城镇老旧社区治理过程中党建引领作用的发挥研究

中共济南市委党校 陶传宁

第十四个五年规划提出，要夯实基层社会治理基础，健全社区管理和服务机制，积极引导社会力量参与基层治理，构建基层社会治理新格局。城乡社区、乡镇街道是社会的基本单元，党的工作最坚实的支撑力量必然在基层，经济社会发展最突出的问题和矛盾往往也落脚在基层。作为社会治理在基层的发力点和落脚点、落实社会治理实践的平台和载体，社区治理难题如何解题，社区治理难点如何破解，不仅有赖于相关体制机制的搭建和多方力量的有序参与，更有赖于基于治理事项和治理任务对社区进行的恰当分类和精准施策。

一、基层党建工作与城镇老旧社区治理

在各种类型的社区类别中，城镇老旧社区可以说是基层社会治理难题最集中、治理任务最繁重，同时也是最能检验治理成效的基本单元。依照国务院办公厅2021年12月27日发布的《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》[1]，本文认为，城镇老旧社区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）集中的社区。

随着社会主要矛盾的变化，人民生活需要的日益多样化和对美好生活的强烈渴望，如何在推进基层治理的重心下移、资源下沉的政策形势下，发挥党组织在城镇老旧社区治理过程中的作用，不仅仅关系到基层社会治理的现代化、社会治理新格局的构建，更是关系着党在基层的领导力组织力号召力、关系着党的执政根基。

基于老旧社区问题透视、老旧社区治理、老旧社区创新治理、老旧社区改造等方面的研究成果已不少。比如《城市老旧社区创新社区治理的探索—以北京市P街道为例》，重点介绍了该街道社区自治与共治相结合的创新实践[2]；《诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑—基于H市老旧小区电梯加装案例的调查》一文，通过理论和案例分析得出：居民参与社区治理不足的根本原因是社区公共性的缺失，而社区公共性缺失的根本原因是居民在公共领域的诉求得不到满足[3]；《社会力量参与老旧小区改造的社区治理体系建设》指出，引入社会力量，可以有效降低政府财政支出压力，提高小区改造内生动力，并有利于形成长效监管模式[4]。这些卓有成效的研究，都为本文的论证提供了有力的理论和实证支撑。

二、城镇老旧社区治理过程中的重点难点问题

从全国范围来看，关于基层社会治理存在的主要问题，大多集中在三个方面：第一，基层党建存在短板弱项。主要体现在组织建设薄弱、作用发挥不明显，党建与治理和服务存在不同程度的割裂，囿于自身劣势，党建本该发挥的引领作用也就大大欠缺。第二，群众参与基层治理欠缺积极性主动性。部分地区受路径依赖影响，惯有的行政思维、管理思维一直延续到最基层，这就使得行政管理和民主自治界限含混，甚至部分社区俨然变成纯粹的上级机关的执行部门，自我管理和服务的本义被削弱，群众的主人翁意识、参与社区事务的积极性主动性疲软，进而导致了治理成效过分依赖指令和资源人力投入，群众参与感、满足感、幸福感提升有限。第三，基层治理和服务水平呈现不平衡发展态势。受经济发展水平等因素的影响，新城与旧城之间、新建社区与老旧社区之间、市中社区与周边社区之间、城市乡村之间以及地区之间等存在着治理能力、水平、成效方面的较大差距。

单就城镇老旧社区而言，其突出矛盾和问题主要体现在以下五个方面。

第一，停车难问题。这几乎是大多数老旧社区目前最尖锐、最紧迫的问题。主要体现在停车位紧张甚至严重不足，停车需求高与车位供给低之间的矛盾。许多居民苦于没有固定停车位，不得不与邻里达成了关于小区仅有的几处公共停车位“先占先得”的共识，而无法占得停车位的车主有的将车停在其他空地、人行道、小区出入口或者绿化带，有的将车停在街道上的收费车位或者其他收费停车场，有的干脆直接停在带有禁停标志的道路、胡同两旁，一些本就是单行道的停车路段被严重挤压，往往导致“有进无出”。针对这一问题，虽然也涌现出了诸多解决之道，比如路边临时停车、共享车位、错峰停车、周边企事业单位内部车位有偿开放、立体停车场、地下停车场等等，在一定程度上缓解了一些社区停车难的问题，但尚有部分社区停车难的问题未彻底解决。比如一些社区由于周边条件有限、其他停车模式费用高效率低、业主集体决策意见不一致、资金筹集难等原因，以上停车模式难以推进实施。

第二，消防隐患问题。停车难的问题，还衍生了消防通道被长期挤占拥堵，给小区笼罩的巨大安全隐患。首先，违规停车挤占消防通道。基于上文分析的原因，很多私家车选择将车停在消防通道，这在没有火宅的情况下往往看不出来问题的严重性，而一旦发生火灾，原本可以通过消防车及时扑灭的大火，却由于车道被挤占地只能容纳自行车和行人通行，社区遭受惨痛的人员和财产损失。其次，消防设施缺失、失修。一些老旧小区由于年代久远，又缺乏专门的物业管理，本就没有安装标准的消防设施或者消防设施老化、陈旧、失效，无人监管过问。最后，楼道内乱堆乱放杂物。此外还有私建乱建现象、垃圾桶摆放混乱、垃圾房选址不合理等。

第三，电梯加装问题。众所周知，城镇老旧社区改造过程中，加装电梯问题一直是最为难啃的“硬骨头”之一。首先是费用问题。费用在各地有所差异，如果将安装费、管线改造费、后期维护费计算在内，基本都在二十万元左右。而被改造小区往往楼层低、住户少，而且住户多为退休职工、老年人、困难群体和外来租户，固定收入本来就偏低，个别独居老人每月还有看病吃药的固定支出，面对安装电梯需分摊的费用，压力就会过大。其次是低楼层住户的权益保障问题。实事求是地讲，电梯安装主要是为高层尤其是三层以上住户带来便利，一二层住户一般情况下不仅用不到电梯，还必然遭受安装电梯和使用电梯过程中的“次生灾害”问题。比如，他们可能要时时忍受电梯运行的噪音、居民聚集的噪音、采光问题、建筑外观问题，以及由此导致的房屋贬值问题和一些低层商铺营业问题。这些直接涉及低层住户切身利益的问题，显然不可能通过简单的少数服从多数投票表决来忽视和掩盖。

第四，垃圾倾倒处理问题、物业缺失问题。物业服务企业缺失一直是部分老旧社区的老大难问题，甚至长达几十年无法解决。一些老旧小区规模过小，物业公司考虑收益情况一般不会入驻，这就使得社区本身不得不投入资金用于基本设施的维护保养，但其他一些诸如下水道堵塞、墙面脱落、私搭乱建问题则长时间失管，小区呈现脏乱差状态。一些老旧小区虽有物业公司入驻，但部分业主无按时缴纳物业费的意识和习惯，或者认为物业费过高而拖欠物业费，再加上外来租户过多收缴困难和房屋空置率高，以及很多设施长期失修，重新配置和维护成本高，人力、资源、资金缺口大，利润产出慢和利润率低等等原因，也使得物业企业本能拒绝，即使有企业入驻也大多难以为继而被迫撤出。

第五，居民参与度低问题。基于“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系”的目标要求，居民主动参与、积极参与到实现自治，是提升城镇老旧社区治理效能的关键一步。然而现实是，老旧社区的居民参与度一直不理想。一些居民对于社区重要事务或重要决策，甚至直接关系到切身利益的事项，也表现出漠不关心的态度。部分原因是许多居民彼此较为陌生，平时或许只有点头之交，对社区大家庭缺乏认同感，部分原因是因为已经对解决共同事务失去了信心。

此外还有业主利益需求提升、诉求多样、分歧较大，居住人员构成复杂、不稳定，外来人员流动性强，社区工作人员能力不匹配、负担重、休息不足、待遇差、晋升空间狭窄，物业服务水平低、不作为、管理混乱，业委会组建难，社区承担行政事务过多、行政化倾向明显，自治功能弱化，办公场所运转困难，治安隐患严重，噪音扰民，整体改造难度大，经费缺失等问题。

以上问题有些是全国多数社区的共性问题，有些则是城镇老旧社区独有的或者表现得更加严重、时间跨度更大的。这些问题的出现，既有历史原因，也有现实原因；既有人的理念意识问题，也涉及大环境问题；既有体制机制急需完善提升的原因，也有制度约定未落实落地的原因。

三、发挥党建在城镇老旧社区治理过程中的引领作用

问题的形成不是一朝一夕的，解决起来也就注定了不可能一蹴而就。我们也不可能寄希望于归纳分析所有问题，然后从中找出根源性因素来一次性解决，只能是就问题提出针对性的解决方案，并且尤其注重在论证决策和实施过程中着眼长远、着眼全局，避免出现类似汽车保有量与已建车位数量相差悬殊而导致的补课问题。本文仅就党建如何发挥好城镇老旧社区治理过程中的引领作用这一方面，尝试做一些概括性分析。

（一）明确党建在居委会、业委会和物业公司协作机制中的作用

从问题角度来说，居委会、业委会和物业公司作为社区的共同存在，必然在权力职责定位、业务分工和利益实现方面存在一定分歧甚至明显矛盾。三者之间的博弈过程往往大大影响着社区多方力量整合效能的发挥。老旧社区不同于其他社区的一大特点就是社区治理更依赖居委会相关工作人员的责任意识和担当意识。基于此，老旧社区的常态化治理，就需要在内部建立常态化治理机制，这就要科学有效地协调居委会、业委会和物业服务企业“三驾马车”之间的运转关系。因此，首先要重视党建引领在社区治理中的地位作用。组织部门应当明确责任，部署党建引领老旧社区治理等各方面的工作，牵头各相关部门参与指导。其次，在业委会成立和换届等各项工作的环节，相关单位部门既要切实履职尽责，依照法律法规规范推荐程序、选举程序、公示程序，又不能越界干预，确保真正选出有能力有水平、又符合居民真实意愿和秉持为民服务意识的人员。“业委会作为基层群众自治组织，必须坚持党的领导，充分发挥基层党组织在业委会活动中的作用，全面落实对业委会的指导监督管理[5]。”最后，物业公司要认清自己的市场定位，重视和规范自身党建和业务融合升效工作。

（二）进一步重视团结和汇聚共治力量

毫无疑问，治理这一概念本身就包含着多方参与、群体共治的意蕴。虽然有领导、有主导，有骨干力量、有参与各方，但归结起来是一个共同发力的过程。其中起主要作用的并不必然排斥其他主体方的参与，更不能将其他主体方的积极作用划入可有可无的境地。这一点，在问题多重、薄弱环节缠绕的老旧社区治理中尤其明显。因此，老旧社区的治理应当是系统性多元的，这不仅体现在参与主体的多元，包括社区党组织、居委会、业主大会、业委会、物业公司、业主、租户、党员、志愿者、网格长、网格员、社会组织、驻区单位等等，还表现在各级各部门党组织调动资源力量参与老旧社区治理中的多元，而后者在其中起着巨大的协调和组织作用。资源整合的实现，有赖于发挥党组织的力量，推动区域化党建的快速实现。只有积极做好各级各层次的体制机制的完善工作，重点以规范化、制度化的模式推动各级党组织整合资源力量，发挥联动效果。只有如此，才能缓解街道和社区单位面对老旧社区治理所承担的压力。所以，要尽快建立各层级的联动协调机制，内含权力清单、任务清单、责任清单、监督清单等，探索建立各层级、各单位、各部门参与社区治理效果评价体系和绩效考核体系。

（三）重点做好驻区单位参与老旧社区治理工作

驻区单位是社区治理诸多力量的重要一支。驻区单位如何更加积极、更加稳妥地投入到社区治理过程中，不仅直接关系到社区本身治理水平，更是关系到驻区单位尤其是各类企业经营发展环境的改善。社区也要认识到，只有各驻区单位发展得好，力量和资源富余，才能有更大的精力和能力贡献当地社区。“共建互补能不能开展得起来，关键是能否找准利益结合点、提高利益关联度，使街道社区、驻区单位在相互受益、共同发展中增强共建互助的内在动力，增强共建互补的成效[6]。”因此，要重点瞄准这一共建共享的契合点，多从利益共同体的角度正态度、谋思路，积极引导鼓励驻区单位尤其是重点企业参与治理。也就是说，硬性指派任务的做法会大大消弭其积极性，还削弱了作为治理主体的参与感。这就需要街道和社区要强化与驻区单位的日常交流，视其需要提供方便，尤其注重在法律框架内为其营造良好的服务环境，营造公平的、一视同仁的竞争环境。

（四）更加注重大数据在落地见效方面的优势

疫情防控工作进一步凸显了大数据在社区治理工作中的重大作用。大数据平台建立的过程，需要将社区居民、地域、事项等纳入平台管理，将社区各类信息数据集成到平台，实现一平台全汇集。这不仅能够大大降低人力成本、工作成本，还能提升问题发现的精准度、问题解决的高效化，提升工作效率。然而，平台的建立本身不是目的，平台作用的发挥如何与治理工作的落实关联起来，避免沦为“更复杂的工作或监测程序，致使基层产生更多的治理内耗[7]”，才是真正考验社区治理者的关键点。也就是说，街道统筹协调作用、社区整体推进作用、网格落地落实作用的发挥，如何从体制机制层面向治理实践层面转化，如何从虚拟的数据转化为肉眼可见的社区治理局面，才是一个社区治理向好转变的真实体现。大数据平台能够完成数据统计和信息搜集工作，但更重要的是平台普及和下沉、所涉民生问题解决、制度落实和治理成效提升工作，则需要实打实的人力和资源倾斜。平台可以对社区可视范围的各类问题，包括楼道杂物堆积、电动车违规上楼、垃圾乱丢乱放、不文明养宠物等行为进行精确定位，但如何推动此一类老大难问题的解决，则非数据平台本身可及。因此，各治理参与方学用善用大数据力量，体现在倾听民意、征询民意、汇集民意，更体现在反映民意、回应需求和监督反馈等过程中发挥平台的独特作用。