生态文明视角下环境管理制度的创新研究

2023-01-24河源市环境保护宣传教育中心赖志刚

区域治理 2022年42期

河源市环境保护宣传教育中心赖志刚

新时期，要想加强环境保护及资源利用，就要开展生态文明建设工作。生态文明建设需要通过环境管理制度创新来实现，这就需要集中各界力量，共同关注环境管理工作，积极参与到工作中。在管理制度创新时，需要从不同的方面，采取有效的措施，充分发挥出环境管理制度的价值。

一、生态文明视域下环境管理理念的演变

十八大报告中围绕中国特色社会主义事业的发展进行了整体布局，即“五位一体”，将生态文明建设放在重要的位置上，构建了生态文明理念上的发展成果评价标准，同时提出了建立人类命运共同体的理念，具有重要的影响。从十八大以来，习近平总书记对生态文明建设进行了大量的理论思考，相继提出了新的论断以及观念，特别是在十九大报告中阐述了生态文明建设对于民族发展的重要性，说明了建设方法、原则以及目标等，产生了生态文明思想，已经变成社会建设中的重要追求[1]。环境管理属于生态文明建设的一种有效手段，管理制度的实施，关系到管理的效果。环境管理主要涉及几种管理模式，分别是环境质量改善、污染控制以及风险防范等。从20世纪80年代开始，很多国家运用以环境质量改善为主的管理模式，制定和落实严格的环境质量标准，促使经济结构做出调整，追求经济绿色发展。21世纪开始，发达国家重视生态安全以及人类建设，构建了以环境风险防控为主的管理模式。国内一般运用以污染控制为主的管理模式，导致环境管理工作缺乏主动性，不利于经济社会的发展，无法有效地减轻环境压力。为了改变现状，就要对已有的管理制度进行优化和创新，进而适应生态文明建设要求。

管理制度包含两方面，一方面是环境法律，另一方面是环境政策。随着环境压力日益增加，很多学者认为之所以环境案件多发，主要是因为违法成本较低、守法成本较高且执法不到位，缺乏严谨性，提出希望从环境犯罪立法层面降低门槛、有目的性地设置环境犯罪罪名、有效地制定制裁方式，提升法律的权威性。甚至有部分学者改变了过去人本的法益保护理念，并且支持以生态主义为核心的生态法益保护，提出了立法补充建议。环境法律以及政策是重要的管理制度工具，然而普遍存在环境法律政策化以及政策法律化的问题。法律属于制度性以及普遍性规范，而政策是特殊性以及工具性的规范。虽然政策发挥着工具作用，然而无限放大政策的作用，会影响到依法治国要义。基于“区分”标准上构建的相关精致化制度规范，是促进法治目标达成的基础，立足于环境法治层面来说，表现在对环境法律及政策系统间的界限划分[2]。在环境管理中依然存在加强环境政策对法律“入侵”的问题，因此，划分二者的界限十分重要。

二、生态文明视角下环境管理制度创新的重要性

第一，能够转变地方经济发展模式。地方经济发展模式是否合理，对于生态环境具有重要的影响，若是发展模式与可持续发展理念不一致，就会造成环境破坏以及资源浪费问题。国内人口数量庞大，能源消耗量很高，要想实现可持续发展，就要节能减排。国家围绕节能减排方面制定了有关的政策，然而效果不理想。之所以会这样，主要是因为经济和环境失衡，在发展中并未进行有效的协调，从而限制了地方经济的发展以及环境管理制度的执行。要想解决这一问题，就要调整经济发展模式，树立生态文明建设理念，推广绿色节能技术，在保证经济稳定发展的基础上，最大限度地减少能耗及污染，促进地方经济健康发展。通过对环境管理制度进行创新，可以创新经济发展模式，推动地方经济发展[3]。第二，能够解决环境问题。随着城市化进程的加快，环境污染问题日益严重，虽然有关部门采取了较多的措施，然而因为外界因素影响，导致整治工作效果不理想。对此，应该从根源上着手，创新管理制度，从源头上减少和避免环境问题，优化国内环境。

三、环境管理制度中存在的问题

国内环境管理制度在不断发展，相对较为成熟，然而依然存在很多问题，主要问题包括：

第一，以往的管理制度与环境质量要求不符。国内环境问题十分复杂，复合型、压缩型以及结构型等环境问题较多，人民群众的环境意识不断增强，要求政府提升环境质量，在这种情况下，需要构建健全的环境管理制度。但是国内已有的环境管理制度落后，无法适应环境质量要求，主要表现在：首先，传统管理制度侧重于污染减排以及总量控制，与环境质量控制要求不符。总量控制管理制度中的问题较多，例如行政性及主观性明显，无法对环境质量做出客观地评估，不能客观体现出污染控制工作成果。其次，出于控制企业污染排放量的考虑，传统管理制度要求企业具备排污许可证，但是因为一些因素影响，如环境容量分配、排放标准以及技术能力等，导致发放企业排污许可证中的问题较多，对于生态文明建设具有消极影响[4]。再次，国家法律规定地方政府需要负责环境质量，但是因为缺乏有效的监管手段和规章制度，导致法律条文并未得到全面落实，只是停留在形式上，地方政府并未发挥应有的职能，职责履行不到位。最后，现有的管理制度中重视控制常规污染物，但是对于可能危害人体健康的潜在危险污染物，缺乏有效的管理制度及措施。

第二，与“五位一体”整体布局要求不符。需要注意的是，生态文明建设并非是单独开展的，和社会、经济、政治以及文化制度等具有紧密的联系，以往的管理制度已经不能适应整体布局要求，主要体现在：首先，在制定宏观决策时，并未全面地考虑环保。例如冬季国内很多地方雾霾笼罩，而造成雾霾天气的重要因素就是宏观决策时经济结构失调，在产业布局方面缺乏科学性，没有从源头上管控环境质量。其次，对自然环境的核算及监督管理不足。我国地域面积辽阔，人口数量较多，导致人均占有量较低，每年会消耗很多的自然资源。现有的制度在自然资源方面的核算以及监督管理不到位，使得资源利用率受到了消极影响，浪费问题较为严重。再次，环境保护和市场经济体制不符。已有的管理制度侧重于行政对于环保的干预，并未充分认识到市场在环保工作中的意义，缺乏市场机制，使得环境经济政策不完善，对于环保工作长效发展机制的构建具有消极影响[5]。第四，环保责任制很难落实。缺乏完善的公众参与机制，使得公众无法有效地参与到环境保护中，责任机制落实难度较大。

第三，不符合监督管理要求。立足于生态文明层面而言，已有的管理制度缺乏健全的监管价值及保障体系。相关制度部门各自为政，相互之间缺乏有效的沟通及配合。没有完善的联防机制，不利于管理工作的长远发展。环保除了要治理污染之外，还要优化环境治理。但是管理制度存在分割问题，无法满足国家环境监督管理要求。例如没有山水林田湖共同保护及监督管理机制，没有综合协调以及联合执法制度。

四、生态文明视角下环境管理制度创新策略

（一）创新制度基本原则

以往在环境管理工作中侧重于处理污染，对于源头治理缺乏重视，现阶段，强调从源头实施整治，人们的思想认识提高，十分重视环境保护。因此，管理工作目标应该把控制污染源当作主要思想，把优化环境当作制度的首要目标。同时需要调整环保的有关模式，例如以往的管理模式强调先污染后治理，而当前要实现在企业污染前进行管理，确保企业污染物符合要求后再排放[6]。除此之外，针对已经污染的区域，应该继续进行恢复、整改和保护工作，优化环境质量。

（二）完善污染排放控制制度

污染物排放属于一个重要的环境问题，要想解决该问题，有关部门就要完善污染物排放许可证核发制度。基于分析发达国家的环境管理体系，发现许可证是制度中的重要内容。然而在管理工作中，虽然国家对工业污染物排放做出了明确规定，但是落实不到位，且有关制度不够完善，使得污染物排放管理和污染物总量控制达不到预期效果和目标。因此，国家针对排污许可证制定了管理条例，清楚划分污染物排放范围以及标准。管理制度创新，本质就是创新污染物排放企业的排污技术，随着法律法规的完善，政府部门对工矿企业排污提出了更严格的要求，要想最大限度地减少排污成本，相关企业需要积极地开展技术创新，用最少的成本获得最大化的效益[7]。在落实管理制度时，应该和环境管理制度进行融合，考虑其他污染排放制度，基于有效整合制度，对环境的管理制度进行创新。

（三）健全环境质量管控制度

第一，生态文明角度下，生态保护制度强调生态系统差异性，合理划定生态保护红线。有效地划定环境质量安全底线、生态功能保障机制、自然资源利用上限等。针对区域经济，需要加强保护重要生态系统，侧重于管理控制生态污染及修复；健全环境监测预警机制。基于采取多样化的措施，严格限制超载区域，落实生态保护红线，有效地管理生态环境。第二，建立地方政府环境质量责任制度。结合有关法律法规，压实地方政府在环境方面的责任。在地方发展质量评价中，把环境质量引入其中，依据国家情况，建立有效的环境标准体系。把环境质量当作评价地方发展质量的重要内容，督促地方政府积极落实环境责任。第三，建立自然资源资产核算制度。明确环境保护优先原则，合理管理自然资源，科学利用资源。深入研究自然资源资产核算体系，在实践中坚持对其进行优化及完善。比如建立环境经济激励政策体系，健全资源有偿使用制度，设定及落实资源税，建立环保考核及奖惩机制等等。针对破坏环境的人员，需要追究其刑事责任，促使人民参与到管理中，健全生态损害责任终身追究制。依据地方经济、环境以及国家情况等，完善生态环境质量控制体系。基于合理的管理以及监督生态资源，推动有关工作的开展。

（四）协调风险控制的管理制度

第一，在环境管理制度中应该加强风险控制。将风险控制纳入到环境保护法中，体现出环境管理中应急处理突发事件的作用，落实好风险控制、应急准备及处理等工作。依据环境制度中的问题，优化环境和健康监测及风险评估机制，体现出环境风险管理和控制的意义。合理地评估环境风险，具体问题具体分析，分区、分级、分期管理及评价环境风险情况。加强风险防御，其应该具备决策性以及预警性，合理协调管理制度[8]。将环境风险管理控制理念渗透到管理制度中，深度研究和分析预警技术以及评价预测等。持续研究有关标准及体系，促进环境管理预防及管理控制工作的协调发展，体现出管理工作的重要性。

第二，强化公众参与制度。首先，环境信息公开。积极扩展环境信息发布途径，确保公众环境方面的权益。定期发布城市及农村大气质量数据，公布各种类型的环境信息。实施企业环境行为信息公开制度，构建企业环境行为数据库，针对上市企业，应该定期公开环境信息报告；针对重点污染企业，可以在线监督控制，定期发布污染排放状况。其次，拓展公众参与途径。针对关系公众环境权益的项目以及发展规划，应该通过多样化的形式，如论证、社会公示、听证会以及座谈会等等，大范围听取人们的建议与意见；针对重大建设项目，加强规划施工以及验收公示，引导人民群众参与到环境保护决策中。通过实施信访听证制度，遵循透明、公开及公正原则，接受社会层面的监督，促进环境信访问题的解决，提升公众的议事能力。加强公众监督参与，通过多样化的方式，如社会公示、环保义务监督员、绿色志愿者、市民检查团等，引导人民群众按照有关的法律法规监督生态环保工作的开展。定期组织环境圆桌对话，及时介入环境问题，结合人民关注的环境问题进行讨论，整合社会力量，扩大公众参与途径，及时公布信息，及时解决问题。第三，推动民间环保组织发展。这种方式能够让公众参与到环保管理工作中，避免不规范的管理行为，可以帮助政府了解民意，提升决策的合理性及公开性，充分发挥民间环保组织在各种社会公益活动中的作用。促进民间环保组织发展，构建政府和组织间的协调、沟通机制，可以规范组织发展，构建健全的管理制度。强化政策扶持，优化外部环境，培养生态环保社团。

（五）环境税收制度

国家为了加强环境保护，制定了环境税制，主要涉及污染税以及产品税等。然而因为国内发展时间较短，使得有关制度不够健全，还没有形成完善的税收系统，导致税收覆盖面小，无法有效落实环境税制。现有的排污收费机制，能够增强企业环保意识，适应生态文明建设要求。然而在收费中存在一些问题，如征收范围较窄、收费标准模糊等，要想优化环境管理效果，有关部门就要及时纠正排污缴费问题，规范收费标准，强化收费管理工作，规范企业的排污行为。

（六）构建激励机制

针对示范企业，应该及时提供奖励，并且实现制度化。采取绿色信贷方式，发挥金融机构的作用，向污水处理、水生态环境保护、循环经济、水资源节约、清洁和可再生能源利用等方面倾斜。按照区别对待、有扶有控，加强信贷支持。金融机构以及银行业可以通过登录全国企业信用信息公示系统，了解违规企业名单，限制其贷款。

（七）构建权威的环境执法制度

有效地整合环境执法力量，清楚环境执法的重要地位，提升其权威性，构建有效的环境执法制度。健全环境监察制度。监督相关部门及地方政府对于国家环境法律及政策的落实情况，及时发现和纠正问题，尤其要注意部分地方政府对环保不合理的干预。构建完善健全的环境监测预警机制。整合相关的环境监测资源，构建一体化监测预警机制。