私募股权投资基金法律监管中的问题及优化

世辉律师事务所 牛振宇

现如今，私募股权投资基金已经成为全球资本市场中必不可少的一部分，也是促进国家经济发展的重要金融工具，特别是能够为我国中小企业、创新投资企业的发展提供资金上的支持，推动我国经济新常态的建设。原先世界各国对私募股权投资基金的法律监管并不重视，在全球金融危机以后，各国逐步认识到私募股权投资基金监管的重要性，并积极采取了一系列措施和策略。就目前我国私募股权投资基金的法律监管来看，近年来在立法和监管思路方面，已经取得很大进步，但仍存在监管法律体系不完善、多头监管等问题，不利于私募股权投资基金的进一步发展，应对上述问题进行深入研究，提出针对性的优化办法。

一、私募股权投资基金概述

私募股权投资基金最初发展于美国资本市场，20世纪90年代左右传入我国，又称之为私人权益资本、私人股权投资资金及私募股权基金等。关于私募基金的定义，其与公募基金都同属于金融学的概念，其中公募基金指的是获得国家法律、规章及行政法规等特别授权，且取得相关主管部门监管的组织与机构，向市场中的企业或是个人等不特定人群发放收益凭证，也就是证券投资基金，这种基金必须在特定的交易场所进行交易；而私募基金指的是满足国家相关法律法规要求的发行人，通过大众传播以外的非公开方式对特定多元投资者的资金进行集合，然后设立投资基金且以证券为投资对象开展投资活动[1]。目前我国资本市场中私募基金的存在形式包括：（1）契约型集合投资基金；（2）公司型集合投资基金；（3）合伙型集合投资基金。这种基金的投资对象涉及金融衍生品、证券产品及企业股权等，其投资范围也非常广泛，不论是国内市场还是全球市场，不论是货币市场、资本市场及实业市场还是现货市场与期货市场，只要有投资机会，就能够看到私募基金。

二、私募股权投资基金监管的特点

在实质上，私募股权投资基金属于一种金融领域的常规活动，拥有经济属性。通常情况下，市场监管模式有：（1）自由主义的市场经济，政府并不干预市场经济活动，由市场自发调节；（2）凯恩斯主义的市场经济，政府干预市场经济活动。基于私募股权投资基金的金融融资属性，金融则是直接关系到国家国民经济发展命脉的重大事件，仅仅依靠市场自发调节，难以保证市场的稳定性和安全性，必须要政府联合各方加以科学、全面的监管，才能够确保金融体系的安全[2]。

针对私募股权投资基金的监管特征：一是，在监管主体层面上，私募股权投资基金具备国家强制性，由于其在我国的发展时间较短，涉及较多的监管主体，还存在多头监管的情况，包括：中国证券监督管理委员会、银监会及保监会等。但随着我国资本市场的不断深化发展，政府有关部门进一步优化和完善了相关法律法规，明确规定：“国务院统一了监管部门，由证监会及其派出机构对私募股权投资基金、私募证券投资基金进行统一监管”；二是，在监管对象层面上，私募股权投资基金具备范围特定性，主要涉及可以参与该基金市场的管理者、合格投资者、基金托管人等，尤其是合格投资者制度的颁布，代表着我国私募股权投资基金监管更加严格、更加规范了，从而能够更好地保护投资者的合法利益。但是，从监管办法层面上，我国私募股权投资基金正向着系统化、标准化的趋势发展，其属于金属领域范畴，所以需要立足于金融领域的发展需求，将法治作为最终的落脚点，将维护基金市场的稳定性、投资者的合法权益作为目标，采取科学可行的监管办法。现阶段我国私募股权投资基金法律监管体系已经大致形成，中国证券投资基金业协会等机构都下发了一系列的规章制度与规范要求，旨在促使法律监管系统化、规范化成为私募股权投资基金市场的常态[3]；三是，在监管目的层面上，私募股权投资基金具有预防性，相较于公募基金，其最为显著的特点在于“私性”，故而信息不对称是私募股权投资基金市场中最为常见的现象。该现象会让基金管理人有可乘之机，做出损害投资者利益的行为。针对这一情况，私募股权投资基金监管部门必须采取科学、严格的措施，来预防各方相互伤害行为的发生，维护基金市场的稳定性与公平性，对基金管理人的道德、行为进行有效约束，从而更好地保护投资者的正当利益。

三、私募股权投资基金法律监管中的问题

（一）相关立法不统一

对于私募股权投资基金的法律监管，现阶段我国尚未出台专门、规范、统一的全国性立法。2013年，有关部门进一步修订《证券投资基金法》，在此期间，不少专家学者建议在这部法律的监管范围内增加私募股权投资基金，然而因为受到多方面因素的限制，最终没有采纳这一建议，仅仅是将私募证券投资基金纳入到监管范围之内。2014年，我国相关部门出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》，因为该部法律的制定主体等原因，使其法律效力相对较低，规范的对象较多。基于上述分析可知：我国依然没有制定出一部专门针对私募股权投资基金的全国性法典，正是因为相关立法的不统一及其位阶不高，从而造成在具体实践过程中出现各种各样的问题，如：针对合法的私募与非法集资的界定，当前我国尚没有明确的法律规范，致使普通大众无法对二者加以准确分辨，在很大程度上增加投资的风险性，或是资金的募集者由于自以为的合法经营行为而被判定成非法集资，或是有的不法分子利用投资者的法律知识不足而做出侵害其利益的违法犯罪行为[4]。

（二）监管思路模糊，多头监管效率较低

通过查阅我国相关法律文件可知：对于私募股权投资基金的监督管理，不同文件中规定的监管主体不同，针对信托型的私募股权投资基金，其监管机构是银监会；对于创业投资企业形式的私募股权投资基金，其监管机构是发改委；而不同地方政府为了发展当地的私募股权投资基金事业，以本地实际情况为出发点，出台了地方性的政策条例，还在此基础上规定本地的发改委、财政局、税务局等均需要参与到私募股权投资基金的监管之中，这种监管方式虽然能够发挥较好的监督效果，然而在具体实践之中，正是因为多个机构都拥有监管的职权，时常会出现各个机构间相互推诿，不愿承担责任，或是为了谋取更多的利益而做出重复监管的行为，从而导致监管资源的浪费，大大增加监管成本。

（三）缺乏完善的法律监管体制

对于私募股权投资基金的法律监管，现阶段我国已经明确政府监管和行业自律监管有效结合的监管形式，然而在现实操作中政府仍然占据绝对的主导地位，而行业自律监管因为信息披露滞后与不完善、制度落实不充分、违法代价较低等因素，导致其监管效果较差。同时，我国专门负责私募股权投资基金监管部门—中国证券投资基金业协会，成立时间仅仅10年，相关监管经验尚在积累中。

四、私募股权投资基金法律监管的优化策略

（一）确定监管的价值目标

在开展私募股权投资基金法律监管前，必须明确监管的价值目标，也就是畅通中小企业的融资渠道，维护私募股权投资基金市场的稳定性与安全性，保护投资者的正当权益，其中最为关键的监管目标是“保护投资者的正当权益”，主要原因在于：投资者作为私募股权投资基金的出资人，只有拥有足够的投资人及充足资金，方可有效促进私募投资基金领域的长远发展。在实际的投资活动中，时常会由于投资者与基金管理者之间的信息不统一、不对称，加上我国缺乏完善的信用体系，导致投资者的利益得不到有效保护，这就必然会导致更多的投资者失去进入私募股权投资基金市场的信心，因此将保护投资者的利益放在第一位是至关重要的[5]。对于中小企业而言，其在经营发展过程中需要大量的资金支持。而达到这一目标，大部分中小企业会选择银行贷款或是私人投资的方式获得资金，但这要求企业具备一定的还款能力与良好的信用资金，尤其是银行贷款的周期较长，为能够保证中小企业及时获得融资，相关部门应当适当地放宽私募股权投资基金的监管标准，以畅通中小企业的融资渠道。另外，目前我国私募股权投资基金市场中涉及众多的主体，如：投资者、基金托管者、基金管理者、被投资者及第三方监管机构等，不同主体之间的利益存在很大的差异，有的主体为了自身利益极可能做出损害其他主体利益的行为，从而破坏私募股权投资基金市场的稳定性与安全性。所以必须采取有效的法律监管措施来对这些主体的行为进行严格监管和约束，从而保护各方的合法权益，尽可能减少违法违规行为对各方主体造成的损害。

（二）制定专门的私募股权投资基金法

目前我国颁布的有关私募股权投资基金的立法的效力位阶相对较低，在资本市场中极容易被忽视。而地方政府部门出台的相关规定和条例，因为受制于本地经济水平、适用范围等因素的影响，导致监管效果并不理想。基于此，我国立足于本国国情，可以考虑制定一部专门针对规范私募股权投资基金的统一的全国性立法，也就是《私募股权投资基金法》，对不同组织形式下的私募股权投资基金的主体资质与人数进行明确规定，详细界定合格的投资者，并通过相应的法律来对其加以保护，进一步清晰地界定基金管理人的准入规范、信义义务、信息披露责任、造成损失后的赔偿标准等；建立专门的投资者保护制度；确定不同监管主体的监管权限与监管原则等。

（三）落实适度监管与分类监管方式

对于私募股权投资基金的法律监管，首先必须坚持适度监管的原则，也就是相关政府部门在对私募股权投资基金市场进行干预时，必须以保护基金市场稳定性与安全性为出发点，对整个市场进行适度、一定权限和范围内的监管。由于私募股权投资基金特有的性质，造成投资者与基金管理者之间存在信息不对称的问题，加上缺乏信用体制，导致基金管理者在参与投资活动时容易做出违反道德的行为，从而致使投资者在私募股权投资基金交易过程中处于绝对的弱势地位，故而政府必须采取有效的法律监管措施，但这种监管必须适度，才能够更好地保护投资者的正当权益，促进基金市场的繁荣发展[6]。

同时，相关监管机构应当明确分类监管的原则，也就是对于不同组织形式的私募股权投资基金，需要采取针对性的法律监管模式，具体体现为：（1）创业型私募投资基金，应严格依据我国相关部门出台的《私募投资基金监督管理暂行办法》中提出的登记备案制，对这类资金进行严格监管，也就是由基金管理者在完成募集设计以后，依据该法规的要求到基金业协会办理相应的登记备案手续。在这一过程中，政府部门需要对已经可以进行登记备案手续的私募股权投资基金给予相应的政策扶持，如适当减轻税收负担等；（2）非创业型私募股权投资基金，如果其规模较小，可以采取与创业型私募股权投资基金一样的监管模式。如果规模较大，就应实施强制登记备案制度，也就是严格按照我国相关监管部门的规章制度，提供完整、真实的经营信息，并积极承担报告义务。

（四）实施行业自律监管为主，政府监管为辅的监管策略

在本质上，私募股权投资基金属于证券的一种表现形式，所以理所应当与其他的证券产品一起接受统一的监管机构的监督管理。由于私募股权投资基金主要进入到没有上市的中小企业之中，然后再利用首次公开上市等方式来取得一定的收益，故而其与证券市场存在非常紧密的联系，需要接受证监会、发改委、保监会等多个机构的共同监管。但是证监会在实际操作中应当处于一种辅助性的地位，由行业协会全面发挥自律监管作用。作为资本市场的私募股权投资基金，在发展运行过程中，必须积极发挥市场立体的作用，政府不可过度干预其发展运行过程，只有在市场失灵且对整个行业造成极为严重的影响，且无法自行恢复时，政府才可以出面进行干预。同时，我国相关法律法规中明确指出：中国证券投资基金业协会作为全国性的行业自律组织，承担着对私募投资基金市场的行业自律监管责任与义务；且由基金业协会对基金管理人开展登记管理，对相关从业者的执业行为进行监督与检查，若发现违法违规行为，必须进行相应的处罚，或是在网上对处罚结果进行公示。另外，为能够获得更加理想的法律监管效果，私募股权投资基金行业协会应当积极健全行业信用体系与声誉机制，建立科学严格的基金管理人信用档案机制，从而对其行为进行有效监督管理。

（五）完善信息披露制度

为有效降低由于信息披露不及时、不完整等因素而引发的投资风险，我国相关政府部门必须积极完善私募股权投资基金的信息披露制度，要求目标企业与基金管理者从基金的募集开始，就应在资本市场中对被投资企业的经营情况、财务情况、战略发展情况、基金投资情况、收益分配情况等加以真实、全面的披露。在这一过程中，禁止做出误导性的陈述，禁止违及相关规范要求对投资者做出基金收益方面的承诺，禁止恶意诋毁其他基金管理人；如果基金管理者发现目标企业的法定代表人发生变化、高层管理者存在违法违规行为，必须及时向投资者披露。同时，需要明确规定目标企业、基金管理者等信息披露义务人必须定期向专门的监管机构提供基金情况，因为监管机构有权了解基金的具体运营状态，并对其中存在的不正当、不合规行为进行指导和整改。如果信息披露义务人没有严格按照相关规定履行信息披露义务，投资者可以向基金业协会报告，然后结合情节的严重程度给予相应的惩罚，如书面警示、行业内谴责等，但这些处罚难以起到良好的警示作用，建议将证监会等部门加入其中，让处罚更具强制制裁力。

五、结语

综上所述，目前我国私募股权投资基金发展过程中，由于受到市场环境等多方面因素的影响，依然存在诸多的法律监管问题。所以，我国相关部门必须对私募股权投资基金的概念和特点进行全面了解，深入剖析法律监管方面存在的问题，提出针对性的优化措施，健全相关法律法规，采取科学、先进的监管模式等，从而确保法律监管的有效性，推动我国私募股权投资基金的良性发展。