河湖岸带国土空间管控探讨

刘冬荣，张伟娜，莫加伟

（湖南省国土资源规划院,湖南长沙 410007）

河湖岸带是河岸带和湖岸带的统称，是特殊国土空间和优势地理单元。随着河湖生态保护越来越受到世界各国重视，河湖岸带逐渐成为多数学者的研究着眼点。国内外学术界对河岸带的研究，以河岸带定义[1-6]与范围界定[7-8]、功能作用[9-10]研究为基础，在群落响应关系[11]、环境动态效应[12]、土地利用/覆被变化[13-14]、景观格局演变[15--16]、生态恢复和重建[17-20]、综合评价与利用管理[21-23]等方面开展了大量探索。对湖岸带的研究，主要集中在生境保护[24-25]、生态系统退化与修复[26-27]、生物多样性[28]、景观变化[29]等方面。总体来看，这些研究大多基于生态保护视角，为实施河湖岸带生态管理建立了一定理论和实践基础，但对河湖岸带规范利用的研究，则明显不足。因此，从国土空间视角，系统考量其在国土空间开发保护格局中的功能作用与管控对策，颇有必要。

我国的长江经济带人口规模和经济总量占据全国“半壁江山”[30]，而承载这“半壁江山”的空间主要是长江流域各河湖岸带，强化河湖岸带空间管控尤为重要。2020 年12 月颁布的《长江保护法》，为长江流域河湖岸带资源合理高效利用，保障生态安全提供了法律保障。2021年4月中共中央国务院发布的《新时代推动中部地区高质量发展的意见》进一步要求强化长江岸线分区管理与用途管制。河湖岸带是长江流域的经脉，加强河湖岸带国土空间管控，对于构建新发展格局，促进流域健康永续发展，都具有重要意义。

1 河湖岸带的特征与功能

1.1 河湖岸带的特征

河湖岸带衍生于河湖岸线。目前，对河湖岸带定义和界定尚无统一的标准。一般认为，河湖岸带为内陆地区河湖水域和陆地相互交接、相互作用的地带，它包括紧邻河湖岸线一定宽度的陆域和水域。考虑到《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》《河湖岸线保护与利用规划编制指南》（试行）已对岸线及岸线边界线进行了界定，为更好地应用于国土空间管控，按照不交叉重叠原则，可将河湖岸带界定为河湖岸线外缘边界线后方陆域一定范围的条带状区域。从国土空间视角看，河湖岸带具有以下几个特征。

空间形态的条带状。河湖岸带是河湖岸线后方陆域一定范围的区域，在空间形态上沿河湖呈条带状分布。

自然演变的规律性。河湖岸带地理变化，通常遵循河流发育、湖泊演化的自然规律和人类活动地域空间分布规律。

人类活动的集聚性。人类活动多向河湖岸带集聚，国土空间集聚开发活动多分布于湖泊入江处、江河干支交汇处、江河湾岸段。

资源条件的差异性。河流的上下游左右岸、湖泊不同岸段，自然资源和条件差异显著，国土开发利用程度差别明显。

功能作用的系统性。河湖岸带水陆空间互联、生态互通，与两厢水域、陆域通过自然、人文类型及其相互作用，共同构成特定的水陆生态系统。

行政管理的复杂性。就我国看，河湖岸带的土地、林地、湿地、水域、自然保护区、港口等按国家部门职能分工管理，以河流中线为行政界线致河流左右岸分割管辖，上中下游分属不同行政区域，多头管理交织重复。

1.2 河湖岸带的主要功能

河湖岸带资源互补，拥有水、土地等组合优良的自然资源，地理位置独特，是国土空间的优势地理单元，功能丰富多样，在国土空间开发保护格局中具有特殊的地位和作用。

其一，河湖岸带是建设开发活动最为活跃的地区，支撑区域经济增长的核心地带，是重要产业带。这里是人类文明发祥地，早期的城市大都发育于此。很多国家把沿江沿河地带作为国土开发战略重点，已经成为港口、产业及城镇布局的重要空间。在我国，长江、珠江及其主要支流等江河沿岸地带已成为重要区域发展轴带，太湖、鄱阳湖、洞庭湖等大湖沿岸地带已发展成为重要区域经济圈。

其二，河湖岸带具有重要的生态功能，是重要生态廊道。这里处于陆地生态系统与水域生态系统的功能结合部，是河湖保护缓冲带，水陆生态系统的重要组成部分，在涵养水源、维护生物多样性和保持生态平衡等方面发挥重要作用。如湖南省将“一湖四水”作为国土空间保护格局主要组成部分，河湖岸带的保护状况直接关系到生态安全屏障功能发挥。

其三，作为滨水空间，河湖岸带也是塑造空间形态、展现区域特色和城市景观风貌的最佳空间载体，是重要景观带。各类自然人文类型组合构成美丽景观，具有不可忽视的景观功能。在上海，外滩沿岸是其最具有标志性的城市景观区域。在长株潭都市圈，湘江两岸的风光带成为稀缺城市资源。

2 河湖岸带空间开发利用及管理存在的突出问题

长期以来，因岸线与沿岸地带界定不清晰，常常以岸线替代沿岸地带，各部门管理目标不一致，河湖岸带空间开发利用与保护长期存在矛盾，出现了系列突出问题，严重影响了河湖岸带自然资源的可持续利用。

2.1 过度开发倾向明显

一些大中城市对河湖岸线利用与沿岸陆域开发布局统筹协调不足，在河湖岸带布局一大批重要港口、产业园区，开发建设大都贴岸伸展，存在多占少用、占用不合理、重复建设等现象，导致空间开发利用强度过高，资源利用效率低下，造成资源浪费。有研究表明，长江流域、珠江流域港口码头岸线占比分别达50.32%、36.59%，淮河流域港口码头和跨河桥梁管线占比分别达40.22%、48.55%，太湖流域以城镇、工矿企业和景观等岸线占比高达77.22%。

2.2 河湖生态透支比较严重

沿岸地带的过度开发建设，降低了林地、草地和湿地等生态用地比例，减少了河湖保护自然屏障。城镇开发、村镇集中建设、规模养殖近岸布局，弱化了河湖生态自我修复功能。部分地区在河湖岸带实施大量土地开发项目，围垦河湖滩涂开发耕地，降低了水生态系统的自我调蓄和净化功能。解放以后，长江中游大量的围湖造田、与河争地，湖泊面积的减小，直接导致了长江水没有足够的空间分流，很容易造成洪灾，1998 年的洪灾跟这方面有直接关系。长江沿线化工产量占全国46%，“化工围江”问题也使长江流域生态环境严重透支，安全生产风险事故高发。

2.3 滨水景观风貌和公共价值受到损害

一些城市片面追求土地经济价值，在城区河湖滨水空间增加建筑高度和容积率，忽视天际线、滨水界面、通风廊道功能，导致城市沿岸地带建筑过高、开发强度过大，弱化了滨水景观功能。不少过江通道设置与河湖岸段滨水景观风貌、用地功能布局缺乏统筹，损害了城市景观风貌，降低了人居环境空间品质。过多布局商业消费型活动空间、工矿企业，压缩了公共开敞空间，削弱了公共价值。在长沙，城区北部的湘江东岸布局密集高层住宅楼，有学者认为严重影响了湘江的天际轮廓线，致使城市局部形象受到破坏。

2.4 水陆统筹管控协调不足

近年来，岸线管理越来越受到重视，然而河湖岸带的岸上统筹管理依然薄弱。2007年交通部发布港口规划管理规定后，各地相继编制港口规划。2016年发布加强长江港口岸线使用监管的文件。同年，水利部、原国土资源部印发实施《长江岸线保护和开发利用总体规划》后，有关省份陆续编制岸线规划或出台岸线管理政策法规。2018年水利部启动了河湖管理范围划定工作，推进岸线范围落地。由于管理体制机制原因，对岸线的管理多基于部门职责考虑，缺乏水中岸上的统筹管控。直到2019 年，新组建的自然资源部以长江岸线为试点范围，统筹协调各部门管制政策，探索长江经济带国土空间用途管制和纠错机制。

3 河湖岸带国土空间管控目标取向

河湖岸带在建设更高质量、更有效率、更加公平、更可持续国土空间开发保护格局中发挥重要作用。实行河湖岸带国土空间精细化管理，应主要立足以下三项主要目标。

3.1 促进岸带资源合理利用

改革开放以来，海岸带的开发利用已促成我国沿海地区率先发展。当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程，内陆地区纷纷加快开放发展步伐，打造内陆地区改革开放高地。在新时代，河湖岸带在推动内陆地区加快实现高质量发展，促进全国区域协调发展中的地位举足轻重。河湖岸带是有限的重要战略资源，其资源价值、示范带动效应发挥仍不充分，需要更加珍惜和节约利用，大幅提高利用效率，为内陆地区重大战略任务落地实施提供空间保障。

3.2 筑牢河湖生态安全屏障

河湖岸带是河湖生态屏障和污染物进入河湖的最后防线，是维系健康、完整、多样、持续水陆生态系统的核心。河湖生态安全问题在水里，根子在岸上。治理河湖生态环境问题，需要重点加强河湖岸带空间开发利用的统筹管控，严守生态底线，协调人、水、地、港、产、城、乡关系，加强国土综合整治和生态修复，使河湖生态安全屏障更加牢固。

3.3 彰显区域特色景观风貌

塑造和谐的河湖岸带景观风貌，是绘就壮丽山河、建设美丽中国的有效手笔。河流上中下游、左右岸带、环湖岸带自然地理条件差异显著，人文景观风貌各具特色，奠定了良好的河湖岸带景观风貌基底。河湖岸带的乡村、城镇地区应充分利用当地河湖岸带自然条件，因地制宜把当地人文风貌和自然环境融为一体，加强风貌管理，彰显独具特色的河湖岸带景观风貌。

4 河湖岸带国土空间管控对策

河湖岸带国土空间管控要立足水陆生态的互通性、空间的互联性、资源的互补性、流域的系统性，深刻认识其地理变化和空间演进规律，遵循以下基本原则：一是以水定陆、以陆控水原则。河湖岸带的特征决定了其管控要从保障水陆生态整体性系统性出发，必须遵循河湖的自然属性，保持陆域人类活动对水域生态的干扰作用维持在可控范围，促进水域与陆域功能相融合。二是统筹协调、利用保护兼顾原则。要统筹岸带上下游、左右岸、近远期利用和保护空间安排，正确处理岸带资源开发利用和保护的关系，在保护中开发，在开发中保护，支撑经济社会可持续发展。三是因地制宜、突出重点原则。要根据河湖岸带资源不同区段自然基础、开发利用现状、环境生态问题和高质量发展需要，分区域分河段因地制宜确定功能定位，注重发挥优势功能，充分展现区域特色，塑造人与自然和谐共生的高品质河湖岸带空间。

4.1 确定空间范围

对河湖岸带国土空间进行精细化管理，前提是要明确空间范围。我国目前虽然还没有定量划定河湖岸带范围的方法，但是有学者正在逐步探索其合理宽度。水利部门已初步界定河湖岸线外缘边界线，自然资源部门已完成长江岸线1 km 及外围5 km 区域岸线国土空间用途管制试点，国家已试行长江干支流1 km 范围内产业负面清单，这些实践为确定河湖岸带空间范围奠定了较好基础。下步需重点研究河湖岸带后方陆域边界划定方法。可以考虑在综合多学科研究成果基础上，通过试划深化试点，划定能用、管用、好用河湖岸带陆域边界线，合理确定河湖岸带空间范围。

4.2 编制专项规划

河湖岸带是空间问题最为突出、冲突矛盾和协调难度最集中地带之一。作为优势地理单元、特殊国土空间，迫切需要编制专项国土空间规划，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护、景观风貌塑造等因素，整体谋划新时代河湖岸带国土空间开发保护格局。规划编制应坚持问题导向、目标导向、管控导向，遵循绿色发展理念，以自然岸线保有率为核心，明确管控底线、开发强度等约束性指标，因地制宜设置差别化建筑高度、容积率等指标，划分岸段分区管控单元，合理确定功能定位，明确管控规则，提出规划协调衔接要求，制定规划实施保障措施。规划成果应纳入国土空间规划“一张图”。

4.3 出台管控规章

建章立制是提升规划实施效能的有力保障。美国等发达国家自20 世纪60 年代末就已制定河岸带保护与建设导则和条例。我国至今尚未出台河湖岸带专项管理规章。虽然近年来长江中下游部分省市制定地方性岸线管理政策制度，但是河湖岸带管理法律法规制度体系依然不健全，管控手段和措施难以适应新时代高质量发展要求。管控规章的制定要应针对河湖岸带保护与利用的紧迫问题，界定河湖岸带管控范围，明确河湖岸带保护与利用管理的主要任务、职责分工、分类保护、节约利用、整治修复、景观风貌管控、监督管理等内容。具体由地方结合实际出台。

4.4 构建协同机制

加强协同管控是解决河湖岸带条块分割管理的有效方式。可以考虑按河湖管理层级建立相应级别的协调机制，加大统筹协调力度。针对河湖岸带空间规划编制、重大项目建设、整治修复、生态补偿等综合性工作，通过相应级别联席会议共同探讨协商制定统筹的、可操作性实施方案和政策措施。在联席会议制度框架下，分别建立沟通机制、互助协调机制、信息共享机制，促进部门联动规范化、常态化，形成协同管控强大合力。建立健全河湖岸带空间管控的联动监管机制，强化协同监督。