共绘善治有为图景：为什么教师参与如此重要

摘要在当前中小学学校治理现代化备受关注的时代背景下，要促进学校内部治理由权威导向、单一向度、自上而下的管理过程，向上下互动、多元共治、民主协商的权力结构转变，让各种治理主体凝心聚力共绘善治有为图景，必须重视教师这一治理主体的参与。教师参与的重要价值主要体现在三方面：教师参与是工作场所民主在学校管理中的延伸，是落实全过程民主的重要支撑；教师参与是推动学校治理现代化的突破口，是建设现代学校制度的重要途径；教师参与是教师活力的源泉，是激发学校办学活力的重要手段。

关键词 学校治理；教师参与；多元共治；全过程民主；现代学校制度

中图分类号G63

文献标识码A

文章编号1002-2384（2022）12-0022-04

教师参与学校治理（以下简称“教师参与”）是指教师在学校治理决策中发挥影响力的过程。当下，我国正在深化重点领域教育综合改革，完善学校治理结构，推动学校治理现代化。要实现这一目标，促进学校内部治理由权威导向、单一向度、自上而下的管理过程，向上下互动、多元共治、民主协商的权力结构转变，除了要大力推行党组织领导的校长负责制，还必须重视教师这一治理主体的决策参与，让教师不仅可以为学校发展建言献策，不同程度地参与决策协商过程，而且可以有效参与学校治理的批评监督工作。

然而实证研究揭示，中小学学校治理实践中教师参与水平偏低的问题在近些年未见改观，教师参与不仅数量少，而且层次也比较低，在监督与决策等层面的实质性参与十分有限。[1-2]对中文核心期刊上的发表物进行分析发现，自2013年国家明确提出推动国家治理体系和治理能力现代化以来，每年有20篇左右的教师参与主题相关文章公开发表，但绝大多数探讨的是高校教师参与，涉及中小学教师参与的文章数量仅占一成多。教师参与在实践和研究中两面“遇冷”，很大程度上是因为人们对这一问题的重要性与必要性认识还不够深刻。因此，从历史、政策和实践等多重视角探讨教师参与的价值，具有深刻的现实意义。

一、历史回顾：教师参与是工作场所民主在学校管理中的延伸，是落实全过程民主的重要支撑

在西方国家，员工参与一直以来都是政治学、经济学、管理学等多个学科共同关注的重要议题。[3]早在19世纪末20世纪初，随着资本主义制度的发展，经济领域中的财富不平等问题日益突显，工人运动和工会斗争等活动持续升级，经济民主、工业民主与工作场所民主思想日渐兴起。在工厂、公司等工作场所，员工开始通过一定的程序和方式影响组织决策，与管理方共享权力和责任。进入20世纪三四十年代，受霍桑工廠实验以及人际关系学说等管理理论的启发，员工参与得到更为深入的讨论，并广泛运用于各领域的管理中。

而教育场所对员工参与的关注肇始于上世纪七八十年代的美国。[4]当时，随着《科尔曼报告：教育机会公平》《国家处在危险之中：教育改革势在必行》等报告的发布，中小学迫切需要向世人证明其在学生发展中的作用，有效学校（effective school）运动蓬勃兴起。在改进学校教学领导力过程中，校本管理以及集体决策成为运动的核心主题，很多学校通过扩大教师参与激发教师的主动性、责任心与创造性。此外，社会和政治力量也在助推教师参与的发展。1986年，卡内基教学专业委员会（Carnegie Commission on Teaching as a Profession）在对全美公立学校的调查中发现，当时大部分教师没有机会参与诸如教师评价、教师发展以及财务预算等学校核心事务决策，他们强烈呼吁教师应享有更多能影响学校决策的话语权。[5]这一呼吁得到教师工会与政治团体的支持。全美州长协会（National Governors Association）[6]与全美教育协会（National Education Association）[7]也相继发布报告，呼吁让教师参与有关学校愿景、优先事务和具体工作目标的讨论与决策。此后，教师在学校与学区水平上的参与日渐在美国得到较为深入地落实和发展。

上世纪90年代以后，注重教师参与逐渐成为中小学学校治理改革的国际趋势。1995年，全球治理委员会（The Commission on Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》中倡导多中心治理理念，鼓励利益相关者个人或团体积极参与公共事务，以协商交往、民主共治以及伙伴关系来实现对公共事务更加民主、有效的管理。[8]随着多中心治理理念的传播，扁平化管理、权力下沉、分布式领导、共享领导力等管理学思想引领学校治理实践变革，教师作为重要的治理主体，越来越多地参与到学校治理决策中。PISA2015的校长问卷数据表明，在新加坡、芬兰、加拿大等高分国家，66.7%-93.7%的校长“给予员工参与学校决策的机会”至少每月1次以上。[9]TALIS2018的校长问卷数据也显示，在参与调查的经济合作与发展组织（OECD）成员国中，98%的校长宣称其所在学校为教师积极参与学校决策创造机会，56%的校长报告其所在学校最高决策机构及管理团队中有教研组长和普通教师代表的参与。[10]如今，许多发展中国家如印度、埃及、津巴布韦，在分析教育质量差距、反思教育管理体制问题时，也意识到教师参与不足带来的影响，逐渐加大对教师参与的实践探索力度。

当下，我国正在国家治理与社会治理实践中大力推动全过程民主。全过程人民民主是习近平总书记对中国式民主的新提炼，标志着中国特色的民主制度进入一个新的时代和高度。这种民主政治的新形态促进宏观政治民主和微观基层民主的创新性融合，破解了形式民主与实质民主难以调和的矛盾。在传统民主政治的关系中，受制于个体能力、群体（国家）规模、组织架构等因素，公民的民主权利往往只是在选举时才能得到短暂体现，并没有改变管理过程中少数人对多数人统治的事实。也就是说，这种体制只是精英的民主，而不是大众的民主，与实质民主相去甚远。而全过程人民民主能够有效解决这个问题，它不仅关注国家政治的有序运行，也注重基层的民主参与。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。这种全过程民主的思想不仅体现在国家治理与社会治理上，还要扩充到包括中小学校在内的各种工作场所。没有工作场所民主的支撑，政治民主的有效性会在很大程度上受到限制。[11]从这一意义而言，促进中小学校的教师参与，保障教师在学校治理中的话语权与参与权，不仅顺应国际教育管理改革趋势，也是将全过程民主思想落实到教育场所的重要支撑。

二、政策分析：教师参与是推动学校治理现代化的突破口，是建设现代学校制度的重要途径

推进政校分开、管办分离，建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度，促进学校治理现代化，是当前我国教育管理体制改革領域的政策热点。而要切实推动学校治理现代化，除了要在学校外部关系中建设新型政校关系以及做好家校社协同外，在内部加强教师参与也是一个重要突破口。

在学校内部治理上，我国长期以来推行校长负责制。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》要求中小学“逐步实行校长负责制”；1993年，《中国教育改革和发展纲要》明确规定所有中小学实行校长负责制；2021年初，为加强党对教育工作的全面领导，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，要求各地区各部门结合实际，在中小学推行党组织领导的校长负责制。与实施多年的校长负责制相比，这种新体制更强调党对中小学的领导作用，但在本质上仍然是校长负责制。可以说，校长负责制是我国中小学内部治理的基本制度。在这种内部管理体制中，校长是学校的法人代表，是学校的最高负责人，对外代表学校，对内全面负责学校的教育教学和行政管理等工作，并对各项工作的过程和结果负责。[12]通俗地讲，学校如果办得不好，没有达到上级主管部门要求，或在运营中出现一些重大问题，校长需要为此承担相应责任，会受到来自上级主管部门的批评或行政处分。

这种体制权责清晰，能够督促校长谨慎决策，强化了其责任意识，但在长期实践中也暴露出一些亟待关注的问题。中小学校长一般由上级行政主管部门或政府任命，对上级负责，接受上级的绩效考核与问责，所以在治校过程中要认真研读有关政策或文件，在政策框架下规划学校发展，按主管部门要求管理学校。至于教师的意见，有的校长会真诚听取，有的则只做表面文章。于是在有些学校，校长权力越来越集中，导致学校权力结构失衡。对学校而言，这样不仅会降低学校决策的合法性，而且可能影响决策质量；对校长而言，它可能加大校长决策失误或发生贪腐问题的职业风险系数；对教师而言，它使得教师的声音被遮蔽，本该享有的知情权、表达权、参与权、监督权等权力受到限制。尽管有关政策文件在申明校长负责制的同时，也在强调教师参与、民主决策与民主监督，比如《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》强调，中小学要“建立健全议事决策制度”，坚持民主决策，对事关师生切身利益的重大事务，应通过教代会等多种方式，广泛听取教师意见和建议，但实践中很多学校民主决策的机制尚未建立健全，内部治理结构中仍然存在一些不平衡或不充分的问题，使得教师参与缺少平台和渠道，参与流于形式或停留在较浅层次。

要推动学校治理现代化，改善学校权力结构，建设现代学校制度，必须着力解决校长权力过于集中且缺乏监督制衡的现实问题。在校长之外，扩大与落实教师等治理主体在学校治理决策中的参与，在多元主体之间建立共同协商、相互制衡的民主决策机制十分必要。教师是教育教学实施的主体，是学校最重要的治理主体之一。只有教师真正参与到学校治理决策中，一个权责清晰、民主协商、多元共治、相辅相成的现代学校治理结构才有可能形成。当然，教师参与不是说让所有教师在各种学校事务决策中都深度参与，这种看上去广泛的民主参与，与校长大包大揽的管理体制同样危险。它不仅会降低管理效率，而且可能破坏决策质量，影响学校高质量发展。只有适度的教师参与才是学校治理现代化的突破口。

要真正落实教师参与，学校需要着力建立让教师敢于和愿意参与的制度与氛围。在制度上，学校要严格遵守《中华人民共和国教师法》《学校教职工代表大会规定》等法律规章的规定，通过学校章程及各项管理制度将教师参与渠道、机制和方式具体化，畅通参与渠道，理顺参与机制，创新参与方式。同时，学校还要建立预防与纠正打击报复的程序，打消教师担心因建言而给自身带来不利影响的顾虑，让教师大胆表达情绪、诉求与主张。比如：北京市十一学校章程中规定，学校建立民主决策机制，学校事务决策不是由校长一个人说了算，而是哪个层级掌握信息最充分，就由哪个层级的人员参与决策。[13]该校还落实教师的民主监督权，要求各级干部每年要面向教代会代表述职，接受教师代表的评议，如果谁没有得到足够的信任票，就必须对工作进行检讨甚至自行辞职。[14]有制度撑腰，教师就敢于建言，能通过多种方式对学校工作提出意见和建议，充分发挥教师参与的民主监督作用。在氛围上，学校要宣扬现代治理理念，在学校治理全过程中广泛听取教师意见，鼓励教师组织公民行为，营造“人人关心学校，与学校共同发展”的组织文化氛围，通过教师参与实现教师成长与学校改进。

三、实践观照：教师参与是教师活力的源泉，是激发学校办学活力的重要手段

从内容上看，教师可以参与的决策范围比较广泛。从确定教师起点薪酬到制定学生纪律，PISA2015探讨了教师在12项事务决策中的参与和影响力。[15]有中国学者根据我国学校组织设计实际，将教师参与的内容划分为教学事务、行政事务和后勤事务方面。[16]多项研究发现，教师期望更多参与到各项事务决策中，而期望参与水平最高的领域是教学相关事务。[17]对于教学内容如何取舍、教学进度怎样安排、学习进展如何评估、研究性学习如何开展、课后服务如何做细做实等类似事务的决策，教师希望可以有更多话语权和影响力，这反映出教师对工作自主权的需求。

解放教师，让教师自主工作，才能释放教师的活力与创造性。美国教育家杜威（John Dewey）指出，对于教师而言，工作场所民主的第一项基础要求就是保障教师自主权。[18]只有教师享有充分的工作自主与理智自由，能就关乎自身工作安排和利益的事务发表意见或参与决策，对自己的工作有控制权，他才能感觉到工作的意义感与成就感，才会主动高效地投入工作。反之，如果教师没有自主权，只能被动听从领导、专家或教材中的指示，那么就容易感觉到无力感和低成就感，从而陷入职业倦怠。如果教师被规章制度或教学模式所束缚，在教育实践中束手束脚，那么期望他能培养出有创造力、能自主可持续发展的学生也是不现实的。

只有解放教师，才能激发学校办学活力，促进学校可持续发展。现代管理学之父德鲁克指出，人力资源不同于其他资源，员工具有个性和公民资格，对于是否工作、做多少工作以及如何工作，他们具有自主支配的需求，也具有自主工作的能力。[19]因此，管理者不能簡单要求员工被动工作，而应该发挥员工的自主性，让员工自主控制、检查与指导所承担的工作，同时创造机会让员工参与更多决策，使其站在管理者的视角分析问题，最终将个人发展与组织发展联系起来。一些实证研究也证实，当员工有机会自主决策、影响决策或参与监督，可以激发其使命感与责任心[20]，改善其工作满意度、组织承诺与职业承诺[21]，进而有效强化其工作投入及组织公民行为[22]。回到中小学校，让教师参与决策过程，可以使学校在各项决策中更多听取教师的意见，更好地响应教师诉求与平衡多元主体的利益，增强教师对决策的认同度与接受性，从而进一步推动政策落实，保障政策的实效性。[23]让教师参与决策过程，还可以增强学校凝聚力，在学校内建设人人关心学校发展、人人争做更大贡献的组织氛围。

综上所述，加强教师参与既是全球教育管理领域深化改革的共识，也是我国新时代落实全过程人民民主的内在要求；它融合体现了民主管理、赋权管理、分布式领导等新兴管理学思想，是推动学校治理现代化的突破口，是建设现代学校制度的重要途径；它保障了教师的专业自主权，能充分释放教师的自主性与学校办学的内生活力。为此，中小学要锐意改革，深入推动并将教师参与嵌入现代学校治理体系，不断完善学校治理结构，凝聚各方力量，共同描绘善治有为的美好图景。

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（編辑 王淑清）

注释：① 本文系北京市教育科学“十三五”规划重点课题“中小学学校治理现代化：问题、原因分析与改进”（课题批准号：CCAA2020037）的研究成果之一。