关于集中整治农村“空心房”问题的思考——以湖南省娄底市为例

刘文伟

（娄底市自然资源和规划局,湖南娄底 417000）

1 研究区概况与调研样本数据

1.1 研究区概况

娄底市2021年末户籍人口448.49万人，乡村人口222.44 万人。根据第三次国土调查数据，全市建设用地129.1 万亩,其中农村宅基地81.1 万亩，城镇住宅用地12.1 万亩，分别占建设用地的比率为62.81%、9.37%。娄底市年均审批宅基地1 万余宗，原址翻修约占60%，异地新建约占40%，户均住宅面积160 m2以上。据统计，全市农村“空心房”面积达0.28万亩。

1.2 调研样本数据

此次选取了8 个典型村庄作为调研样本，每个村庄各有特色。

（1）娄星区杉山镇花溪村：现有居民2174人、863户，宅基地总面积123940 m2，“空心房”88处、共9000 m2，拆除完成率达100%；（2）娄星区水洞底镇文建村：现有村民552 户，宅基地总面积71500 m2，“空心房”68 处、共7626 m2，目前已全部拆除到位；（3）冷水江市禾青镇炉竹村：现有居民514 户，宅基地总面积43200 m2，“空心房”76处、6080 m2；（4）涟源市杨市镇金盆村：现有居民2706 人、696 户，宅基地总面积112760 m2，“空心房”278 户、共36854 m2，现已全部拆除到位；（5）涟源市湄江镇黄罗湾社区：现有居民915户，宅基地总面积约165000 m2，曾有“空心房”51 处、16074 m2，现已全部拆除到位；（6）双峰县印塘乡东风村：现有居民412 户，宅基地总面积62000 m2，“空心房”144 处、共9618 m2，已全部拆除；（7）新化县枫林街道大水坪村：现有居民524户，宅基地总面积90000 m2，“空心房”46 处、共4981 m2；（8）新化县水车镇正龙村：现有居民681 户、2696人，基本农田面积占总土地面积的84.1%，该村大力发展乡村旅游，按照“公司+村民+基地”方式对相对集中的古民居群落（200余户）进行保护和经营，“空心房”较少。

2 实证分析

2.1“空心房”的主要类型

娄底市农村“空心房”绝大多数为土坯房，使用年限基本超过20年以上，当前农村“空心房”主要有以下几种类型：一是长期无人居住、无人监管或无合法继承人的空房、杂屋以及废弃的企事业单位办公场所、宿舍、生产性用房等“闲置房”；二是危及人民生命财产安全、破烂不堪的“危旧房”；三是零星分布、简易建设的农业生产管理用房，以及分散居住且本人自愿拆除的一些“零散房”；四是在街道边、马路边、大坝、堤防、渠道上乱搭乱建的“违建房”；五是具有保留价值、能彰显本地特色、传承文脉、记住“乡愁”和融入乡村旅游的“特色房”。

2.2 “空心房”形成原因

（1）对“一房一宅”的认识模糊。目前，很多农民群众法律意识不够强，对“一户一宅”等有关法律政策认识模糊，总认为自己对宅基地拥有所有权，没有认识到土地是集体所有、建新必须拆旧。同时，对土地国情认识不够，总认为泱泱大国、地大物博，没有认识到我国土地后备资源严重不足，对“空心房”没有概念，没有节约集约利用土地的意识，导致原地主大院连体房较多和一户多宅未及时拆除，农村“空心房”现象大量存在。

（2）农村人口城镇化导致农村宅基地闲置。随着市场经济的不断发展，城镇化率逐步提高，在种粮效益低的背景下，农村经济收入低，教育、医疗等资源集中在城市，迫使村民搬到城市或者其他地方居住。农村劳动力大量外出务工，导致农村很多旧房子、厕所、猪牛羊圈、杂物间等闲置。

（3）对于农村村民建房管理引导不够。因国有土地与集体土地的价值差异大，以往规划管理的重点在城市，村庄规划普遍滞后。对于集体所有的农村土地，集体经济组织管理缺位或把关不严，农民的原则是能占就占，若有新户要建房，很少在自己老宅基地上重建，而是选择地理位置好、交通便利的地方建新房，但建新不拆旧，导致“空心房”增加。

3 “空心房”整治的措施

落实市委、政府关于农村人居环境整治提升和自建房安全隐患排查整治的决策部署，娄底市自然资源和规划局立足主责主业，以消除安全隐患、提升人居环境为目标，持续推进农村“空心房”整治攻坚行动，取得明显成效。

3.1 领导重视 高位推进

把“空心房”整治纳入全市重点工作统筹推进，牢固树立农民群众“要建房先审批，无审批不建房”的思想，彻底改变建房审批意识缺乏的状况。娄底市自然资源和规划局作为责任部门，明确工作专班着力推进村庄规划、控违拆违“动态清零”、土地综合利用等重点工作，对增量问题“零容忍”、立行立改,对存量问题抓紧摸清底数、分步分类处置,构建起纵向层层压实责任、横向协调联动的工作机制，为完成“空心房”整治任务奠定坚实基础。

3.2 统一标准 强化指导

先后印发“两方案一办法一细则”，即农村人居环境整治提升自然资源和规划工作五年行动方案、2022年工作方案、考评办法、“空心房”整治实施细则。将“空心房”整治任务目标细化至每月，督导考评落实到每季，明确拆除整治组织领导到位、方案计划到位、安全措施到位、群众思想工作到位的“四到位”措施，做好垃圾清运、村庄规划、生态修复、组织验收的“四跟进”要求，按照“宜耕则耕”“宜绿则绿”“宜建则建”“宜修则修”方式组织土地综合开发利用，明确建新未拆旧、具有严重安全隐患、影响农村人居环境的“三必拆”目标，实现“空心房”基本清零。利用“村村响”“祥和娄底”微信群及张贴标语、横幅、告示等方式，将“空心房”整治的政策传送到每家每户，确保“空心房”整治规范有序推进。

3.3 比学赶超 创先争优

搭建“一群一排名一简报一通报”调度平台，建立全市农村人居环境整治行业工作微信群，及时上传工作动态；建立每周报表调度制度，将各县市区和乡镇（街道）整治排名情况报市委、政府主要领导和分管领导，发各县市区党委、政府，以排名激励各地持续攻坚；定期刊发以推荐经验为主的工作简报和以指出问题为主的工作通报，督促各地比学赶超。

3.4 加强督察 破解难点

聚焦“哪里不快督哪里、哪里不通导哪里”，在开展季度例行督导的基础上，攻坚行动阶段及时组织力量下沉基层，持续组织“高频次”靠前“督战”，努力破解部分地区工作推进不平衡问题。督导组通过对全市排名靠后的10 个乡镇进行专项督导，全面分析原因，提出明确建议，有效破解难点问题。

4 “空心房”整治的建议

4.1 用好村庄规划指挥棒 坚持从严控制“空心房”增量

以村庄规划为基础，加强农村宅基地管理和“空心房”整治。在尊重民意、尊重历史的基础上，一要按照科学布局、适度集聚的原则编制村庄规划，统筹规划、合理整合村庄布点，限制小型、偏远村和路边村建房，鼓励广大群众在中心村庄建房，发挥中心村庄集聚效应；二要严格落实好村庄规划，发动群众监督，坚决杜绝突破规划现象，按照“控制增量、盘活存量、合理布局、节约用地、保护耕地”的原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，优化农村居民点布局和生产、生活、生态空间的目标，执行“先批规划后批地”的制度，引导村民按规划建设；三要加强宣传教育，向中小学生和广大群众进行国情宣传，让“人多地少，土地后备资源严重不足”的国情观念深入人心，利用各种媒体加强“一法一条例”宣传，使“一户一宅”等法律政策家喻户晓，让广大群众认识到，“空心房”改造既是节约土地的需要，也是改善人居环境、助推乡村振兴的需要。

4.2 用活土地管理新政策 坚持有效推进“空心房”整治

制定符合娄底实际的农村宅基地、集体建设用地流转办法。探索宅基地有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地有偿有序退出；鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的农村集体建设用地及“空心房”，用于发展乡村旅游、乡村休闲养老、乡村文化和特色农业发展项目；对因继承、分割、超面积等形成的一户多宅，以及随着人口迁移空闲的宅基地，在符合国土空间规划和村庄规划的基础上，依法流转，盘活农村闲置资产，提升乡村生态宜居成色，促进农民增收，助推乡村振兴。

探索村庄规划区建设用地流转。以村集体经济组织的名义，对村庄规划区内不建房农户的土地按议定指导价进行收购，明确村委会代管，再由村委会将土地调剂给建房户；对不需在村庄规划区内建房又不愿将土地调剂给亲属或其他农户的，采取以地换地的形式，允许本村、组建房户将规划区外的土地与其等面积对换，形成灵活的土地管理机制，在满足建设需求的基础上，有效提高土地利用效益。

推进“空心房”集中整治与土地整理相结合。鼓励镇村将拆除的成片“空心房”用地进行整治，能开发成旱土的开发成旱土，能整改成水田的整改成水田，既增加耕地面积，又可以通过耕地指标交易积累“空心房”整治资金。充分发挥城乡建设用地增减挂钩政策在统筹城乡发展、促进乡村振兴中的杠杆作用，在留足农村发展用地的同时，将节余建设用地指标有偿高效配置到中心城镇，既解决城市发展用地不足问题，为“空心房”整治、乡村振兴提供资金来源，又推动农村宅基地布局更紧凑、利用更科学、结构更优化，实现土地节约集约利用，有效推进新型城镇化和村庄治理现代化。

4.3 用足基层组织所有权 坚持充分发挥村集体主动作用

村民自治组织是集体所有的主体，充分发挥村集体主动作用，切实维护、保障集体经济组织作为宅基地所有权人的权益，进行“空心房”整治和宅基地管理，从源头上避免宅基地管理的无序和散乱状态。

充分发挥村支两委的主观能动性，尊重农民主体作用。坚持“实事求是、先行示范、以点带面、逐步推广”的原则，开展旧村改造，充分利用现有住宅，不搞大拆大建，引导农民按照统一标准建房，逐步改变独门独户的传统建房模式，提高土地利用率和容积率。根据各村人文地理、自然资源等特色，兼顾农民生产生活特点，充分考虑家禽喂养、农具作物存放的场所，按照“标准不高水平高、造价不高质量高、面积不大功能全、占地不多环境好”的要求，向农户免费提供有特色、结构合理、功能完善的农宅设计图样，保证农民新房设计美观、安全、体现乡村特色。

充分发挥村民自治作用，推行宅基地民主管理，引导村集体经济组织利用乡规民约方式出台宅基地管理制度，规范村集体经济组织民主决策程序，依托村民会议集体决策，严格按照“一户一宅”的原则，对宅基地申请资格权严格把关，从源头上避免“空心房”。

4.4 用实耕地保护田长制 坚持全面规范农村宅基地审批

全面规范农村建房乱占耕地现象。实施耕地保护田长制，构建村级田长和组级网格田长遏制农村乱占土地建房网格化监管体系，实现网格到人、责任到人，依托卫星监测、铁塔视频等高科技手段，对农村宅基地实行网格化管理，提高农村宅基地管理的科技水平，确保新增农村乱占土地建房行为及时发现、及时制止、及时处置。

全面规范农村宅基地审批。强化用地预审、选址论证和批后监管，从源头严控村民建房占用耕地、少批多占、批甲建乙现象。村级田长和组级网格田长参与村民建房选址、申报工作，并对本集体组织成员建房选址负实地监管责任，在村民个人建房申报选址时，必须由村级田长和组级网格田长签字认可。认真落实民房审批“三到场”制度，建立巡查台账并认真记录，村级田长和组级网格长发现违法建设行为应立即向乡级田长报告。