我国气象部门行政司法案件法律风险研究

武汉市气象局 贾晋杰

一直以来，社会对气象部门业涉行政司法案件问题鲜有关注，法学界对于对气象类行政司法案件的研究也基本处于空白的状态，气象部门对涉司法案件的风险也未给予相应的重视，有必要对我国气象部门的行政司法案件进行研究，探讨减少气象部门在气象行政执法活动中所引发的司法风险的应对之策。

一、我国气象部门的职能

（一）气象部门的主体特性

根据《气象法》第5条规定，“国务院气象主管机构负责全国的气象工作。地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作。”气象部门接受双重领导，根据组织法的有关规定，气象主管机构为履行部分社会管理职能的事业单位，因而气象部门在性质上属于事业单位。气象部门乃是根据气象法授权履行社会管理职能，是法律授权执法主体。因此，气象部门设至县级，相应的行政执法主体也为县级以上气象主管部门。

气象行政执法，指的是气象行政执法机关在对行政相对人实施行政管理活动中，执行法律、法规、规章的行为。气象行政执法工作作为气象行政管理工作之重要组成部分，同时也是我国《气象法》所赋予我国各级气象部门的法定社会管理职能。

（二）气象部门的主要职能及执法方式、种类

根据《气象法》第2-6章的规定，气象部门的主要职能体现为如下五个方面：（1）气象设施的建设与管理职能；（2）气象探测职能；（3）气象预报与灾害性天气警报职能；（4）气候灾害防御职能；（5）气候资源开发利用和保护职能。气象部门虽然不是法定执法主体，是事业单位，但是也具有社会管理职能。气象部门的执法方式主要为：县级气象部门主要通过请示、通知、发函等方式进行政执法工作，市级气象部门则主要通过发函、汇报、立案调查、联合检查、行政处罚等各种方式进行执法①。气象行政执法的种类主要包括了如下内容：（1）气象行政检查；（2）气象行政许可；（3）气象行政命令；（4）气象行政处罚；（5）气象行政强制执行；（6）其他气象行政执法行为。

二、气象部门的行政司法案件类型

（一）行政诉讼案件

气象部门具有诸多行政职能，包括防雷行政执法、气象探测环境保护、审批升放无人驾驶系留气球活动及单位资质认定等工作，因而应气象部门引发的行政诉讼较为常见，其中以气象部门在雷电防护、检测等方面的行政执法活动引发的行政案件较多。主要包括：（1）超出防雷检测资质被行政处罚引发的行政诉讼案件。如在“浙江科安检测有限公司、杭州市余杭区气象局、杭州富顺加油站有限公司行政处罚二审行政案”中，浙江科安公司对余杭区气象局作出的（余）气罚［2018］001号行政处罚决定不服，向法院提出诉讼请求撤销该行政处罚决定，该案件一审、二审皆裁判驳回其诉讼请求②。（2）不具备防雷装置检测资质行政处罚引发的行政诉讼案件。如在“福建信诚检测技术服务有限公司被处罚一案”中，福建信诚检测技术服务有限公司（下简称“信诚公司”）因其被漳州市气象局在监督检查工作中发现了无资质开展防雷装置安全检测，被气象局作出了（漳）气（处）罚字［2016］2号行政处罚决定书，对该公司处以警告并处50000元人民币罚款，信诚公司不服，向芗城区人民法院提起了行政诉讼，最终法院作出了驳回原告诉讼请求的判决。

（二）行政公益诉讼案件

除了执法活动引发的行政诉讼外，近年来也出现了针对气象部门的行政公益诉讼案件。如行政公益诉讼诉前程序。气象部门的气象执法工作受到检察部门的监督，检察机关有权就气象部门的执法工作提起行政公益诉讼。在“浙江省衢州市衢江区人民检察院督促整治自备储油加油设施安全隐患行政公益诉讼案”中，2019年，常山县人民检察院通过工作平台发现了其辖区矿业公司存在未按照要求设置自备柴油储罐、柴油泄漏、未按要求设置雷电防护装置等严重安全隐患，通过厘清其中各个部门职责，常山县人民检察院向县气象局、住建局等部门发出了督促依法积极全面履行职责的检察建议③。作为行政诉讼的诉前程序，该案件被最高检和应急管理部列入“安全生产领域公益诉讼典型案例”。

（三）强制执行案件

气象行政处罚必然会涉及行政处罚的执行问题，气象部门并非法定的强制执行机关，无强制执行权，必须委托具有强制执行权的机关予以执行。因而执行案件也是气象部门所面临的司法风险之一，气象行政处罚案件进入到执行程序，不仅降低了气象执法工作的社会效果，也使得气象执法的公信力大打折扣，增加气象部门诉累。如，在丹东市司法局所发布的典型案件中，某房地产公司在开发小区过程中，因未经核准施工某防雷装置，被丹东市气象局处以警告，并处罚款50000元人民币的行政处罚，某房地产公司不服该处罚，认为该处罚过重，既未在法定期限缴纳罚款，也未提起行政诉讼或申请行政复议，被提交至丹东市中级人民法院强制执行，最终经过法院的调解，最终该房地产公司仅仅缴纳了2万元逾期加罚款④。

三、气象部门涉司法案件的原因分析

（一）执法观念守旧，执法体系不健全

首先，由于气象部门执法职能并不为广大群众所关注，导致气象部门工作人员的执法观念较为守旧，执法意识缺失，还存在部分气象部门将行政管理工作与执法检查、行政执法等工作混谈，简单地认为气象管理工作就是气象部门的行政执法工作，导致勤于气象管理工作，疏于气象行政检查工作、行政执法工作。其次，气象部门执法机制不健全，尤其是县级气象局等基层气象部门，行政执法机构缺位状态较为严重，专业的气象执法人员缺失，执法水平有待进一步提高。再次，气象部门察觉违法行为的渠道不通畅，鉴于群众对于气象法律法规了解不多，对于气象违法行为更是知之甚少，因而群众举报违法行为的渠道较少，没有形成全社会共同关切、维护气象的环境。最后，执法力度不足，尤其是对于防雷执法等工作审核不到位等情况，这就是为何常山县气象局会收到县人民检察院的检察建议。

（二）气象执法活动不规范

执法不规范问题较为突出，有法不依、执法不严、违法不究现象仍然存在。具体来说，主要有如下具体体现：（1）执法依据不统一，在发挥气象执法自由裁量权时，有违必要性和合理性原则，处罚偏重或偏轻，气象执法的肆意性较强，使得相对人对于行政处罚结果不满意，前述丹东市司法局所发布的典型案件之所以会进入到强制执行程序，很大原因就在于当事人认为行政处罚偏重。（2）执法程序不严格，在气象行政执法过程中，对于当事人所享有的陈述权、听证权、申辩权等权利未予以保障，依法行政出现了畏难心绪，贯彻依法行政出现偏差；（3）执法文书制作不规范，如在气象行政执法活动中，气象执法的证据材料不齐全，执法过程中的调查询问笔录制作不规范，气象执法的文书使用不规范，气象执法所依据的规范性文件适用不规范、气象行政执法案卷工作管理不规范⑤等诸多问题。（4）对于重大气象行政处罚审查备案制度不健全，对于重大的气象行政处罚有关的事前审查、事后备案机制不完善，未经科学合理的决策。

（三）部门协作机制有待进一步健全

气象部门与住建部门、公安部门、规划部门、消防部门、安监部门等诸多部门在项目建设的执法工作中存在配合的关系，需要相互沟通、认可或协调，但是由于部门利益之争，导致各个部门都会争夺有关事项的审核权⑥。所以导致在执法过程中虎头蛇尾的现象屡屡出现，各部门之间的相互协助机制并未健全。此外，各地区的气象部门、市级和县级气象部门之间的沟通、协作机制、信息共享机制也有待进一步提升，气象部门业务系统相对零散，功能上缺乏整合，市县之间的共享机制不高问题突出⑦。典型的如对于防雷安全执法检查工作中，企业主体跨地区实施防雷装置检测活动的监管问题一直存在工作难开展，违法行为难以查处等问题。如在“某公司防雷装置检测弄虚作假案”⑧中，2020年，玉林市气象局在专项执法检查中发现了某防雷装置检测公司的违法线索，某防雷装置检测公司柳州分公司通过网上招标派人员前往华润水泥（陆川）有限公司从事防雷检测业务，玉林市气象局认为该分公司不具有企业法人资格，其行为涉嫌防雷检测弄虚作假行为，由某防雷装置检测公司承担责任，对其处于50000元罚款，该公司不服玉林市气象局的行政处罚决定，先向广西壮族自治区气象局申请行政复议，请求自治区气象局撤销玉林市的行政处罚决定，自治区气象局复议维持，该公司仍然不服决定，最终向人民法院提起了行政诉讼，经过行政诉讼一审、二审阶段，均认为玉林市气象局的行政处罚对违法事实认定清楚，处罚程序合法，行政处罚适当，驳回了该公司的诉讼请求。

四、完善气象部门应对司法风险的具体建议

（一）健全执法体系建设，夯实气象执法工作制度基础

气象部门具有防雷执法、气候灾害防御、气象探测等社会管理职能，关乎人民群众的生命和财产安全。因而要不断更新行政执法理念，以法治思维规范执法活动，依法行政，创新监管方式，切实提高气象部门的行政执法水平。

其次要健全气象部门执法体系建设。具体来说：（1）强化气象执法队伍专业素质，从执法主体方面规范气象执法活动。同时推动气象部门内部明确分工，从而形成高效运转的工作机制。（2）严格规范气象行政执法案卷管理工作，气象行政执法案卷作为气象行政执法工作记录的形式，对于证明执法案件事实具有十分很重要的作用，同时也是气象部门维护合法权益的有效手段，因而气象部门执法人员在制定气象执法文书时要严格规范，不断提高执法文书的质量水平。（3）要进一步加强气象行政执法力度。严格相应的安全标准，对于防雷执法活动中，要严格防雷安全标准，以保护人民生命财产安全为使命。（4）气象部门执法活动要坚持程序和实体并重，把好气象执法案件的质量关，要求气象行政执法全过程进行记录，积极推进依法行政。（5）畅通当事人的法律救济渠道，对于气象行政行为，当事人依法所享有的陈诉权、申辩权等权利，对于气象部门及工作人员侵犯他人人身、财产权益的行为，有权提起行政诉讼，申请国家赔偿，气象部门应提供清晰、明确的法律救济渠道。（6）创新气象执法方式，气象执法监管不应仅仅依赖于行政处罚的单一做法，可以扩展至信用惩戒、信用监管等多元化的方式，提高气象执法监管社会实效。

（二）积极履行法定职责，降低行政复议、诉讼发生率

气象部门及工作人员要加强职能转变，积极履行气象法定职责。首先，气象部门要深刻认识到气象执法管理工作对于人民生活和财产安全的重要性，要对气象工作进行统筹规划，每年制定行政执法检查的年度计划，加强日常气象执法检查等工作。如对于未设置防雷装置等工作应积极履行相应的职责，气象部门要不断提高防雷安全意识，强化行政巡查和监督检查、随机抽查，通过多举措，提升气象部门的社会管理、服务能力，不断增强气象部门为人民服务的水平。其次，要确保气象执法活动的程序合法，创新执法方式，使得当事人更加容易接受结果。再次，加强重点领域的气象执法力度，要集中处理有关违法行为；最后，要加强气象执法宣传工作，如利用每年的3.23世界气象日、12.4宪法宣传日等通过举办专家讲座、举行视频培训等开展气象法律法规的宣传工作，还可以通过以法释法、发布典型案例等宣传方式提高企业和社会理性地认识到气象法律法规的重要性。

（三）加强与其他部门的协作，提高执法活动质效

加强与其他部门之间的协作，细言之，包括三个方面的内容：首先，气象部门应加强与消防、公安、规划等其他部门之间的协助，推进部门联合执法，在各级政府部署的综合执法行动、专项综合整治活动、安全生产大检查等安排下，通过联席会议机制，与其他部门推进联合排查、联合执法，提高与其他部门之间的协作机制质效；其次，不同地区的气象部门应加强协作，推进信息共享机制和联防机制建设，如对于跨区域防雷检测等事宜形成协作机制，通过推进气象安全监管数字化改革，建立一体化的监管体系，加强管理质效；此外，需要特别指出的是，气象部门还应加强与所在地司法部门之间的联系，如畅通与检察机关的信息沟通渠道，有效应对检察机关的检察建议等可能引发的司法程序。

五、结论

随着公民、企业权利意识的不断崛起，气象部门的履行法定职责及行政执法活动介入到司法案件中的现象时常发生。剖析其原因，这既有执法观念守旧，执法体系不健全，气象执法活动不规范的原因，也有部门协作机制有待进一步健全的因素，但这都表明，气象部门的执法工作须完善，这也对气象部门履责工作提出了新的要求。首先应健全气象执法体系建设，夯实气象执法的制度基础；其次，要积极履行法定职责，降低行政诉讼、行政复议发生率，最后，要加强与其他部门的协作，提高执法活动质效。不断降低气象执法活动的司法风险，提高群众对执法活动的满意度，使得气象行政执法活动更好地服务经济社会发展，保障人民的生命和财产安全。

注释

①罗延斌：“对广西气象探测环境保护困难分析及应对措施”，《气象研究与应用》2014年第4期，第388页。

②参见杭州市中级人民法院（2019）浙01行终986号民事判决书。

③参见管忠军、唐佳俊、赵辉：“安全生产领域行政公益诉讼办理难点问题”，《中国检察官》2020年第3期，第72页。

④丹东司法局官网，参见https://ddssfj.dandong.gov.cn/html/DDSFJ/202208/0166028786544781.html。

⑤廖梦琪、黄磊：“基层气象行政执法管理现状的统计分析”，《气象研究与应用》2021年第2期，第118页。

⑥周风清：“浅析律师通过个案参与立法的实践经验——一件行政诉讼案引发的法规清理活动”，面向“一带一路”的律师法律服务——第八届西部律师发展论坛论文集2016年9月版，第3页。

⑦王培涛、莫瑶等：“滨州市气象局市县一体化业务平台设计与实现”，《湖北农业科学》2019年第15期，第115页。

⑧“自治区气象局公开行政执法典型案例：某公司防雷装置检测弄虚作假案”，参见http://gx.cma.gov.cn/zwgk/202201/t20220120_4439443.html。