深化推动成渝地区经济区与行政区适度分离改革

张永恒

探索经济区与行政区适度分离改革是中央财经委员会第六次会议及《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出的一项全新改革任务，是中央赋予成渝两地新时代的使命任务，具有重要的政治意义、理论意义和实践意义。为贯彻落实中央决策部署，成渝两地大力实施《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，以10个川渝毗邻地区合作示范区建设为重点，大力推进经济区与行政区适度分离改革，在一体规划、设施互联、产业共兴、利益共享等领域先行先试，取得明显成效。党的二十大报告提出，“促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略”“推进成渝地区双城经济圈建设”。这要求我们必须深化推动成渝地区经济区与行政区适度分离改革。

一、成渝地区经济区与行政区适度分离改革的重要意义

(一)贯彻落实中央决策部署的重要举措

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议研究部署了推动成渝地区双城经济圈建设，提出要探索经济区与行政区适度分离改革。2021年10月，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》在 “联手打造内陆改革开放高地”部分对探索经济区与行政区适度分离改革进行具体部署。2022年10月，党的二十大报告提出，推动成渝地区双城经济圈建设的战略部署。深化推动成渝地区经济区与行政区适度分离改革，是贯彻落实好中央决策部署的重要举措。

(二)推动经济共享发展的重要抓手

经济区与行政区适度分离会带动资源要素向更加适宜的区域集聚，提升整个区域的生产效率和经济效益。我国在构建国内统一大市场、推动区域经济一体化发展方面取得了重大进展，但仍然没有根本解决要素市场分割的问题，局限于行政区内的“行政区经济”始终难以发展成为“经济区经济”，究其原因在于“行政区经济”与地方利益、经济体系、行政框架等存在连锁关系。经济区与行政区适度分离改革，就要构建科学高效政府，更好地发挥政府作用。推动经济区与行政区适度分离改革是一项系统工程，在促进资金、人才、土地等要素在区域内自由流动、高效配置的同时，打破行政区划壁垒，为跨区域要素资源配置、产业协作、政策协同、利益联结等扫清体制机制障碍，为深化产业分工降低制度性交易成本，推动资源要素在更大范围高效配置，实现共建共享共赢。

(三)唱好川渝“双城记”的重要剧目

经济区主要依托中心城市展开，这是因为中心城市具有更强的要素集聚能力，集中了大量行业的领军企业和龙头企业，对于拓展市场空间，推动产业分工深化具有更强的动力和更为迫切的需求，并具备与周边区域深化协作的可能性。从成渝地区双城经济圈看，成都全域和重庆中心城区常住人口占川渝两地比重约达到四分之一，GDP占川渝两地比重约达到40%。推动成渝地区双城经济圈建设，发挥重庆、成都两个中心城市的辐射带动作用，首先须要聚力推动重庆都市圈和成都都市圈建设，率先在这两个都市圈及毗邻地区合作共建功能平台探索经济区与行政区适度分离改革，对推动区域经济一体化的高质量制度供给，将加快提升两个中心城市的辐射带动能力，开创成渝地区双城经济圈建设的新局面。

二、成渝地区经济区与行政区适度分离改革的现有成效

(一)重点规划编制有力推进

积极探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，协同推进重点规划编制，为成渝地区经济区与行政区适度分离改革提供了有力的规划支撑。目前两地配合国家部委编制的7个规划(方案)中，综合交通、多层次轨道交通体系规划已印发实施；两省市共同编制的13个规划(方案)中，体制机制改革创新、高效特色农业带等规划(方案)已印发实施。

(二)产业合作机制不断完善

联合成立工业互联网、汽车摩托车、电子信息等工作专班，积极推动产业协同协作。全面启动产业园区合作共建，首批20个产业合作示范园区已完成认定授牌。推进市场监管互认，建立市场准入“异地同标”服务机制，构建跨省域跨区域“同一标准办一件事”的市场服务系统，共同打造“川渝共同产权市场互联网平台”，实现川渝涉税业务实名信息互认、跨省电子缴税、市场主体跨省市“一键迁移”，推进“失信被执行人”信用黑名单信息共享。推进招商引资政策集成共享，川渝高竹新区出台“黄金政策30条”，落户企业既可享受四川较低的要素成本，又可享受重庆更好的扶持政策。

(三)资源整合运营蓄势发力

以市场化为原则、资本为纽带、平台为载体，大力推动跨区域资源整合和高效运营，中欧班列(成渝)号在全国首次实现跨省市班列合作，联合“13+1”省区市共建国际贸易“单一窗口”西部陆海新通道平台，组建长江上游港口联盟，推动重庆机场集团、四川机场集团双方交叉持股，强化机场协作运营。推动能源、电信、医疗等行业有序提供跨行政区服务，共同推进20个重大能源项目，在川渝全境内推出8项跨区通信服务，推动两地公立医院检验检查结果互认。高竹新区共同组建合资公司，实现水电气“同城同价”。

(四)利益共享机制加快破题

变过去“各吃各的饭”为现在的“同桌吃饭”，建立财税利益分享政策框架，引导川渝毗邻地区按照“一事一议”原则，以共建园区和合作项目为载体，开展跨区域合作和财税利益分享。高竹新区按照“存量受益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的原则制定利益分配方案，设立全国首个税费征管服务中心，打造全国首创跨省集成税费征管服务等区域协作样板机制6个，实现新区范围内税费政策、征管、纳服一体化。遂潼一体化发展先行示范区建立税收征管一体化机制，共同制定政策协同、服务同质等23项合作内容，围绕重大工程项目推行联合审批，建立遂潼一体化统计监测体系。

三、成渝地区经济区与行政区适度分离改革面临的主要挑战

(一)规划体系还不完善

川渝两地“7+13”规划(方案)中部分尚未出台，影响了经济区与行政区适度分离改革有关事项的推进。比如，川渝高竹新区的高滩园区自启动建设以来，用地主要由邻水县在新增建设用地规模指标中予以保障，但广安市、邻水县土地留量已所剩无几，无新增建设用地规模指标，无法保障新区建设用地需求。遂潼一体化先行示范区的遂潼涪江创新产业园区规划建设占稳定耕地45.1平方公里，其中重庆潼南占用25.4平方公里，四川遂宁占用19.7平方公里，但由于总体规划还未审批印发，已纳入两省市国土空间总体规划相关用地指标也在短时间内难以下达，导致遂潼涪江创新产业园区基础设施项目无法及时开工。

(二)政策支撑有待优化

在土地、人才、财税等方面急需争取国家政策支持。土地跨区域统一收储是毗邻地区合作的重要内容，操作上应实现由一个土地储备机构实施不同行政区域的收储工作。但按现有国家政策，每个县级以上(含县级)法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理，辖区内新增收储工作也只能由该土地储备机构负责。同时，自然资源部明确，除国务院正式批准设立的国家级新区可设置储备机构外，其他经济区设立的储备机构不允许纳入储备机构名录库，不能开展储备工作。受这些政策制约，川渝毗邻地区土地跨区域统一收储工作难以开展。两地政策协同联动机制不够健全，市场监管政策不够统一，毗邻地区市场经营许可、资质互认、行政处罚裁量基准等方面政策还有差异。一些毗邻地区合作园区反映，因涉企优惠政策、税费征收标准存在差异，园区内企业因注册地不同而在企业奖补、产业扶持方面享受不同的优惠政策，企业投产后项目扶持资金等申报归口问题较为突出。

(三)政务服务差异较大

川渝毗邻地区行政管理体制存在差异，制约了“放管服”改革的联动推进。在土地出让方面，土地出让管理审批主体和审批流程不同，高竹新区重庆区域位于重庆市渝北区，审批主体为重庆市人民政府，四川区域位于广安市邻水县，审批主体为邻水县人民政府，往往产生土地审批时序不一致而造成项目建设难以按进度推进等问题。在检验检测方面，特种设备检测行政区域限制现象较为突出，目前高竹新区现有企业特种设备检测由四川广安特种设备检测机构负责，重庆特种设备检测机构不能到新区开展相关业务。在社保缴纳方面，川渝两地的社保申报途径、缴纳基数、缴纳年限，异地医保报销比例，失业保险金额等存在差异。

(四)要素市场不够统一

毗邻地区合作共建中，重庆渝西地区水电气生产要素成本较高，与之毗邻的川南地区油气资源丰富，水电气价格低廉，导致两地水电气等生产要素成本不平衡。毗邻地区土地价格差别相对较大。比如，重庆市渝北区紧邻广安邻水县，两地工业用地出让最低价标准不同，邻水县土地等别为14等，工业用地最低价标准为5.6万元/亩，渝北区土地等别为6等，工业用地最低价标准为22.4万元/亩，非常不利于开展联合招商引资。

(五)利益联结机制亟待健全

成渝两地尚未建立起成规模、影响大的财税金融一体化机制，调研了解到，川渝高竹新区、遂潼一体化发展先行示范区等税收征管机构、税收分成比例、部分税费标准还未建立，跨区域合作项目多由合作方采取“一事一议”方式商定。统计分算体系尚未建立，统计指标的分配机制和归口报送问题需进一步明确。跨省级行政区域银行业金融机构准入新区的联合行政审批及服务机制、监管机制、对外贸易外汇结算服务等均需进一步完善。审计监督机制有待建立健全。跨行政区财政协同投入模式相对单一，目前主要采取设立平台开发运营公司模式进行。

四、成渝地区经济区与行政区适度分离改革的战略举措

(一)体系化推进统一规划管理

积极争取国家有关部委支持，密切与四川相关部门的沟通对接，抓紧编制出台成渝地区双城经济圈国土空间规划、成渝共建西部金融中心规划、市场化法治化国际化营商环境方案等，抓紧制定“7+13”规划方案，形成以《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》为统领，各领域专项规划为支撑的“1+N”规划体系。强化两地各类规划与《规划纲要》《国土空间规划》的衔接，确保在规划目标、重大政策、项目布局等方面协调一致。加强合作共建平台规划协同，构建统一的“总体规划—单元规划—详细规划”三级国土空间规划体系，推动多规合一，真正实现规划一张图、建设一盘棋。

(二)协同化完善产业链供应链

健全区域产业协作体系，统一跨省域产业发展导向，实行产业一个准入清单管理，从产业融合度、环境承载力、市场潜力值等方面严格控制项目招引质量。建立招商引资协同机制和产业互动模式，健全产业分区引导、产业政策统筹、首谈利益保障等产业协作机制，创新引导产业合理布局的激励政策，构建独具特色、优势互补、安全韧性的现代产业体系。强化两地龙头企业带动，促进产业链、创新链、人才链、资金链深度融合，积极培育富有竞争力的、跨区域的特色产业集群和新兴产业集群创新联合体，加快构建具有竞争力的产业生态圈。

(三)一体化推进资源和要素市场建设

以毗邻地区合作示范区为重点，构建统一规范的公共资源交易平台，建立完善排污权、用能权、产权等资源交易新机制，促进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素高效流动。积极打造成渝地区一体化技术交易市场，加强西部数据交易中心、数字资产交易中心功能协作，推动重庆、成都区域股权交易市场依法合规开展业务合作。推动市场监管协作和联合执法，构建跨区域市场监管联合执法机制，建立区域性执法协作平台，深入推进“互联网+监管”。

(四)共享化健全毗邻地区利益联结机制

设立毗邻地区合作示范区一体化发展投资开发基金，引进省(市)级重点国有投资平台公司、专业化运营公司等参与示范区开发建设和运营管理。完善产业协作利益分享新模式，推动形成“总部+基地”“研发+生产”新型产业合作关系，探索项目异地流转和企业迁移利益分享机制，建立健全投资、税收等利益争端处理机制。

(五)集成化完善改革推进保障措施

健全成渝地区双城经济圈建设川渝合作决策层、协调层、执行层三级运作机制，建立交通、产业、市场、资源环境、公共服务、科技创新等专项合作机制。制定出台川渝毗邻地区合作共建示范区试点清单，明确在推动产业协作、要素市场化配置、利益分享、公共服务共建共享等重点领域和关键环节的职责任务，研究建立科学、规范、可量化的一体化综合评价指标体系，将跨区域合作能力考核纳入对两地市州、区县政府的考核。创新毗邻地区合作示范区用编用人制度，实行编制分类管理、人员统筹使用，开展聘任制公务员试点和事业单位员额制管理改革试点，完善绩效激励机制，优化薪酬制度。