基层党建引领社区治理的运行解释与创新路径

张春华（广东金融学院 马克思主义学院，广东 广州 510521）

2022年8月17日，习近平总书记在辽宁省沈阳市考察时强调：“要加强社区基层党组织建设，加强和改进社区工作，推动更多资源向社区倾斜，让老百姓体会到我们党是全心全意为人民服务的，党始终在人民群众身边。”[1]社区作为社会治理的基本单元和细胞，是打通为居民服务的“最后一公里”。基层党组织作为维护社区和谐稳定与促进社区发展的核心力量，是整合社区资源，引领多元主体共同为居民服务的保证。近些年我国持续推进党建引领下的社区治理体系和治理能力现代化，社区治理水平和治理创新开创了新局面，取得了新成效。但在实践中也出现了部分偏差，需不断创新基层党建引领社区治理路径。

一、基层党建引领社区治理的运行解释

我国从社区管理转型到社区治理，逐步构建了党组织领导的社区治理新格局。截至2021年底，11.6万个社区（居委会）已建立党组织[2]。基层党组织作为维护社区和谐稳定与促进社区发展的核心力量，是整合社区资源，引领多元主体共同为居民服务的保证。

（一）思想引领：增强社区居民参与社区治理的思想自觉

中国共产党自成立之初就注重各种形式的思想建设，确立了思想建党的优良传统。我们党在一百多年的奋斗历程中，始终坚持与各种错误思潮作斗争，始终把握一元与多元关系，坚决捍卫马克思主义的指导地位和凝聚思想共识，使我们党具有了思想引领力的逻辑必然。

党进行思想引领的过程就是党进行理论创新和对客体进行理论武装的过程。社区党组织作为宣传党的主张、贯彻党的决定，推动社区治理的坚强堡垒，是党在基层的代表，是将党的主张和决定贯彻到社区和居民的依托。社区党组织是动员社区居民认同、理解和践行党的政策主张，保证社区居民和基层各类社会组织自觉贯彻党的路线方针政策和决策部署，始终沿着党指引的正确方向坚定前行的保证。

（二）组织引领：夯实社区居民参与社区治理的内在驱动

一百多年以来，中国共产党带领中国人民从站起来到富起来再到强起来的艰辛历程表明，只有中国共产党才能将人民组织起来，展现出强大的凝聚力。习近平总书记指出：“我们党已经形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内、拥有九千多万党员的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。”[3]在不同的阶段面临不同的任务，要根据实际情况发挥党组织的组织优势。社区作为一个多元主体协同治理的场域，发挥社区党组织的组织引领力是关键。社区党组织引领多元主体协同治理的关键在于保证多元主体的利益实现和促发价值共鸣，只有这样才能充分调动多元主体参与社区治理的积极性，不依靠社区党组织引领，单纯依靠他们自发很难调动。

（三）资源引领：强化社区居民参与社区治理的资源保障

中国共产党的历史是带领中国人民奋斗的历史，是一部实现人民幸福生活的历史，是在不同阶段积累和扩展各种执政资源实现不同目标的历史。中国共产党在实现中华民族伟大复兴进程中逐步积累起政治资源、经济资源、文化资源和组织资源，从中央到地方有着严密的组织体系。社区党组织作为党的严密组织体系的战斗堡垒和重要一环，也就有了获得各种党建资源的优势和可能。建设功能完善、运转高效的社区党组织，离不开坚强有力的保障支撑，必须持续向社区党组织放权、赋能、减负。社区党组织通过自身资源整合优势，整合社区资源，整合社会群体，整合社区空间，凸显社区党组织的资源引领力，通过资源引领吸引居民参与社区治理，强化社区居民参与社区治理的资源保障，形成治理合力。

（四）服务引领：巩固社区居民参与社区治理的民心基础

要加强社区服务，提升服务功能[4]。社区党组织服务群众能力强，群众才会口服心服，社区党组织在群众心中才有威信。评价社区治理现代化建设成效的第一标准，就是能否践行以人民为中心的发展思想，实现人民群众对美好生活的向往。随着现代社区治理体系的稳步推进，社区居民结构、居民生活方式趋于多层次和个性化，居民价值观念也发生变化。这样的背景下社区党组织可以及时了解和掌握居民结构、居民生活方式等变化，充分发挥基层党建的服务引领作用。可以整合各类资源，提供更加便捷高效的公共服务，紧紧围绕优化政务服务流程、提高公共安全保障能力、推进社区综合服务设施建设、加强基层医疗卫生服务体系建设等。

二、基层党建引领社区治理的实践偏差

基层党建从思想引领、组织引领、资源引领和服务引领四个方面引领社区治理，在实践中存在着党建与社区治理融合不够深，“大党委”作用有待发挥；社区居委会职责出现偏差，多元主体治理合力有待挖掘；党建引领社区治理资源缺乏，工作队伍素质和经费有待提升；党建治理手段滞后于治理实践，数据治理能力有待进步。这些治理秩序多样化的延展，利益关系复杂、职责功能定位出现偏差，基层党建需进一步引领社区治理走向精细化、科学化。

（一）党建与社区治理融合不够深，“大党委”作用有待发挥

社区党支部是众多社区治理主体中的主导者，需要共建社区各级各类资源，解决社区问题和矛盾，这就要求社区党支部不断创新。但在实践中往往创新不够，在为社区居民服务和推进社区建设中缺乏主动谋划的意识，党建引领不够。基层党建不能就党建论党建、谋党建，而是要将党建与社区治理现代化相结合的视角去谋划，要使基层党建与社区治理深度融合，从更加宏观的视角在党建的引领下规划基层党建。

社区“大党委”是由社区党组织牵头，借力各成员单位党建资源优势，组织辖区内单位基于共同目标建立起的区域化党建组织实体，形成以社区“大党委”为统领、联建各单位党组织和全体党员共同联动的区域化党建格局。但是随着现代化的深入推进，人口流动的加剧，社区党员构成越来越多样化，组织的作用也越来越大，组织也得到大力发展，社区与区内单位联系日益紧密。但党的领导体系是垂直管理和条块分割下的属地管理，这给基层党建联系和联动带来了一些壁垒和难度。驻区单位的党组织体系是垂直管理，与社区党组织没有隶属关系，使党建工作协调困难，资源互补推进缓慢，影响在职党员作用发挥，造成了社区“大党委”作用发挥不明显。

（二）社区居委会职责出现偏差，多元主体治理合力有待挖掘

社区居委会作为一个自治组织，是社区众多组织开展各项工作的基础。在实际工作中，社区居委会职能泛化，既是抓社区党建的核心，也是承接街道行政职能的角色，承接过多的行政职能会冲击和淡化基层党建工作。比如社区党组织的干部与社区居委会干部存在交叉，会出现重视具体的事务性工作忽视党建工作。社区居委会承接很多行政工作，不仅弱化了其自治属性，也降低了社区党组织在党员群众心中的存在感。

社区是在党组织领导下多元主体协同治理的组织，其多元主体的利益实现是协同治理的基础和保证，因此，利益实现机制需要完善。社区党组织与居委会、物业公司、辖区内单位或组织等之间的互动和联动不充分[5]。现代社区治理打破了以亲缘、业缘、地缘为基础的构成，社区居民参与社区治理意识淡薄，有的社区居民对社区治理认识不够，特别是随着现代化的逐步推进，社区居民参与社区事务积极性受到影响。社区社会组织作为社区治理中的专业力量参与社区治理的程度不深，很多社会组织分属于不同的部门管理，在整合资源方面存在着局限。

（三）党建引领社区治理资源缺乏，工作队伍素质和经费有待提升

社区工作者是整合基层党建资源的保证。社区工作烦琐复杂，在治理中需要专业能力、专业素质和技巧，新时代社区治理新形势对社区党务工作者队伍提出了更高的要求，在现实中部分社区党务工作者素质与治理新形势不相符合。社区党务工作者事务多、压力大，社区在我国经历了社区服务—社区建设—社区治理三个阶段，随着社区治理、社区党建的深入推进尤其是新冠肺炎疫情发生之后，越来越多的行政事务集中到了社区，社区作为服务居民的“最后一公里”，成了大量热点和难点工作最终落实的层级，造成社区人力和物力紧张。社区党务工作者待遇较低，尤其是经济欠发达地区，因为地方政府财政紧张，社区党务工作者任务烦琐复杂，工作环境一般，待遇难以跟上，极大地影响到社区党务工作者工作积极性，让很多有意愿加入社区党务工作的人才望而却步。

社区治理经费保障机制不健全，影响治理效能。社区工作经费有限，社区的主要工作经费来自财政拨款，经费有限带来支部工作和活动的压力，财政投入不多，社区要做的事却特别多。随着社区治理的深入推进，越来越多的事务性的工作积累到社区，党建经费和财力不足。社区自我拓展少，在有限的经费拨款条件下，需要社区自我谋划、自我发展以拓展社区经济，但在现实中很多社区经济发展路子少，自我发展困难，尤其是在经济欠发达地区较为明显。社区网格化管理是社区治理的基础，要确保这种管理基础制度化，需要保证网格长和网格员的经费投入，但现实中网格化服务管理经费保障机制不健全，大量的民意排查和民意沟通缺少经费保证。

（四）党建治理手段滞后治理实践，数据治理能力有待进步

伴随着大数据、人工智能等信息技术的快速发展，社区党组织用现代化手段将信息技术融入社区治理不够。社区党组织没有有效消除“信息孤岛”现象，众所周知，信息技术的核心在于有效的数据采集、数据共享和数据分析。目前来看，我国政府各个部门数据条块化分割和现有的管理体制，缺乏有效的数据开放和数据共享，也就谈不上数据分析了，带来数据资源整合不足，党建治理手段滞后治理实践。

现代信息技术条件下，不仅需要消除“信息孤岛”现象，加强数据共享，还需要将信息技术与社区党建深度融合。在基层党建中，社区虽然能够有效利用新技术，但是深度不够、形式不够。在社区各项工作中，将信息技术深度嵌入基层党建需要继续加强。社区党组织在社区治理工作中发挥着领导核心作用，任务多，事情多，社区在国家治理现代化中作用越来越凸显，社区党组织如何不断丰富治理手段，更好地服务居民。针对社区治理中的一些难点、痛点、堵点和焦点问题，要设计和开发数据库，使社区党组织及时了解掌握社区治理中的问题，帮助他们的快速高效地处置问题，但在现实中设计和开发数据库面临种种问题。

三、基层党建引领社区治理的创新路径

基层党建引领社区治理出现的种种偏差和问题，原因很多、类别广泛，为实现社区治理现代化需坚持党建引领，创新基层治理机制；整合多元主体，激发党建引领活力；建强工作队伍，夯实党建经费保障；借助智能技术，实现精细化治理。

（一）坚持党建引领，创新社区治理机制

坚持党建引领，创新社区治理机制，关键是要发挥社区党组织的政治优势和组织优势，构建共建共治共享治理机制和多元议事协商机制等。社区党组织作为社区治理的领导核心，其党组织书记的配备至关重要，社区工作者和志愿者在现代社区治理中也同样非常重要，因此需要配备能力强、素质高的人才担任社区党组织书记，不断加强他们的社会化、职业化和专业建设，不断建立健全志愿服务体系。发挥社区党组织的政治引领是社区治理朝着现代化的方向不断前进的保证。要不断夯实共建共治共享治理机制，在社区治理中，社区党组织要不断引领居委会、业主选出业委会和物业服务公司这些为居民服务的重要主体，促进他们协同治理。建立以社区大党委为主体，居民、志愿者队伍和社区自治组织参与的多元议事协商机制，针对不同的事项，制定不同的议事规则。对于社区治理过程中的难点、痛点、堵点，要充分发挥社区党组织的政治优势和组织优势，使党组织的政治优势转化为基层社会的治理效能[6]。

（二）整合多元主体，激发党建引领活力

社区治理是多元主体治理的过程，在社区基层党组织的引领下，要充分整合社区治理的各方力量，以构建党建共建活动为重要抓手，以服务大局、创新载体、优势互补为党建共建的基本原则，整合各方力量，激发党建引领社区治理活力。社区治理多元主体大多是碎片化存在的状态，要改变社区治理中多元参与主体的碎片化状态，需不断推进参与主体的组织化建设。坚持党建引领，整合多元主体，以实现社区公共利益作为核心目标，将民主协商作为基本原则，合理设置民主协商议题、严格遵守民主协商程序、坚持平等尊重的民主协商价值取向，逐步建立社区党组织、社区居委会与居民、社区社会组织的信任，引导居民主动参与社区治理，大力培育社区社会组织，针对社区治理中的问题达成共识，以实现协同目标。在外部，社区可以吸收借鉴其他社区党组织党建经验，在党组织的引领下与其他社区或单位结成党建共建对子，推进跨区域社区党建、单位党建、行业党建相互渗透、相互贯通、相互联动，推动形成党建引领、资源聚合、居民融入的基层治理强大合力。

（三）建强工作队伍，夯实党建经费保障

社区工作者和党建经费直接影响了基层党建成效。要加强社区工作者培训，社区工作者作为服务居民打通“最后一公里”的中坚力量，起着上传下达、组织协调的重要作用，需要不断加强政治理论素养、政策水平、协调能力和沟通能力培育。基于社区精细化管理需要，为更好地服务居民，对社区工作者需要一些个性化的培训，促进专业化、职业化素养提升。社区工作繁重，人员较少，对于一些有可能成为社区干部的人可以加强培养，作为社区后备干部和网格员，以备不时之需，社区干部少和素养不足等问题比较突出。提高社区工作者薪酬待遇，制定薪酬实施管理细则，合理设定报酬体系，形成正常增长机制。加强社区工作者的职称职务晋升和继续学习的政策倾斜。夯实党建经费保障机制，尤其是社区办公经费，在财政拨付上要纳入同级预算，做到权责匹配，费事清晰。社区承担了大量政府事务性工作，对于事务性工作的对应布置部门需支付一定的工作经费。在资金、资源难以落实和紧缺等问题上，除了财政拨款外，更主要的是合理的激励机制，在社区内部“造血”。

（四）借助智能技术，实现精细化治理

大数据技术已经作为创新手段被引入沿海一些地区的基层治理中，极大改变了基层治理格局[7]。这是在现代信息技术条件下创新治理手段，提升治理绩效的重要经验，值得推广学习。社区要将大数据、人工智能等应用于社区基层党建中，实现精细化治理。要完善党员管理信息化，近几年，线上教学和线上学习得到飞速发展，社区党支部活动也要充分在线上开展，让各位党员比较方便快捷参与支部学习和支部活动；充分利用微信公众号和APP等吸纳党员加入，使各位党员有自己的固定学习和交流阵地，让各位党员及时获取社区工作动态，及时跟进和参与社区治理。以数字技术实现社区精细化治理，最重要的是在夯实现有的数字技术基础上逐步消除资源孤岛。数字化治理中要以治理和服务为主线，汇聚政府各个部门归口管理的数据基础上，大力完善这些数据共享和交换，保证数据资源流通的规范化。要畅通数字化治理体系的基层应用，建设全要素、立体式的基层政府数字化服务联动机制，打造“党建+互联网”社区治理云平台，依托“掌上云社区”“党员议事亭”“党群议事会”等平台，激发社区居民参与社区治理的积极性和主动性。