供需视角下社区居家养老服务发展应对策略——以重庆市开州区为例

刘 军

养老事关民生福祉,党的二十大报告明确提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，为中国养老服务发展指明了方向。社区居家养老既有利于克服传统意义上家庭养老不足及非专业化的局限，又可以解决机构养老方式亲情不足以及收费过高的问题。因此，加强社区居家养老服务发展研究，掌握社区老年人切实服务需求，实现社区居家养老服务供需精准对接，推进社区居家养老服务提质增效是必然趋势，是构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合”养老服务体系的需要，具有很强的理论意义和实践价值。

一、社区居家养老服务现状

(一)需求现状

围绕社区老人的基本情况、身体状况、养老购买意愿、养老服务需求等17个问题，本课题开展了对重庆市开州区2854名老年人进行问卷调查。2854名老人中69.69%的老人生活中存在各种困难，其中物件维修困难占比44.18%、家务整理困难占比35.25%、缴费困难占比28%、个人清洁困难占比26.91%、做饭困难占比23.34%、没人陪伴感到孤独占比18.33%、买菜购物困难占比13.28%、室内行走困难占比8.44%、其他占比0.95%。问卷分析出随着年龄的增长，身体机能逐渐退化，高龄老人、失能老人、半失能老人、重病老人等特殊老年人群体对于精神慰藉、助洁、助餐、助浴需求明显，渴望有人为其提供相应服务，满足其居家养老服务需求。

(二)供给现状

1.社区养老服务设施建设现状

根据《重庆市开州区社区居家养老服务全覆盖实施方案》“一乡镇(街道)一中心，一村(社区)一站(点)”要求，开州区已建成34个乡镇(街道)养老服务中心、91个社区养老服务站和423个村互助服务点，基本实现了养老服务设施全覆盖，为实现层次清晰的社区养老服务网络奠定了基础。但是，社区养老服务设施存在两种极端情况，乡镇(街道)养老服务中心趋向高端化、规模化和机构化，普惠型社区居家养老服务供给有限，同时社区养老服务站、村互助养老点主要依托基层基础设施整合建设，受建设年限及建设要求影响，普遍存在设施设备不适老、老化损坏等情况，加上老年人对社区服务设施知晓率不高，社区养老服务设施设备利用效率低下，无法有效发挥社区养老服务设施作用。

2.社区居家养老服务现状

社区居家养老是一种整合社会资源的养老模式，目前主要依托社区养老服务设施发挥运营实效，提供包含生活照料、医疗康复、人文关怀、文化娱乐等服务。一是生活照料服务。乡镇(街道)养老服务中心对社区老年人提供生活照料服务的情况尚不理想，社区养老服务站、村互助养老点受服务对象知晓率、消费能力、工作人员缺乏及综合技能不够等多种因素影响，此项服务达到率寥寥无几。二是医疗康复服务。医疗康复服务主要通过家庭签约医生、送医送药下乡、健康知识讲座、免费体检、为社区老年人建立健康档案等，除此之外诸如康复理疗、康复辅助训练等服务相对较少，甚至部分社会化运营的社区养老服务设施尚未与社区卫生服务中心等医疗资源形成合力，医疗康复服务提供较为零散且有限。三是人文关怀服务。此类服务提供主要以政府购买社会工作服务为主，覆盖区域、服务对象有限，大部分社区养老服务设施提供重娱乐、轻精神服务，人文关怀服务意识不够。四是文化娱乐服务。棋牌娱乐、读书看报、书法绘画、节日主题等活动是社区养老服务供给中最多的一类，有助于培育社区老年人的兴趣爱好、丰富社区老年人的文化生活，这样的服务内容在初期可以吸引老年人了解社区养老服务设施，但是长此以往，无法满足老人的实际需求，使社区养老服务流于形式。

二、社区居家养老服务存在的问题

(一)养老行业的高投入与老年群体的低消费不匹配

养老行业具有高投入和重资产性质，从前期的建设工程、精装软装、设施设备配置，到后期人员经费、运营管理和服务提供等费用较高，属于典型的高投入行业，社区养老服务设施，尤其是乡镇(街道)社区养老服务中心前期投入动辄上百万。与发达国家相比，我国老龄化具有典型的“未富先老”“未备先老”的特点，社区老年人的支付能力弱，主要依靠养老金和储蓄难以应对老龄化冲击，加上老年群体支付保障能力有限，消费能力不足成为需求方面的根本难题。同时，当前老龄群体普遍成长和生活于物质短缺时代，养成了勤俭节约的生活习惯，在维持日常生活的情况下不愿意花钱购买养老服务，社会养老服务消费意愿不强。此外，传统的家庭养老观念难以在短期内改变，且适应家庭养老能力变化的社会化养老观念尚未完全形成，不少老人对到社区或机构养老存在抵触情绪，子女也会不同程度地背负不孝的心理负担，巨大的养老需求受到抑制，需求动力不足。

(二)社区养老服务供给与老年人服务需求不匹配

社会养老服务需求强度与老人失能程度成正比，失能程度越高，对社会养老服务需求越强，需求弹性越低，越不可替代，成为刚性需求。而现阶段的社区居家养老服务多以日常文化娱乐和家政服务为主，社区养老服务功能流于形式，专业化的医疗健康服务、生活照料、心理慰藉等服务相对较少，在供给项目的结构、数量和质量方面较为趋同和单一，医养结合发展不足、智能养老发展不完善。社区居家养老服务供给内容与老年群体需求强度不相匹配的问题较为严重，“锦上添花”的服务内容较多，而“雪中送炭”的服务不足，专业化服务覆盖面窄，刚性养老需求缺口较大，甚至一定程度上存在本末倒置的问题。

(三)社区养老发展与社会支撑作用发挥不匹配

社区居家养老是一种符合中国国情的养老方式，得到党和政府的高度重视，加快乡镇(街道)养老服务中心、社区养老服务站、村互助养老点建设，并鼓励社区养老服务设施进行社会化运营，推动了社区居家养老服务快速发展。但企业投资或供给养老服务的积极性不高，部分乡镇(街道)养老服务中心建设存在较大压力。同时投资社区养老服务的企业存在“不懂行”“不专业”等现象，在建设乡镇(街道)养老服务中心、运营社区养老服务站及村互助养老点时更是手足无措，缺乏“中心带站点”能力，社会支撑作用发挥与社区养老服务发展不匹配，制约着社区养老服务发展。

(四)人才队伍建设与服务质量提升要求不匹配

社区养老服务需要一支数量充足、结构合理、素质优良的专业人才队伍支撑，但社区养老服务设施运营雇佣的服务人员数量严重缺乏。乡镇(街道)养老服务中心专职工作人员配备存在困难，且聘用人员大多是下岗人员或来自农村的外来务工人员，没有接受过专业培训，缺乏专业的服务知识，专业的护理人员、医护人员、社工等较少。社区养老服务站、村互助养老点以配备兼职人员为主，大多由原来村(社区)内的工作人员或者行政人员组成的，受时间不够、精力不足、专业欠缺等因素影响，服务能力不足。现有的社区居家养老服务人才队伍提供的服务内容局限于帮助老年人代买代购、洗衣做饭、整理家务等简单的生活照料，至于精神慰藉、情感支持等老年人更深层次的服务无法满足。

三、社区居家养老服务的优化路径

发展社区居家养老服务是重庆市养老服务体系建设的重要构成要素，也是积极应对人口老龄化的重大战略。发展社区居家养老坚持需求导向，将供给和需求紧密结合起来，深化供给侧结构性改革，精准匹配，从供给、需求两端同时精准发力，并不断加强社区居家养老服务人才队伍建设，有效化解社区养老服务业供需失衡问题，实现社区居家养老服务健康发展。

(一)深化社区养老供给侧结构性改革

鼓励社会资本转变大规模、高端化的集聚发展思路，按照普惠、就近、分散原则，与家庭养老和社区养老紧密结合起来，走小型化、社区化连锁经营道路，以运营社区养老服务中心为核心，辐射带动周边社区养老服务站、村级互助点，进行轻资产连锁化运作。这样既降低建设成本和资产投入，又适应当前社区老年人的消费能力和意愿，赢得社区老年人的青睐，还可以获取规模效益。同时，加大对乡镇(街道)养老服务中心尤其是缺乏养老服务经验的运营企业的培育，增强其乡镇(街道)养老服务中心运营能力，提高对周边社区养老服务站、村互助养老点的示范带动能力，真正实现“中心带站点、服务进家庭”。

(二)促进社区养老服务有效需求释放

有效需求是具备支付能力并愿意支付的需求，是能力与意愿的有机结合，只有有效需求才是现实的市场需求。通过开展人口老龄化国民教育，增强公众对人口老龄化的正确认知，提高社区居家养老服务的知晓度，引导老年人及家庭转变传统的家庭养老观念，逐步培育形成社会化养老观念，促进老年人转变消费观念，快速释放社会养老需求。同时，提高老人支付保障，加快推进长期护理保险实施，为老年人消费社区养老服务创造经济条件，促进社区养老服务有效需求的释放。

(三)坚持需求导向的差异化服务供给

需求导向是市场经济的重要特征，社区养老的发展是一个不断满足老年人多样化生活需求的过程，要围绕社区老年人的切实需求和需求的多层次、多元性，针对自理老人、半失能老人、失能老人、失智老人等差异化提供生活照料、精神慰藉、医疗护理、临终关怀等在内的多方面服务，制定服务内容及标准清单，根据老年人的不同情况、不同需要，采取有偿、低偿、无偿等多种形式为老年人提供最直接的帮助和个性化的服务。如为行动不便的老年人提供上门理发、购物、洗衣做饭、清扫等服务；为空巢、孤独、残疾和高龄老年人提供日间照料、托养、助浴、助餐等服务；对因身患重残、缺乏生活自理能力的老年人可提供长期上门服务，照顾其饮食起居，进行身体锻炼、心理健康和生活护理等方面的指导，实现社区老年人“不离家的社会养老”。

(四)加强社区居家养老服务人才队伍建设

建设和完善社区居家养老服务人才队伍，激活现有存量、努力扩大增量，最大限度地挖掘专业人才资源，解决人才短缺、年龄结构偏大、专业技术水平低等问题，是发展社区居家养老服务的关键。通过在高校设立康复、护理、家政等相关专业，培养社区居家养老服务相关专业人才，并建立社区居家养老人才激励机制，吸引社区居家养老专业人才就业，成为社区居家养老服务的专业支撑力量。整合社会资源，动员社会组织、专业社工、高校大学生等力量，开展常态化和规范化的志愿服务活动，增强社区居家养老服务力量。基于开州区退休年龄较早、老年人口中低龄老人(60～69岁)占据老年人口总数的50.2%的现状情况(全市60～69岁占据老年人口总数的52.7%)，开发利用老年人力资源，激发他们的专业能力和贡献欲望，发挥其余热和作用，让他们从被动的服务接受者转变为主动的服务提供者，发挥低龄老年人的主观能动性。加大社区居家养老服务人员专业培养培训，建设职业能力评价体系，拓宽专业服务人员的职业发展路径，提升服务队伍的职业化水平，构建一支数量充足、结构优良的社区居家养老服务队伍，不断提升社区居家养老服务水平。