反思与超越：新时代教育治理的现状审视与逻辑理路

霍翠芳 唐子超

治理是区别于管理的意向性语词，梳理其概念的发展脉络发现：从世界银行1989年提出“治理危机”一词开始，其意蕴逐渐被广泛运用于管理学、政治学、社会学等学科，其目的是消解管理中政府低效与市场失灵的弊端。目前，教育评价扭曲、用人主义偏失、筛选机制过度提前、同质化竞争严重等问题，亟需国家治理能力的提升与治理体系的完善。纵观“十四五规划与2035远景目标”、《中共中央坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《中国教育现代化2035》(下文简称《2035》)等政策与规范性文件皆提出：推进教育治理能力与治理体系现代化。本文通过审视当今教育问题的现状与缘由，反思与把握其问题的内涵与实质，尝试为教育治理现代化提供一些思路。

一、传统与现代化：管理转向治理的教育现实

“现代化”具有物象与精神双重表现样态。物象的“现代化”被人所熟知是在工业、技术等范畴的智能化、城市化、数字化，表现在与传统社会相比如今社会在生产工具、生产力、生产方式等方面的优化、便捷与高效[1]。精神或素养的“现代化”，表现为开放、共享、民主、多元等，以人的理念、思想、观点的深化为基点。故而，教育的现代化一方面需加快数字化技术、智能化机器、信息化网络等新基建的建设；另一方面需关注教育治理的制度、主体、理念、方式等内在的发展。

治理表现为参与主体的多元，强调是共同参与、共同决策、共同治理，其未有固定的标准与模式，是持续发展的过程[2]。管理模式转向现代化治理体系是多个维度的融和、进化，具有复杂性、社会性、多样性，并不是简单的主体多寡、权力转向、利益满足的过程，而是将“治理”的超越性与“现代化”的理想目标特性结合的进路，是动态性生成与螺旋式上升的发展过程。再者，“治理”与“现代化”都是西方舶来的语词，其内涵不能直接嫁接，需结合本土化理解与教育现实进行意义建构。特别是西方认为政府是导致管理失灵的缘由，提出治理需以“政府退出”为基本逻辑，本身就存在逻辑漏洞与实际执行的不可操作性，势必会造成国家意识与共同意志的淡化。最重要的是，西方治理理论是基于政府与市场管理的叠加失灵与失控，而我国由于党的领导与制度的优势，提出治理现代化更多是基于管理的粗放、低效与市场的过度利益化与资本化。当然，管理与治理不是对立、非此即彼、相互否定的关系，治理是管理低效后进化的高级形态，是对管理反思后的超越。

二、反思：新时代教育治理的现状审视

(一)主体：同位决策者路径依赖的主体性丧失

传统管理模式是政府权威下对于社会各项事物的单边强制性管理[3]。现代化治理最大的创新莫过于强调主体的多元共在、共商、共治，重视组织、企业、社区、个人参与治理的过程。一方面使管理权力传递、分散、共享；另一方面培养各基层主体的治理意识与能力，消解其对于以往管理路径的依赖，确立其内在主体性与能动性。

1.教育治理主体多元化难以形成

一是学校与教师赋能增权本是社会进步的体现，但权力一旦下放于学校、教师、家长，后续的监督、评价、反馈、改进等动态跟踪是否完善，是否可以发挥协同效应，需经过详细的调研、访谈、观察。否则，权利只是主体的转换，其实质性问题并未解决。再者，基于调适政府低效与市场失灵，引入中间机构——社会组织，弥补政府与市场的不足，但组织的准入条件、资质审查、权力监管等，都需全链条的机制与保障，否则各主体易形成权责不清、边界不明等问题，加之此类组织具有半官方性质，易形成官僚化倾向，扰乱治理功能发挥。二是治理功效要以治理目标达成度来衡量。随着治理主体增加，势必要考虑教育秩序问题。教育秩序即对教育行为偶然性、随意性、情绪性的超越与否定[4]。但教育具有理性、专业性、持续性等特点，多元主体的个体素养、专业能力、动机意愿、参与方式等皆会影响秩序的形成与治理目的的达成。如若参与治理主体存在利益分歧、能力缺乏、权力欲望等问题，那么主体的越位、缺位、错位，则会导致“怎么管”“管不好”“管太多”等各主体的共性问题，使秩序更加混乱。这也是一直提倡简政放权，但政府权力下放难以形成的缘由之一。

2.同位决策者的路径依赖

由于制度优势、政府公信力、历史观念，使社会对于政府具有天然的管理依赖性。实际上，这表现的是群众对于政府的支持力量与政府运行体系的合法性认同。数据显示，群众对于中央与地方政府在中小学教育方面依赖度高达80.84%[5]。但人与教育都是不断发展的，过度的路径依赖则会导致权力的垄断与滥用。一是同位决策者参与是教育有效治理的保障。基于多源流理论，公众意识与国民舆论是政策议程与制定的重要部分[6]。现代政策及实施的核心，本质是各个阶级都能有效参与，实现利益的集中、捍卫、表达[7]，从教育政策议程框架看，通常教育政策的制定都是趋于理想状态的目标，但最终呈现执行偏失的样态。除了政策层层传递效力递减、信息不对称、执行人理解偏差，同位决策者的有效参与亦是重要影响因素。特别是群众的舆论与共同意志，“社会系统的稳定是基于共同意志的形成，万千个人意志需经过探讨后达成共同的决定[8]”。二是民众的路径依赖会制约未来治理行为。路径依赖即经济发展与制度的演变受到以往选择因素的影响[9]，而教育问题具有变迁、发展、多样的特点，群众对于政府教育治理的过度依赖是出于对政府权威认同、行为信任。如若教育问题层出不穷、长期悬而未决、危及自身与孩子的切身利益，那么群众对于政府治理就会丧失信任感。

(二)需求：利益博弈下治理责任的缺失

个体是“有限理性”的社会人都希望通过自我的行为来获取利益的最大化[10]。虽然治理过程中各方都会选择满足自身诉求，但个体利益相加并不是教育治理寻求的最优解[11]。博弈致使利益分歧、需求差异影响集体利益形成，而群体都忙于满足自我利益，却忽视责任的承担是利益获取的基础。

一是个体短期需求与社会长期利益的分歧。个体常受信息不对称、企业贩卖焦虑、文化素质受限，盲目获取眼前的利益，而忽视真正利益所在。这在如今家长与学校“唯分数”的教育评价体系与立德树人的根本任务矛盾中展现得淋漓尽致。教育提供的产品包括公共产品、准公共产品与非公共产品，学校一般提供的是具有非排他性与非竞争性的公共产品，但教育系统中还包括互联网教育企业、校外培训机构等具有天然逐利性的主体。如若未真正认识各个主体的根本性质，那么对于下一步调和、协同各方的利益难免落入以往的窠臼。二是治理融责任、利益、权利于一体。多元治理满足个体权利与利益诉求，但其已然忘却责任与利益是不可分割，责任的承担是治理目标实现的基础[12]。这对于天然逐利的企业仍然适用，据学者调研“企业承担社会责任有助于提高生产效率”[13]，责任承担还可提升主体间信任与合作程度，降低教育治理成本[14]。加之各项决策与治理行动并不是由单一部门、组织来完成，需来自其他机构的信息、指示、帮助，各个主体承担责任就显得尤为重要。

(三)方式：垂直性管理无法突破效率低下的桎梏

传统管理模式向现代化治理体系转变的重要特点就是从垂直性管理向协同式治理转变。虽然垂直式管理具有简单明了、易于领导、集权等特性，但面对复杂的教育问题，垂直式管理的行政逻辑便成为专业逻辑的羁绊。

一是封闭、僵化的科层制结构阻碍教育治理结构形成。奥斯本认为科层制是“超音速客机时代的奢华邮轮——大块头、昂贵、笨拙不堪且难以转向”[15]。西方治理理论是基于科层制失灵，认为通过广泛的社会参与可以消解层级制垄断权力的问题。“部门无法依靠单独的个体解决综合性、多样性的问题，也未有行动者能够拥有如此丰富的知识”[16]。虽然科层制对于某些事项具有直接管理的正功能，但权力集中、人员冗杂、权责不清等弊端仍阻碍教育发展。加之科层制要求个体具有非人格化的理想特征与价值中立的特点[17]，但现实中由于人情、血缘、面子等“熟人社会”的因素，掺杂着个人情感、选择偏好等非理性要素。

二是缺乏协同参与的方式，无法形成平等、多元、开放的共治场域。垂直式管理模式是自上而下、命令性的、强制性的，其披着理论高效的外衣，对于以人为对象的教育，其有效性还是值得商榷。治理通常以合作性、包容性、协同性为主要特征，弥补垂直式管理的低效。以教育资源为例，学校、社区、家长等所具备的教育资源并不一致，单方面的资源供给无法有效满足需求。当然，也需注意多元治理易形成条块分割的治理现状，各主体各行其是，将共同治理的目标与利益消解于自我行动，使治理碎片化、断层化。

(四)制度：韧性、弹性与边界的缺乏

教育治理体系现代化本质是教育制度的现代化[18]。从供给角度说政府最需供给的是有效、明确、合目的性的教育制度。《2035》明确指出“健全公共参与教育决策制度，增强民众参与教育决策的广度与深度”。教育治理以教育制度为核心体系，既包含教育目标、教育价值追求、育人衡量标准等顶层设计，也包括执行主体、方式等基层实施行为。

传统制度是基于政府的主观理念、历史经验、管理智慧等，其调研、访谈、问卷基本是基层人员参与的过程，缺乏决策人对于基层的深入调研、访谈、观察，导致理想的顶层设计与基层执行之间的偏差。再者，各部门人权、事权、物权不统一，产生主体间责任意识淡薄、权责边界不清、主体互相推诿等问题。然而，基层群众是直接利益相关者、最了解基层事项的人，其通过民主化的理性表达参与制度制定，是制度纠错、调适、改进的重要路径。

管理向治理转变是从具体问题解决向制度建设的改变[19]。教育制度的法制化、公平性建设尚待完善，特别是对于农村学校、职业学校、残障儿童的保障还是不足。制度内容缺乏明确的边界，管理者具有较大的自主量裁权与决策权，制度对于权力监督与制约又有所缺乏，使管理者对教育、教学与学习有着较大的行政干预，导致行政逻辑与专业逻辑的失衡。再者，管理主体缺乏对制度建设的预见性、前瞻性，缺乏对于重大突发事件的高效处理，使制度建设落后于社会现实的需求。

三、超越：新时代教育治理的逻辑理路

(一)遵循“元治理”的基本准则，探索集权与分权的平衡点

治理理论在实际中过度去中心化与高估民众的决策作用，使其理论缺陷暴露在公共管理者眼中。由此杰索普提出“元治理”，即“治理的治理”，强调的是各层级主体治理的主导作用。此种多层级的元治理结构要归还学校办学自主权、教师教学自由权与学生独立能力的培养，是对教育治理理论的有效补充。

一是以“元治理”为根本，发挥制度优势。元治理承担制度设计、舆论导向、远景规划、突发处理等责任，肩负为其他治理主体提供目标制定、方向引领、行动规划等任务，发挥引导者、召集人的角色。纵观历史，我国制度具有集中力量办大事的能力，特别是面对突发事件时的治理能力是显而易见的。从教育领域看，虽然我国教育面临“底子薄、基数大、起步晚”等情况，但PISA2018显示：我国在数学、科学与阅读的平均分位列参赛国家第一，这也侧面证实政府、学校、教师作为治理主体的有效性。

二是探寻集权与分权合目的性的平衡点，体现治理的韧性与弹性。集权意味政府管理权力的强化与集中[20]；分权则是权力的下放、分散、淡化。多元治理与元治理结合表明必须把握住集权与分权的尺度、空间与界限。集权与分权是并行不悖的，集权是分权的重要基础，为其提供制度环境，分权是集权的保障，为其提高效率与质量。教育服务一体化就是很好的例子，群众办理教育事务通常存在多部门“跑断腿”的情况，但“教育一站式服务”极大地提高办事效率、降低办理成本，群众办理事项亦可实现“最多跑一次”的目标。

(二)构建共在共商共治的责任场域，规范权力、权利、责任界限

教育治理体系现代化要创设共在共商共治的责任场域，使各参与治理主体的权利与责任有机统一，明确参与治理的边界与范畴，从而行使同位决策权参与教育治理。

一是各主体的共在。教育问题涉及政府、学校、家庭等各主体，各主体是否能够参与教育治理是治理成败的重要因素。行使同位决策权与各主体的在场，并不是将行政权力与非行政权力置于同一级别，更不是将政府等同于各主体，而是要保障参与治理主体的合法性、合理性。通过各主体在场、了解不同主体对于教育的关切与需求，为顶层设计、政策制定、基层执行提供一定的指向性。

二是各主体共在基础上的共商。共商是各主体针对社会教育问题充分沟通、凝聚共识，进行的通达、有效的对话。共商是表达权利的保障，各层级“元治理”主体要畅通沟通机制，保障参与治理主体的话语权，特别是弱势群体的需求；共商是信息的共享，信息的不对称、滞缓与闭塞是治理失序的重要因素，各主体对政策理解的偏差亦是影响治理是否深入人心的重要缘由；共商是参与治理主体共同意志的体现，各主体均有自我的利益与需求，但共商的结果必须在和而不同、求同存异的基础上符合共同利益。

三是共在共商基础上的共治。共治要求治理素养与能力，多元主体参与势必会形成庞大的治理结构，但各治理主体的素养与能力是否达标关涉后续参与治理的程度。政府应细化准入资格、强化人员审查、严格过程监督，保障共治人员参与的有效性。共治要求“大责任”的担当，“大责任”既包括自我所肩负的责任，还涵括多元主体的共同责任，将承担责任作为共同治理的必由之路，使得责任、利益、治理融为一体。共治是规制化、程序化与科学化的体现，囊括共治理念、方式、需求等，不是一蹴而就的解决过程，而是久久为功、螺旋式发展而形成的常态化、长效化的治理机制。

(三)构建矩阵式治理格局，增强协同治理的通达性

矩阵式结构包括“垂直”与“水平”两个维度，其维度融和便于集权与分权的平衡，有利于构建开放、共享、公平的治理格局，增强多元主体协同治理的通达性、合序性与有效性。矩阵式治理格局以任务、事项为中心，通过组织间的信息交流、资源共享、平台共通，便于复杂问题的解决。

一是打破传统单向、垂直的管理模式。传统模式面对教育问题，其行政干预思维、封闭式逻辑，缺乏外部主体的介入与约束，致使管理低效、粗放，严重破坏教育的生态平衡。矩阵式治理格局扭转传统管理条块分割、权责不清、责任推诿等情况，使各部门或主体之间互联互通、相辅相成、相互监督，打通治理的重要“堵点”，促进治理任务的高效完成。

二是通过矩阵式治理格局强化教育评价。“教育评估公信力的形成是关乎长远的基础工程。”[21]教育评价扭曲是教育领域亟须转变的重要事项，政府通常是集“管评办”于一体，缺乏独立性、科学性、专业性，导致教育评价流于形式。矩阵式治理可以通过多元主体参与起到各自独立却又相互平衡的关系。如美国采用外部治理方式——专业委员会，负责大学教育质量的监督。此种联盟性质的质量认证组织，一般是归属民间范畴，而这种组织的资质认定却又是美国联邦教育部[22]，这种独立又平衡的治理机制保证大学的高质量发展。

三是运用数字化教育资源、技术、设施，增强协同治理的通达性、共享性、开放性。数字化以大数据、人工智能、5G技术等新技术与新基建推动教育治理的高速、高质量发展。传统垂直管理模式也转变成“点对点”的分散管理形态，群众可以通过网络问政、在线问卷、评论留言等方式反映教育问题，政府与组织也可以通过网络技术进行资源共享、政策宣导、访谈调查、问题反馈等，构成各个主体的多向沟通。