“双碳”背景下中国碳市场建设研究——来自EUETS 的启示

汤吉挺

(上海大学马克思主义学院 上海 200444)

近些年来，全球温室效应的加剧引发国际社会广泛关注，为应对这一重大难题，各个国家积极开展国际合作，计划通过包含科技创新和“碳交易”等在内的一系列举措降低全球二氧化碳排放，减缓温度上升速度。国际普遍认为，碳交易是控制碳排放的重要措施。欧盟排放交易体系(European Union Emission Trading Scheme，EUETS)是于2005年建立的气候政策体系，意在实现《京都议定书》确立的二氧化碳减排目标，是首个多国参与的碳排放交易体系，在全球碳减排和碳交易中扮演着重要角色。

目前中国是全球碳排放量最高的国家，2021年碳排放量超过119亿吨，约占全球总量的1/3，具有很大的碳减排潜力和动力。中国在第75届联合国大会上提出进一步促进碳减排，并制订了碳排放“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。《2021年政府工作报告》提出，要扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。中国从2013年开始，陆续设立了8个碳交易试点，2021年全国统一的碳交易市场启动，上海为交易中心，武汉为登记中心，但碳市场发展起步不久，仍不稳定。

碳价格会影响中国经济转型、贸易格局和“双碳”目标的实现(鞠斐和袁野，2022)，因此稳定而有效的碳市场对我国经济发展和碳减排具有重要意义。但与EUETS相比，中国碳市场建设的有效性有待提高(蒋金荷，2022)。本文在碳交易理论的基础上，分析EUETS的发展经验和交易机制，针对我国碳市场面临的挑战提出政策建议，以更好地建设全国统一碳交易市场和推动中国经济高质量发展。

1 碳排放权交易的理论基础

1.1 外部性理论

关于碳排放权交易的理论可以追溯到经济学中的外部性理论。剑桥学派经济学家马歇尔最先在《经济学原理》运用“内部经济”与“外部经济”这对概念说明了除传统土地、资本、劳动外的第四种生产要素如何增加生产产量。生产带来的环境问题就是外部性问题，环境污染具有负外部性，导致低效率的环境资源配置。经济学家认为，解决问题的关键在于设计一种制度规则使得外部成本内部化，对于如何实现外部成本内部化，经济学界对此展开讨论研究，为此延伸出两种解决思路。

1.2 庇古理论

英国福利经济学家庇古在马歇尔的基础上，将外部性区分为“外部经济”和“外部不经济”，并主张以税收手段让污染者支付污染的代价(即“庇古税”)。外部经济和外部不经济指经济个体的经济行为对其他经济体产生正面或负面影响，其本身却不因此获得报酬或支付代价。政府对产生负外部性的经济体征收庇古税，支付的代价与其生产每一单位产品造成的外部成本相等，使得生产导致的负外部性内部化。

但是庇古税的实施面临较大困难。一方面，污染的形式较多，许多污染流动性强且具有连锁效应，不只是污染程度很难用货币衡量，有些污染损失甚至无法用金钱弥补。但是随着科学技术和社会的进步，对碳排放的计算和监控体系逐渐完善，根据其理论产生了“碳税”政策。

1.3 科斯产权定理

1960年，美国经济学家科斯在发表的《社会成本问题》提出“交易费用”，为解决经济外部性问题提供了新的思路。科斯第一定理认为，交易成本为零或接近零时，无论初始产权被赋予哪方，只要产权是明确的，市场均衡的最终结果就是帕累托最优。但因为实际经济活动中的交易成本不能忽略，因此科斯第二定理认为初始权利分配的不同会造成资源配置效率的差异。在此基础上，科斯第三定理认为，产权的清晰界定有助于降低交易成本。根据其理论形成了用市场解决外部性问题的“碳排放权交易”，而一个稳定、成熟的碳交易市场能最大化降低交易成本，合理的初始分配政策则能最大化发挥碳排放权交易的经济效益和减碳作用。

2 欧盟碳排放权交易体系的发展经验

2.1 碳交易体系的国际协议支持

《京都议定书》等协议是碳交易由理论走向实践的标志。1997年12月，联合国气候变化框架公约参加国三次会议在日本京都制定《联合国气候变化框架公约的京都议定书》(简称《京都议定书》)，首次以法规形式限制温室气体排放，于2005年2月16日正式生效。

《京都议定书》向参与国提出了四种减排方式：其一，发达国家和发达国家可以进行排放额度买卖，以实现发达国家间碳减排任务的分配，也就是人们所说的“碳排放权交易”；其二，温室气体排放量的计算采用“净排放”，从一国实际排放的二氧化碳量中减去森林吸收的量，在此森林作为碳汇的固碳功能得到了认可；其三，发达国家和发展中国家可以共同减排温室气体，采用绿色开发机制(Clean Development Mechanism，CDM)以实现发达国家和发展中国家间碳减排任务的分配；其四，可以使用“集团方式”，只要能在总体上完成减排任务，集团内可以允许有的国家减排，有的国家增排，而EUETS则是此项的典型例子。《京都协定书》的要点在于鼓励通过市场交易的方式，让减排任务不达标的国家从减排达标的国家买进额度，从而通过碳交易达成排放权的最佳配置。

如今，全球气候治理体系已经进入新阶段，以《巴黎协定》等协议为核心开展国际碳交易。第21届联合国气候变化大会于2015年通过了《巴黎协定》，意在对2020年后的气候变化做出统一行为安排，该协定于2016年4月22日在美国纽约联合国大厦签署，中国作为完成了批准协定的缔约方之一，积极参与国际碳减排合作，国际碳交易是重要的参与方式。

2.2 EUETS发展的三个阶段

为实现碳减排目标，顺利推进碳交易体系的稳定发展，EUETS规划分三个阶段逐步推进碳排放权交易体系建设。在这三个阶段中，EUETS的发展不断完善，管理条例和准则逐渐丰富，参与的国家逐渐增多，覆盖的行业范围逐渐扩大，免费配额的方式从“历史排放法”转向“基线法”，配额分配过程中拍卖的比例逐渐提高，意味着企业参与碳市场的积极性越来越高。

2.2.1 第一阶段——探索期

时间为2005年1月1日—2007年12月31日，该阶段处于试验期，在实践中探索、积累碳市场建设发展经验。最开始，EUETS有欧盟27个成员国参与，覆盖能源、石化、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、造纸及一些具有高耗能生产设备的行业。这一阶段中，仅有涉及二氧化碳的欧盟排放配额(EUA)可以进行交易，而碳排放权的免费配额占比达到95%，因此导致碳排放权供过于求的现象，使得EUA市场价格暴跌。

2.2.2 第二阶段——调整期

时间为2008年1月1日—2012年12年31日。在这一阶段，EUETS覆盖行业增加了航空业，并吸取了第一阶段的经验，适当减少了此阶段中碳排放权的免费配额占比，而增加了拍卖占比。EUETS根据前一阶段的探索经验进行调整，完善体系建设，为之后的发展做进一步铺垫。

2.2.3 第三阶段——进一步发展

时间为2013年1月1日—2020年12月31日。这一阶段中，EUETS计划排放总量每年以1.74%的速度下降，参与国增加了挪威、冰岛和列支敦士登，覆盖产业进一步扩大，新增制铝、石油化工、制氨、硝酸、乙二酸和乙醛酸生产等。免费配额占比进一步减少，并根据行业基准值计算，电力公司不能获得免费配额；拍卖比例不断增加，投资公司和信贷机构也可以申请参加配额投标。此阶段，EUETS的运作体系已较为成熟，企业有较强的参与碳交易的意识和意愿，使得碳交易市场十分活跃。

2.3 国际碳交易的交易机制

EUETS采取总量交易的形式，对纳入限排名单的企业提供两种渠道获取二氧化碳的欧盟排放配额(EUA)：一种是免费分配，另一种是通过拍卖取得。对于企业来说，如果实际排放低于所拥有的配额，可以将额外的配额用在碳交易市场出售；而实际排放高于所拥有配额的企业，则必须从别人手中购买EUA以继续生产，对于超额排放而不主动获取碳排放权的企业，EUETS会对其采取较为严厉的惩罚。此外，由于EUA的标准化程度较高，各交易所的成交价格基本一致，因此企业可以就近交易，极大地降低了碳交易成本。目前，规模比较大的碳交易市场有欧洲气候交易所和欧洲能源交易所等。

对于碳交易的具体机制，可以通过举例说明。根据国家出台的相关政策，限定当年碳排放总量，并对应一定单位的碳排放权总限额，将之分配给不同的地区和行业。假定有两家企业：A企业和B企业，根据以往发展情况，前者在本年度获得了3吨碳排放权，后者在本年度获得了2吨碳排放权，企业A出于自身发展或其他原因，需要排放4吨二氧化碳，而企业B因为科技进步或其他原因实现了生产的碳减排，仅需排放1吨二氧化碳。

一般来说，企业A有两种选择：一是缩产，本年只排放3吨二氧化碳；二是维持原计划生产，但会比拥有的碳排放权多排放1吨二氧化碳，面临处罚。此时，由于企业B拥有自身不需使用的多余排放权，可以将2吨排放权卖给企业A，这被称为配额交易；或企业A为B提供二氧化碳处理服务，这被称为项目交易。在此情况下，当企业A购买所需碳排放权的价格低于处罚费用且边际盈利为正时，企业A便会选择购买碳排放权并继续生产，既满足了A、B各自的生产需求，在实现经济效益的同时，又实现了对碳排放总量的控制。

对于各个国家来说也是如此，依照协议、条约等规章制度的要求，每个国家都会获得一定的碳排放权。例如，国际碳排放量在这一年内总限额是100个单位，根据各国过去的情况和发展状况，甲国获得3个单位的指标，乙国获得了2单位，其余国家分配剩余95个单位指标。如果甲国实际排放量低于自身拥有的碳排放权，只排放了2个单位的碳排量，则甲国会多出一个单位的碳排放权；而乙国实际排放高于自身拥有的碳排放权，排放了3个单位，则乙国仍需一个单位的碳排放权。那么乙国可以从甲国购买1个单位的碳排量，通过支付报酬的方式获得碳排放权，这样乙国既实现生产需要，甲国也通过减排获得了额外报酬，并且在总量上控制了全球碳排放量。

在这样的体系下，不同国家或企业间可以通过碳排放权的交易实现碳排放额度的最优配置，形成一个用于碳交易的金融体系，并在此过程中不断鼓励高新技术、绿色低碳企业发展，从而淘汰掉粗放式发展的传统产业，实现产业的创新升级和绿色低碳转型。

3 “双碳”背景下中国碳交易市场建设面临的挑战和对策建议

3.1 我国碳交易市场建设面临的挑战

3.1.1 碳交易相关法律法规体系不健全

首先，碳交易市场是金融场所，对其金融行为的监管需要有统一的明确法律，我国现阶段相关法律体系还需完善，国家层面针对性法律文件的缺乏使得法律责任不清、监管机制缺失等一系列问题出现，严重影响中国碳交易市场的发展(李大元等，2017)。其次，碳排放权是一种金融产品，其本身价值的衡量缺乏统一的文件指导，因此有时会出现市场价格失灵的现象。最后，碳排放权的产权界定需要制定相关法律依据，不清晰的产权会限制碳交易市场的建设。

3.1.2 碳排放权分配机制有待改进

根据科斯第二定理，碳排放权初始分配的不同会造成资源配置效率的差异，碳排放权分配对碳市场成本的有效性具有影响(王梅和周鹏，2020)，且分配制度会影响减排效率(王璟珉等，2019)。而当前中国碳排放权地区间初始分配存在较大差异(田云和林子娟，2021)，分配不均衡(宋敏和邹素娟，2022)，碳排放权的初始分配有待改进。此外，在碳交易市场建设过程中，出现了一些空壳小企业只负责提供碳排放权而没有实际业务，成为部分企业获得额外碳排放权的手段，阻碍了碳交易市场机制的运作。对于此种行为必须严厉制止，碳排放权的分配应根据企业状况进行具体调整。

3.1.3 碳交易市场建设不够成熟

碳交易市场化程度低、流动性不足。当前，企业参与碳交易活动的动机主要是受到相关法规的要求，主动参与进行投资的较少，碳交易多集中于履约期，导致碳市场活跃度不足。虽然我国当前碳市场有碳期权、碳远期、碳质押、碳回购、碳托管等碳金融产品，但规模较小，碳金融产品的体量和品种都有待发展。碳排放额的价格由市场的供求和竞争关系决定(逄锦聚，2012)，而不成熟的市场建设意味着碳价的不准确和不稳定，使得碳交易双方都承担更多的风险。

3.2 中国建设全国统一碳交易市场的政策建议

3.2.1 建立健全相关法律法规体系

EUETS发展的经验表明，坚实的法律基础和健全的法制环境是碳排放交易体系健康发展的必要条件。推进全国统一碳交易市场建设，应制定完善的相关配套法律法规，确保碳市场机制的正常运作，优化碳资源配置，设置合理的惩罚机制，防止违约或超额排放的情况发生，明确碳市场交易过程中各部门责任，加强碳市场监管，避免出现违规、低效等不良问题对全国统一碳交易市场建设造成负面影响。此外，通过法律法规明确碳排放权产权归属。根据科斯第三定理，清晰的产权有助于降低交易成本，为碳排放权提供法律上的产权认证。

3.2.2 循序渐进推进碳市场建设

欧盟碳排放交易体系经过三个阶段的建设已较为成熟，但在成立之初其建设也不完善。我国碳交易市场发展还不充分，应合理地明确减排任务，分阶段制定减排目标。碳排放权是一种金融产品(吴慧娟和张智光，2020)，因此碳市场的稳定发展对碳交易举足轻重，一旦碳市场机制失灵，对碳交易及碳投资行为就会造成较大的负面影响，不利于碳市场的后续建设。此外，碳减排具有多方面的不确定性(王素凤和杨善林，2015)，如此一来加深了碳市场稳定发展的难度和重要性。各个地区要素禀赋、经济结构不同，要因地制宜地结合当地企业实际生产状况进行碳配额分配，既要保证当地经济活动的顺利进行和企业的健康发展，又要避免碳排放权的过度分配，以确保碳市场的稳定发展。

3.2.3 维持金融宏观稳定

维持宏观经济、金融市场稳定，为碳市场建设提供良好的发展环境。稳定宏观经济状况，降低宏观经济、金融市场波动对碳市场建设造成的负面影响，增强碳交易参与者和投资者的碳投资信心。同时，应注意国际碳排放政策变化，避免国际政策变动对我国碳市场建设造成的不当影响(苏蕾等，2012)。此外，经济的稳定增长带来工业产值的提高，会伴随二氧化碳排放量上升，能增加企业参与碳交易的需求，为碳市场注入活力，助力碳市场稳步发展。

3.2.4 加强政府政策引导

政策引领是发展碳市场的基础。企业在碳减排初期面临较高的转型成本，政府可以出台相关政策，对企业碳减排行为进行补贴，鼓励企业开展碳减排和进行碳交易，帮助高排放企业渡过初期难关。地方政府也应鼓励当地企业积极参与碳市场交易，通过政府引领和碳市场手段相结合的方式推动碳减排工作实施。