治四年（1647），永顺宣慰使彭宏澎即“率三知州、六长官、三百八十峒苗蛮归附”[6]P14213。在这种情况下，清政府当然是格外欢迎，来者不拒。这也是清初大量保留土司的重要原因之一。

再次，在对南明政权的作战中，在镇压农民军余部的过程中，以及在平定三藩之乱中，一些土司曾协助清政府，立有战功，为了更好地利用土司的力量，清政府对这些土司不得不另眼相看。顺治初，为尽快平定西南，顺治帝颁发上谕，希望土司能帮助官兵擒贼立功：“各处土司，原应世守地方，不得轻听叛逆招诱，自外王化，凡未经归顺，今来投诚者，开具原管地方部落，准与照旧袭封。有擒执叛逆来献者，仍厚加升赏，已归顺土司官，曾立功绩及未经授职者，该督抚按官通察具奏，论功升授。”②《清世祖实录》卷41，顺治五年十一月辛未。这道上谕所反映出清政府对土司采取的立功授奖的政策，在其后的实践中的确起到了作用。如顺治十五年（1658），为讨张献忠余部艾能奇、刘文秀等，洪承畴遣使招原水西宣慰使安坤，“许以阿画、霭翠故事”（此二人分别于元、明初归顺，仍授原职），坤乃“缴印投诚”，并“引大兵由西路小径而进，势如破竹，四月入贵阳，十月进师取云南，滇黔抵定，叙功准其世袭”[7]P415。这是清政府保留土司的又一个重要原因。

总之，土司制度在清初得以保留，是当时特定环境决定的。正如时人所言：“此亦土司之大幸也。”[8]P120但是，这丝毫不意味着清政府可以允许土司势力的恶性膨胀。相反，针对明代土司之患，清政府采取了一系列措施，严格控制土司势力的发展，尽量压缩土司的权限，直到雍正朝大规模改土归流，终于使土司制度与明代相较，发生了根本性的变化。

2.清代土司制度变化的内外因素

任何一项制度的变化，都有一定之规，即既有制度内在的原因，也有外在力量的推动。清代土司制度的变化，也是由内因、外因共同作用的结果。

先看土司制度的内在因素。土司制度本身的弊病已不适应统一多民族国家发展的需要，不适应大一统的需要，不改变则无法继续存在下去。土司制度带有浓厚的割据性，造成中央政权与土司的矛盾日趋尖锐，这是调整土司制度乃至改土归流的主要原因和导火线。没有一个集权的中央政府会允许地方势力的膨胀。土司制度又是一种世袭制，元明以来，因土司承袭而造成的土司家族内部的争袭夺印事件屡见不鲜，同时造成了地方的动乱。当“土官有故绝者，其亲属往往越序争替，动萌杀机，彼此聚党，互相厮杀”[9]P94。经常是一处作乱，四邻遭殃。连年的战乱，极大地影响了地方的安定，这也是中央政府所不容的。土司制度又是一种剥削制度。由于土司“世其土，即世其民”[10]P49b，所以土民被迫依附于土司。土司对土民的压榨十分残酷，而且土司地区的刑罚更是让土民难以忍受。徐弘祖曾亲临土司境内，他清楚地看到：“诸彝种之苦于土司糜烂，真是痛心疾首，第势为所压，生死惟命耳，非真有恋主思旧之心，牢不可破也。”[11]P710这就造成了土民与土司矛盾的日益激化。明朝末年，湖广容美土司田楚产因急于赋敛，“为叛奴所戕”[12]P354。入清以后，这种斗争更加激烈。同样造成地方的混乱，带来土司制度的危机。土司制度本身的这些弊端如果不能彻底解决或有效控制，那么土司制度也就无法继续生存下去了。这也促使清政府必须对土司制度的核心内容做出调整，以保证清政府对边疆地区的控制，维持地方的稳定。

再从外因看，入清以后，土司制度推行的环境已越来越不适应土司制度的发展，这些外在因素主要表现在以下几点。

一是清帝提倡的“大一统”思想与土司制度格格不入。雍正帝曾言：“普天率土之众，莫不知大一统之在我朝，番子悉臣罔敢越志者也。”①《清世宗实录》卷86，雍正七年九月癸未。清廷提倡大一统，就是要实现边疆与内地的一体化。这个一体化，既有行政建置的一体化，更有管理的一体化。显然，土司制度作为地方政权的表现形式，与中央政权体制不一，政府的号令往往得不到实施。封建国家的职能也不能在边疆地区发挥应有的作用。所以，从朝廷而言，必须对土司制度进行改革，乃至改土归流，才能解决这一问题。

二是朝野对土司制度的抨击越来越强烈。如戴名世指出，土司制度的存在，“名为羁縻”，实为“天地间之缺陷”[13]P423。康熙时的云贵总督蔡毓荣则指出土司之乱的原因在于其制度本身：“土官以世系承袭，不由选举……我国家八法计吏，三年考绩，土官皆不预焉。不肖者无惩，间有一二贤者亦无以示劝，欲其奉职守法也得乎。”[14]P271云南人倪蜕分析得更为深刻：“世每谓土官家争杀淫纵之为，悉属边蛮沴气……春秋二百四十年，《左传》所载诸侯卿大夫家事，岂不有甚于今日土官家所为者，齐、鲁、郑、卫，岂是边蛮？而其骄淫杀夺，无所不有。盖非大公。康叔贻谋之不善，亦封建世官之流弊必至于此极者也。”[14]P369朝野对土司弊端的认识，形成了一股强大的舆论力量，促使清廷对土司制度进行调整、改革，使之适应清朝的统治。

三是土司地区的民众，大多反对土司的统治。由于土司对土民的剥削压榨十分残酷。因此土民的反抗也很激烈，如康熙四年（1665），贵州定番州苗民杀死小龙司土司龙象贤、丹平司土司莫大成。十二年，又杀死小龙司土舍龙象宾、龙正吟。[15]P96雍正十一年（1733），湖广容美民变，土司田旻如被迫自缢。也有土民结伙到地方官府控告土司罪状者。土民的反抗斗争是动摇土司制度的重要原因，也是促使清廷下决心改革土司制度的重要因素。

正是由于上述原因，清代在保留土司制度的同时，也对土司制度进行了一系列的调整、改革，乃至推行改土归流。这对原有土司制度产生了极大冲击，也使清代的土司制度发生了明显的变化。

二、土司制度变化的突出表现

清代土司制度较明代最明显的变化是：各项制度更加完备,对土司实行与流官一体化的管理；对土司地区则加强了管控。

1.各项制度日臻完备

从条文上看，清代的土司制度无疑比明代详细、完备得多。但只要仔细观察就会发现，这些制度的完善，并非要巩固、发展土司制度，恰恰相反，而是要削弱土司的权限，限制土司势力的膨胀，严密制度掩盖不了土司权力削弱的实质。下面从土司职衔、承袭两个方面看看其中的变化。

清代土司的职衔，较明代增加了指挥使系列（指挥使、指挥同知、指挥佥事、千户、副千户、百户、百长）、土弁系列（土游击、土都司、土守备、土千总、土把总、土外委千总、土外委把总、土额外外委）、土屯官系列（土屯守备、土屯千总、土屯把总、土屯外委）。②参见光绪《大清会典事例》卷46《凡中外大小爵任营卫屯土之武职》。新增加如此多的土司职衔，并不意味着清朝要大力发展土司，实际上这只是一种笼络手段。

指挥使系列各官原为明代卫所官。清初，凡卫所官归附者，清政府一律授官，准予世袭，其中多以原官世袭。这样，明代的卫所官统统变成了清代的土司。这在甘肃尤为突出，如顺治二年（1645），清军定陇右，临洮卫指挥同知赵师范率子归附，“仍令管理临洮卫指挥使土司事务”[6]P14304；顺治七年，西宁卫指挥同知李洪远之子李珍品归附，“仍予原官”[6]P14309。清政府将指挥使等职变为土司，并未改变其实质，这些官在明代也是世袭的，“均土司也”，只是“《明史》归《西域传》，不入《土司传》”而已。但是，就在这种变化过程中，清政府笼络了一批人，达到了稳定甘肃等地的目的，正如《清史稿》所言，甘肃土司，“有捍卫之劳，无悖叛之事”[6]P14303。

土弁各官系仿绿营弁衔而设。清廷在平定、开发、治理边疆地区的过程中，对率众归附或立有军功的少数民族头目，亦有按绿营官衔加以授职者，但新设之土弁均归地方官管辖。雍正时，针对改土归流的新情况，做出新的规定：“凡改土归流，土司倾心向化，率属内附，由督抚疏请改隶民籍者，授予守备或千总、把总之职，准其世袭。其年富才优者，随营效力，该管官保题，与武职同升转。”①乾隆《大清会典》卷62《兵部·武选清吏司·土司》。这些准世袭的千总、把总，即所谓的土千总、土把总，实际上是清廷对自请改流者的一种安抚措施。这些新设之土弁，或隶营汛，或归地方官管辖，不再有管理地方之特权。

土弁各官，只设于四川，而且是在雍正朝大规模改土归流之后。这并非发展土司制度的信号，而是在取代土司管理的地区采取的一种过渡性措施。乾隆十七年（1752），废杂谷土司，在其地南部杂谷脑、乾堡、上孟董、下孟董、九子寨内设土屯，时称“五屯”“各设屯守备，暨所属屯千总、屯把总、屯外委，均世及接顶”[6]p14253，以归顺的当地头人充任。后懋功厅亦仿置土屯官。

按清代之规定：“凡土官之职，皆给以号纸，土府、厅、州、县则加以印。”②嘉庆《大清会典》卷9《吏部·验封清吏司》。这就是说，所有土司都要颁发号纸（任命文书）及官印。但是清代新增设的土司，有些只发号纸，无官印，也有少数土司，如四川大黑水寨、小黑水寨土百户，印信、号纸均不发，只颁给“委牌”[6]P14233。显然，这些新增设的土司职衔，无非是挂个“土”字而已，与真正意义上的土司相差甚远。

再看土司承袭制度。这是土司制度的核心内容，其执行效果关系到地方的稳定。明代没能解决这一问题，因而经常出现土司族内的争袭仇杀之事，严重影响了地方安宁。清代对承袭制度的调整下了很大功夫，主要表现在：一是对承袭人宗支嫡庶次序做出明确规定，反复强调，不得越序，不得违反。一是鉴于土司子弟年幼袭职，不谙政务，致生弊端，遂于康熙十一年（1672）规定：“土官子弟年十五方准承袭。”③嘉庆《大清会典》卷12《吏部·土官承袭》。如不满十五岁，则由其族人或其母护理。一是为保证对土司支系情况的了解，从根本上杜绝争袭、假冒事情的发生。顺治十六年（1659）特定“预制土官”之法。④《清世祖实录》卷126，顺治十五年五月壬午。即事先确定承袭人，上报朝廷备案。一是为防止承袭过程中的疏漏及弊端，清政府完善了承袭手续及程序，并于雍正三年（1725）做出了关于“督抚具题请袭期限”不得超过半年的规定。⑤《清世宗实录》卷36，雍正三年九月乙巳。一是为使应袭之人成为清廷的忠实臣子，顺治十六年规定：“今后土官应袭。年十三以上者，令入学习礼，由儒学起送承袭。”⑥《清世祖实录》卷126，顺治十五年五月壬午。此外，还有土司袭职后应“谢恩”的规定。总之，以上这些新条例是要保证土司权力的平稳过渡。实践证明，这些措施是行之有效的，繁琐的条文突显了对土司管控的加强。

清朝在承袭制度的基础上，又增加了一个分袭条例。雍正三年（1725）规定：“嗣后各处土司文武官员嫡长子孙，仍令其照例承袭本职。其支庶子弟中有驯谨能办事者，俱许本土官详报督抚，具题请旨，酌量给予职衔，令其分管地方事务。其所授职衔，视本土官各降二等，一体颁发敕印、号纸，其所分管地方，视本土官，多则三分之一，少则五分之一。”⑦《清世宗实录》卷36，雍正三年九月乙巳。这个分袭条例的制定，如同汉代的“众建诸侯而少其力”，使分袭之土司“地小势分，事权不一，而不能为害”[16]P37。分袭制度的推行，是造成改土归流之后土司数目仍然较多的一个重要原因。然而这个数字之多与改流前数字之多截然不同，这是清政府自己追求并制造的，因为清政府毕竟通过分袭制度牢牢地控制住了土司。

综上，清代土司制度的日臻完善，恰恰反映了土司处处受到限制的事实。毫无疑问，这有利于清政府对土司的把控。

2.实行与流官一体化的管理

清代土司制度变化的另一个表现，即体现了流土一体化的趋势。首先说明一点，“流官”一称是在土司制度推行之后才出现的，相对于“土官”而言，也只有在土司地区才有“流官”之称。由此可知，原本的“土官”与“流官”是泾渭分明的，虽然都纳入中央官制的管理体系之内，然而在选举、任职、考核等方面是截然不同的。但是，这一情况在清代发生了变化，清政府对待土司，在很多方面采取与流官一样的管理方式，以致流土一体化的趋势非常明显，试举数例如下。

与天下官员一起进表笺。康熙元年（1662），“圣祖仁皇帝尊上太皇太后、两宫皇太后尊号礼成”，令天下官员进表以贺。随后又定：“嗣后遇太皇太后、皇太后圣寿，及元旦、冬至各节，均照例齎表入贺。”①光绪《大清会典事例》卷318《礼部·表笺·进表笺事宜》。于是，礼部遵旨制定了太皇太后、皇太后的“寿圣表式”“正旦表式”“冬至表式”，以及皇后、皇太子“千秋节正旦长至笺式”。其中列出了亲王、郡王及文武大臣的自称用语，如亲王、郡王书“王等属在懿亲”，文官书“臣等职在封圻”，武官书“臣等职在戎行”，同时将土司与之并列，书曰“臣等职在边方”②康熙《大清会典》卷50《礼部·仪制清吏司·表笺式》。。很明显，自清初起，清政府视土官同地方官，因此才会给土官与文武官员一同进表祝贺的资格与荣耀。

共同缉捕逃人。缉捕逃人是清初的一大弊政。在清廷追拿所谓“逃人”时，曾令各地方官员严力缉捕，同时也要求土司遵照执行，并突出了对土司缉捕逃人的奖惩条例：“滇黔土司，无论逃人、逃兵、叛属，拏获六十名者，加一级，如再多获，照数递准加级。不及加级者，督抚酌量奖惩。”③康熙《大清会典》卷85《兵部·武选清吏司·土司·奖赏》。“土官缉拏旗下逃人，照例解部，缉获逃兵、叛属，解督抚惩治，照例安插。如该土司地方，失察逃人一名，或被别的土司拿解，或逃人供在某土司处，审实，将土司降一级，知情藏隐者革职。”④康熙《大清会典》卷85《兵部·武选清吏司·土司·处分》。显然，清初在缉捕逃人时，土司与所有地方官一样负有责任，而且有功则赏，失职则罚。在这个问题上，土官与流官是一视同仁的。

破例参加科举考试。自明代以来，即在土司地区推行科举制度。但是，参加科举考试的人可以是土司子弟、族属及土民，但土司本人是不可以应试的。这是因为土司是世代承袭，不由选举。清初也坚持这一原则，以示流土分明。康熙二十二年（1683），在允许土司子弟参加童生试的同时仍强调“不准科举”⑤《清圣祖实录》卷123，康熙二十二年十一月癸酉。。所谓“不准科举”，就是不准参加乡试。至康熙四十四年，清政府才允许“土司子弟中有读书能文者，注入民籍，一同考试”⑥《清圣祖实录》卷223，康熙四十四年九月壬午。。这只是允许土司一般子弟参加乡试，而土司应袭子弟仍不准应乡试。至于已袭职者更无此资格。也就是说，土司本人不能参加科举考试。但是，这一条例在雍正时被推翻了，由于清政府在土司地区推行科举制度，对土司产生了极大影响，以致有土司想参加科举考试，以获取更光明的前途。第一个申请参加乡试的是贵州黎平府属亮寨长官司长官龙绍俭，此人原系府学生员，后袭父职为土司。在他看来，“汉官之前途远大，而土职之上进无阶。冀与汉人同列士绅”[17]P84。雍正十三年（1735），贵州学政晏斯盛将此情上报，礼部以条例所限，未批准。雍正帝颁旨称：“土司龙绍俭，原由生员出身，既有志观光，陈请科举，准其一体应试。若得中式，其土司世职著伊将应袭之人举出承袭。”⑦《清世宗实录》卷157，雍正十三年六月甲申。由此打破了土司不准乡试的旧例。次年，也就是乾隆元年（1736），又有贵州、广西两省三个由生员出身的土司申请参加乡试，同样获得了批准⑧《清高宗实录》卷21，乾隆元年六月癸未。，至此，土司实际上已获得了参加科举考试的资格。

依流官例发养廉银。雍正年间推行养廉银制度，面向的是中央和地方的官员，但不包括土司，由于“土司无俸”[18]P4345，也就谈不上养廉银。土司的一切开销皆取于土民，“每于所属土民，多端派科，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言”①《清世宗实录》卷20，雍正二年五月辛酉。。清廷多次下令，要求各土司“毋得肆行残暴，毋得滥行科派”②《清世宗实录》卷20，雍正二年五月辛酉。。但收效甚微。至乾隆元年（1736），终于依流官例向土司颁发养廉银，希望减轻对土民的科派。事情起于广西按察使黄士杰之奏报：“南宁、太平、庆远、思恩、镇安等府属土司四十五员，向因土官例不给俸，又无养廉，所以各土司旧有田例之名，即系按田取租，其租银较民田加重，又有租外各项科派，土民剥削难堪，以致往往滋事。”同时建议：“将广西各土司俱照流官之例给与养廉，将其所收田例对半折减，并禁革杂派名色。”乾隆帝依惯例令四川总督“酌议”③《清高宗实录》卷33，乾隆五年十二月己丑。。随后便批准推行，广西土司成为最早享受养廉银待遇的土司。土司养廉银的具体数字并不多，如那地土州为“二十两二钱六厘”，南丹土州为“三十四两四钱”，向武土州为“四十两”[18]p4345。其后，四川土司亦发养廉银。乾隆五年（1741），四川“里塘土司二员，每年所得养廉不能敷用，生计未免艰窘”，遂将“里塘地方征收钱粮内有应支打箭炉充饷者，著将四百两加增赏给土司官二员，俾用度得以从容”④《清高宗实录》卷110，乾隆五年二月乙酉。。十二年，因里塘土司改设为一正二副，另“加增副土司养廉银二百四十八两五钱”⑤《清高宗实录》卷302，乾隆十二年十一月己亥。。尽管给土司的养廉银要少于流官，但对土司的管理和要求与流官是一致的。

以上各项内容都是明代土司制度中所未有的，充分显示出清政府对土司实行与流官一体化管理的发展趋势。

3．加强对土司地区的管控

土司制度的推行，使历代中央政府达到了对西南边疆地区实行间接统治的目的。但是，清政府却不满意这种间接统治。鄂尔泰曾表示，保留土司乃“开端创始，势不得不然”[19]P850。岳钟琪亦称，设土司，“此历代权宜一时之计也”⑥中国第一历史档案馆藏：《朱批奏折》，民族事务类，1674号卷，雍正五年正月二十九日岳钟琪奏。。因此，在大一统思想的推动下，清政府加强了对土司地区的管理。

首先是不间断地改土归流，以加强对西南边疆地区的直接统治。改流之举自清初始。顺治十七年（1660），贵州“马乃营土司龙吉兆等反”，[7]P470次年平定后，改马乃土司地为普安县。顺治十八年（1661），云南广南土府改设流官。康熙二年（1663），广西镇安土府改流。三年，贵州水西、乌撒二土司反叛，清政府平叛后于康熙五年改二土司地置大定、黔西、平远、威宁四府。⑦《清圣祖实录》卷18，康熙五年二月壬子；卷20，康熙五年九月辛卯。三十八年，四川东川土府改流。至雍正朝大规模改土归流，先后废除土司220家，新设流官152处[20]P59-60。这些改流之地，均设府、厅、州、县，与内地行政体制划一，大大加强了国家的整体性，也保证了政府职能充分发挥其作用。有关这方面的论述颇多，此不赘述。

这里主要谈一下保留土司地区的“流土并治”。所谓“流土并治”，是指在土司管辖的地区内设置流官，使流官与土司共同管理地方，实际上是朝廷派流官监控土司的一种手段。明代即推行“流土并治”“大率宣慰等司经历皆流官，府州县佐贰多流官”[2]P1876。由于流官与土司地位相差悬殊，因此并没有达到对土司监控的目的。

清初沿袭明制，也在土司地区设流官，但清政府强调了对土司的监控，不仅流官职位有所提高，而且赋予流官较大的权力，因此对土司的监控效果有所改变。在雍正朝大规模改土归流期间进一步完善了流土并治的条例，逐步形成了制度。首先是在原来没有设流官的土府州县添设流官，确保土司辖地内均有流官。其次是将原设流官职位低微者重新改设。雍正三年奉上谕：“土司沿袭世职，远在边陲，恐其骄悍自恣，不循礼法，故设流官以司稽查，必官职、声势足以弹压，方于地方有益。查各省流官大小不一，有设立有同知、州同者，有设立吏目者。同知、州同于土知府、知州尚可弹压，于吏目则职分卑微，既无信印可行，又无书役可遣，土司意中倘有轻忽之念，则未必肯遵其约束。”遂令各省将土府州县内流官职位低微者重新改设，以“重其职守，使流土相适，地方各安”⑧中国第一历史档案馆藏：《朱批奏折》，民族事务类，第0872号卷，雍正四年八月二十二日岳钟琪奏。。很快，各省遵旨而行，如广西太平、庆远府、思恩府属之六土州，原设流官吏目改为州同，太平府、思恩府属之三土州原设流官吏目改为州判；①《清世宗实录》卷50，雍正四年十一月辛亥。贵州铜仁府、思南府、黎平府属的十个长官司原设流官吏目改为州同；②《清世宗实录》卷54，雍正五年三月乙酉。四川酉阳司、天全二司原设之流官经历，九姓司原设之流官吏目，均改为州同。③中国第一历史档案馆藏：《朱批奏折》，民族事务类，第0872号卷，雍正四年八月二十二日岳钟琪奏。通过将近两年时间的调整，西南各省由土司管理的地方，均设流官，且流官的职位和权力足以约束土司。这样，“流土并治”的局面最终形成。这是清政府治理土司地区的一大特点，更是清代对土司制度调整的一大变化。实际上，“流土并治”的局面只是个表象，其实质却是流官以另一种方式参与了对土司地区的直接统治。“并治”并非清政府的需求，加强对土司地区的管控，进而实行一体化的管理，才是清政府的最终追求。

土司制度的上述变化，使得清代的土司制度有着与元明迥然不同的明显特点。

三、清代土司制度的特点

清代的土司制度在明代的基础上有了很大的变化，而这个变化完全是服从于清政府治理边疆的大局，体现了对边疆地区统治的加强，带有鲜明的时代特征。具体而言，主要反映在以下两个方面。

1.体现了土司地区与内地一体化的发展趋势

清政府对西南边疆地区治理的最终目标，是要实现与内地的一体化。这从清初以来的改流，特别是雍正朝的改土归流中看得很清楚。在那些条件成熟的地区大规模废除土司，而代之以流官的统治；在条件尚不成熟，以及流官不便深入的地区则采取保留土司，加以限制、改革的方针，尽可能地按照管理流官的方式和条例管理土司，为最终废除土司制度打下了基础。

至雍正朝改土归流以后，西南诸省内大小土司雄踞一方的景象已不复存在，特别是那些地广势大的土司绝大部分已经消失，如云南的丽江、镇沅、东川、乌蒙、镇雄诸土府，广西的泗城土府、东兰、龙州二土州，四川的酉阳宣慰司、天全六番招讨司，湖广的永顺、保靖、桑植、容美宣慰司、施南宣抚司等名震一方的土司统统改流，土司所控制的地区大大缩减。雍正改流后，“湖广无土司”[21]P2130，经康雍乾数朝之改流，在广西方面“改流面积，殆占土属全部幅员五分之四”④刘锡蕃：《岭表纪蛮》第23章第17节《广西之土司》。。尽管改流以后还有不少的土司，但无论职衔、品级高低，他们实际管理的地区是很有限的。如贵州有土司百余家，多为长官司，全归州县管辖，以贵阳府定番州为例，雍正改流后仍有正副长官司14家。[7]P43一个定番州即领14个土司，各土司所掌控的地区可想而知，不过是管个把村寨而已。在这种情况下，土司势力膨胀的趋势完全被扼制。这与明代土司制度截然不同。明代是土司制度的鼎盛时期，西南诸省，土司众多，占地广袤，土司制度作为地方行政管理制度的特点十分突出，而西南各省地方行政制度实行双轨制的特点十分明显。雍正改流后，元明以来在行省内推行的双轨制已逐步向一元化迈进，郡县制逐步取代土司制，边疆与内地一体化的进程加快了步伐。同时，清政府特别强调在制度上，土司要向流官靠拢，逐步实现流土一体化。如土司职衔增加了武职土弁一类，其土守备、土千总、土把总之名即仿绿营建置，而且均归地方营汛管辖，与流官划一。这与明代将宣慰使、宣抚使一类武职定为土司职衔，而流官不再使用的情况不同，说明清政府设置武职土司时，不是简单地仿明制，而是以如何划一体制，便于管理为出发点的。还有对土司的考核、三年大计均依流官之例，奖惩条例的制定，也多仿流官之条例；对土司亦仿流官例一体发放养廉银。总之，清代土司制度中的许多内容都反映出清政府试图用管理流官的办法来管理土司。从而达到流土一体化，边疆地区与内地一体化。

西南地区与内地一体化的一个重要标志，是“苗疆”的压缩乃至内地化。西南地区的“苗疆”是所谓三不管地区，亦属“化外生苗”所在之地。其地域广泛，正如清人所言：“苗疆犬牙相错于数省之中。”[10]P154a在雍正朝改土归流期间，清政府一直把“开辟苗疆”作为改土归流规划中的一项重要内容。[22]诸多苗疆开辟之后，苗民均成为政府的编户。清政府还在新辟苗疆设官管理。在清代的官缺制度中，有一种为“苗疆缺”，即指设于“苗疆”的官职，其中也包括一些新改流之地的官职。“苗疆缺”始于雍正五年（1727），既有云南、贵州、湖南等省的地方正职、副职，亦有“佐杂各官”，如云南猛班巡检、普洱府经历、师宗州吏目等。①光绪《大清会典事例》卷67《吏部·汉员遴选·苗疆题补》。显然，“苗疆缺”与一般的地方官不同。因为任官之地落后，所以该缺由“该督抚拣选题补，三年俸满，保题即升”②光绪《大清会典事例》卷67《吏部·汉员遴选·苗疆题补》。，有较优厚的待遇。

随着对“新辟苗疆”的治理与开发，这些地区在诸多方面发生了变化。这种变化也带来了“苗疆缺”的变化，即最初确定的“苗疆缺”越来越少。乾隆三十三年（1768）题准：“湖南江华县、芷江县二缺，删去苗疆字样。毋庸计俸加衔。”③光绪《大清会典事例》卷67《吏部·汉员遴选·边疆久任》。这是第一次出现去掉“苗疆字样”的官缺，即不再是“苗疆缺”了。显然，任职之地已与内地大体相同了。所以要去掉“苗疆”二字，优厚的待遇也就不存在了。乾隆四十二年更明确规定：“湖南桑植县一缺，删去苗疆字样，归部铨选。”④光绪《大清会典事例》卷67《吏部·汉员遴选·边疆久任》。据光绪《大清会典事例》记载，在乾隆、嘉庆两朝就有13次，对22个官缺删去“苗疆字样”⑤光绪《大清会典事例》卷67《吏部·汉员遴选·苗疆题补》及《边疆久任》。。这肯定不是全部，但可以反映出西南土司地区的变化。《清实录》中也记载了上述事例中的几例，可以清楚地看出苗疆各地变化的共同特点。例一，乾隆三十八年九月，吏部议准：“贵州巡抚觉罗图思德奏称，贵阳府知府、贵筑县知县，向为苗疆要缺。今该府县苗民久经向化，与内地编氓无异，应请删去苗疆字样，定为冲繁难兼三要缺。”⑥《清高宗实录》卷942，乾隆三十八年九月癸亥。例二，乾隆四十二年三月，吏部议覆：“调任湖南巡抚敦福奏称……永顺府属桑植县，境内土苗久经薙发，衣冠与汉人无异，易于治理……桑植删去苗疆字样，改为简缺，与湘河潭县县丞均归部选。”⑦《清高宗实录》卷1028，乾隆四十二年三月庚午。例三，乾隆四十五年十二月，吏部议准：“广西巡抚姚成烈奏，思恩一府向为苗疆要缺，查该府事简民淳，所辖傜、僮与齐民无异，请删去苗疆字样，改为腹俸部选。所属经历、司狱如之。”⑧《清高宗实录》卷1120，乾隆四十五年十二月乙卯。可见，“苗疆”二字之所以去掉，是因为这里的“化外之民”已“久经向化”，而且当地少数民族（苗、傜、僮等）已与内地汉人无异，与齐民无异。可以说，这个变化标志着土司地区正向着与内地一体化的道路上迈进。

2．体现了土司制度的衰落

从清代土司制度的变化中可以看出，清政府在大一统思想指导下加强了对土司的限制与管理。尽管从条文上表现出制度的缜密与完善，却掩盖不了土司制度的衰落，以及土司制度基础的动摇这样一个客观现实。其实，这一结果也正是清政府所追求的。

说到土司制度的衰落，很明显的一点是，清代土司所占之地不及明朝之半，而且所有土司均归府州县管辖，与府州县并行的双轨制名存实亡。另外，土司已无独立的行政权、司法权，其地位、影响远不及明代。从土司制度的运行中丝毫看不出土司有任何发展的空间，所能感觉到的只是土司随时面临革职、改流的威胁。可以说，清代土司大多“名存实亡”，根本形不成与流官抗衡的力量。雍正改流后的官方记载称：“向之土司存其名号而已，无尺寸之柄，跋扈倔强者诛殛放流，俯首听令者则建官惟贤。制度之详，卓越前代。”[23]P407嘉庆时有记载称：“今土司故地，比屋群萃，非其宗族，则中土四方仕官商贾之裔也。土司贻无所事事，而荫袭冠带，世世不绝。朝廷之恩不愈深且厚哉。”[24]P523这正是清政府对土司制度加以改造的结果，它反映出清代土司制度内容已从单纯的土司承袭、征调、贡赋等义务方面转向严格的管理、考核、奖惩方面。明代那种典型的土司制度已不复存在。

更能说明土司制度衰落的具体表现是土司制度核心内容的变化。最能体现土司制度的核心内容有两点：一是土司世袭制；二是土司都有自己的领地，即所谓“世袭其职”“世领其地”“世管其民”，没有世袭制，没有各自的领地，也就谈不上土司制度。但是在清代，土司制度的核心内容也出现了变化。

先看世袭问题。土司是世官，不由选举，因此，土司世袭是天经地义的。但是，就是这历代不变之法却在清代发生了变化。清初，由于军功等原因，清政府设立了一批土弁，属武职。这些土司，“初皆世袭”，后来其中一部分，于“雍正二年改拔补”[6]P3419。据《清史稿》卷117《职官四·土司各官》记载，武职非世袭者，云南土守备3人，土千总7人，土把总15人，土官26人，计51人。其实，武职非世袭绝非仅此，以四川松藩厅为例，其改流后，“添设土弁自守备以至外委九十余员……但不准子孙世袭……如大小土弁缺出，统归镇厅会同拣放，勤能者记功拔补”①同治《松藩纪略·夷情记》，中国国家图书馆藏,第4页。。这些不准世袭的土弁，实与绿营官无异。所谓“土弁缺出”，就是把这些土弁看作是一种官缺，准确地说，它是一种“土职缺”，即在当地民族地区设置的武职官缺，由地方官任命，它不是严格意义上的土司，称“土司”实在是名不副实。

再看领地问题。当初在西南民族地区推行土司制度，就是要通过土司来治理本地的土民。因此，土司都有自己的领地，即所谓“世其土，即世其民”[10]P49b，这一原则至清初未变，尽管清政府将土司划归“府厅州县辖之”，但仍明确土司的作用是“以治其土民”②嘉庆《大清会典》卷5《吏部·尚书·侍郎职掌二》。。不过在雍正改土归流之后却出现了一批无领地的土司，即所谓“不管理苗番村寨”的土司。嘉庆《大清会典》卷5《吏部·尚书侍郎职掌二》在记载文职土司数字时，依文职职衔自土知府、土同知依次录其数，至土通判则如此记述：“土通判一人（四川石砫厅辖土通判一人，其云南丽江府辖土通判一人，鹤庆州辖土通判一人，不管理苗番村寨，不与其数）。”明明当时全国有四个土通判，但作为官书的《会典》却只承认一人，其他三个因不理村寨而不列入正式统计数字之内。这显然是清政府的原则，是具体管理部门的意见。其实，只要弄清这三个土通判设置的原因，便可了解其中之奥妙。原来，这三个土通判都是在改土归流当地重新设置的，如丽江土府于雍正元年改流设丽江府，木氏土司被革职。雍正三年，又将土司木兴胞弟木钟授为土通判。③《清世宗实录》卷33，雍正五年六月戊辰。这不过是一种安抚手段，在废土司的同时，依当地的旧例、习俗，重新安置土司族属，以稳定局面。这也是应云贵总督高其倬之请：“丽江府原设有土知府一员，流官通判一员，今照云南姚安等府之例，将知府改为流官，将通判改为土官，一转移间，实有裨益。”[25]P276丽江土府内原设流官通判，以监控土司。高其倬的意见是，既改土归流废土司，何不将通判一职赏给土司族属。这里所谓的“一转移间”可不是那么简单，它彻底改变了丽江的面貌，“实有裨益”却是事实，通过给土司族属可以世袭的职衔，但无领地，又不得管理村寨，仅是一个名义上的土司，却于稳定地方大有好处。这实在是清政府的高明之处。在土通判之下，还有土县丞、土巡检、正六品土官、正七品土官、正八品土官、正九品土官等项下记载“不管理苗番村寨”之土司共计26人，“不与其数”。也就是说，这些无领地，不理村寨的土司，并不在政府正式的土司系列之内，只是存其名号而已。

此外，光绪《大清会典》卷45《兵部·尚书侍郎职掌三》记载土弁系列数字时，亦列有武职之“不管理邨寨者”，计有四川、云南、湖北、湖南、贵州各省95员“不与此袭”。这与前项文职土司合并，两项超过一百余人，数字可谓不小。这里有所谓几品土官之称呼，是清代土司制度变化的一大特点。嘉庆《大清会典》说明了这一变化的原因：“土推官，旧有贵州镇远府土推官一人，乾隆四十九年，因不管理番苗村寨，改为正七品土官。土经历，旧有云南开化府土经历一人，嘉庆二年，因不理番苗村寨，改为正八品土官。”④嘉庆《大清会典》卷9《吏部》。显然，这些不理村寨的土司原来还是管理村寨的，后因不再管理村寨了，才改称几品土官。无领地、不理村寨现象的出现，反映了土司制度根基的动摇。

当不世袭、不理村寨的土司出现，且越来越多的情况下，像明代那样典型的土司制度已不复存在，土司制度赖以生存的基础已经开始动摇，这距离最终被废除已为期不远了。

四、结语

从土司制度发展的全过程看，它经历元代的初建，明代的鼎盛，到清代开始走向衰落。在清廷大一统思想的指导下，在推动边疆与内地一体化的过程中，“封土建疆”的世袭统治已成为统一多民族国家巩固和发展的障碍，行省制度下的双轨制已不适应一体化的需要，废除土司制度已是历史发展的必然结果和客观要求。清代土司制度的变化正是顺应了这一发展趋势，体现了历史发展的要求，因此，改土归流之举自清初至清末，一直没有停止。至宣统三年（1911），在“湖北、湖南土司已全改流官外，广西土州县、贵州长官等，名虽土官，实已渐同郡县”的情况下，民政部府奏请将“各省土司”一律“改设流官”，奉旨“依议”①《申报》1911年3月31日第5版。。这实际上已宣告了土司制度的废除与终结。