衡山县文旅用地用途管制途径研究

黄 辉,张伟娜,刘冬荣,韦志飞

（1.国土资源评价与利用湖南省重点实验室，湖南长沙 410007 2.湖南省国土资源规划院，湖南长沙 410007）

建立完善的国土空间用途管制制度，科学实施国土空间用途管制措施，是落实山水林田湖草沙生命共同体理念，推进生态文明建设的必然要求，是处理好发展与保护的重要抓手[1]。2018年，国家组建自然资源部，赋予其一项重大职能就是“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，2019 年，中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）发布，明确提出“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”。随着国土空间规划编制和实施，以某一地域特定的国土空间为研究对象，因地制宜地研究国土空间用途管制政策具有重要的参考意义和实践价值。

近年来，文化旅游业不断发展壮大，对文旅用地的需求随之增大，文旅用地类型不断丰富。许多研究表明，文旅用地具有多种土地利用性质，同时呈现多种用途特征，甚至是建设用地与非建设用地特征同时呈现。其中，文化旅游用地的复合性与土地用途管制的刚性形成的矛盾最为尖锐[2]。近期关于国土空间用途管制研究对象主要集中在耕地利用，农用地转用，建设用地管制等[3]，对于如何加强文旅用地用途管制研究的成果还比较少。因此，笔者梳理总结国内外文旅国土空间用途管制实践经验，针对衡山县文旅用地存在的主要问题，提出用途管制建议，以更好地服务于当地文化旅游业的发展。

苏珊·桑塔格的形式美学思想中，首当其冲的就是审美欣赏中仅针对艺术作品内容的泛泛而谈和过分阐释，这也正是1961年到1966年间，苏珊·桑塔格所发表的近30篇理论文章的主题。毫无疑问这也正是《反对阐释》这一著作的核心概念。在《反对阐释》中：

1 国内外文旅用地用途管制实践及启示

1.1 国内用途管制实践及启示

国内文旅用地用途管制研究较为成熟的地区主要有上海、福建和桂林等。上海国土空间规划从传统的“增量规划”迈向“减量规划、存量规划”，建立“3+X+Y”的控制线体系，其中就包括历史风貌保护区、重要旅游区、骨干河流蓝线等，从而实现文旅用地规划精细化管控[4]。福建省运用信息化手段强化国土空间用途管制，探索设计了用地业务信息指标模型和关联模型，实践表明，系统应用有效提升规划用地的管理水平，对加强文旅用地规划实施、监督、管理具有重要作用[5]。桂林市抢抓机遇，大胆创新，在摸清旅游用地现状基础上，构建了旅游用地分类体系，编制旅游用地基准地价，完善旅游用地相关管制政策和供地政策，探索了农民集体土地自主经营、门票分成合作、林权流转合作、股份制合作、土地租赁合作等方式，盘活了文旅用地利用方式[6]。

总结而言，国内关于文旅用地用途管制探索还较少，部分经济发达的省市通过建立国土空间用途管制系统，对全域全要素土地实行全生命周期管理。随着用途管制政策的深入，对于文旅用地特殊的用地方式暴露的管制矛盾将越来越多，一些文化旅游业发达的地区更应该提前谋划，探索出科学适用的用途管制办法。

1.2 国外用途管制实践及启示

衡山县地处东经112°27′~112°57′，北纬26°58′~27°28′之间，北界湘潭、湘乡，西南与衡阳县接壤，西北与双峰县毗邻，东隔湘江与衡东县相望，南与衡南县相接，中部的北、东、南三面环绕南岳区，全县国土总面积为935 km2。衡山县文化旅游发展以南岳衡山景点为基础，以红色文化和乡村特色旅游为补充，主要文化和旅游景点有衡山窑、禹王碑、柏树堡家楼、湖南农民运动旧址、毛泽建烈士陵园及陈列馆、唐群英墓及故居、文立正故居、岳北农工会旧址、新源渡口、花果山景区、巾紫峰等（图1）。本文文化旅游用地数据是以第三次国土调查数据为基础，结合调研收集整理分析得到的矢量数据成果。

4.1.2 名录管理

推荐理由:作者王君不仅是“百年中国语文人”“中学语文特级教师”“青春语文创始人”，更是一位在教育上亲力亲为的母亲。每一封信都是王君在日常中遇到的一个困惑，也是你我可能会遇到或曾经遇到的，她以自身实例进行讲述，每一个字都坦诚而真切，既有借鉴的意义，又有教育的温度。该书给亲子关系和家庭教育提供了一个新的思路和视角：原来好的家庭教育是孩子和父母的双向教育。爱，耐心和温情应该是家庭的主题。

2 研究区域与数据来源

通过查阅相关资料文献，对国外国土空间用途管制内容进行了梳理，下文以美国、荷兰、日本为例总结国外文旅用地用途管制政策实施的主要经验。

4.1.1 指标控制

3 衡山县文旅用地用途管制主要问题

3.1 文旅用地范围难界定、指标难落实

由于文旅用地本身存在复合性、差异性和分散性等特点[11]，一直以来，关于文旅用地的概念、分类、范围认定等问题存在着争议[12-15]。2020 年1 月1 日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四条指出“建设用地是指建筑物、构筑物的土地，包括旅游用地等”，根据条文可以明确，文化和旅游用地兴建的建筑物、构筑物属于建设用地，但文旅用地建筑范围常常包括其相互依托的风景风貌，如特色名宿、悬崖酒店等，使得文旅范围难以准确界定。另外，现行土地分类标准中没有直接对应分类，如土地利用规划的地类分类标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）和城市规划的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中“风景名胜设施用地”“其他建设用地”等用地分类。自然资源部发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》是实施自然资源统一用途管制管理的依据，用地用海分类指南中也没有直接“文旅用地”对应，涉及文旅用地的分类主要有文化用地、娱乐康体用地、文物古迹用地和风景旅游用海等。衡山县文旅用地特征既存在普遍共性问题，也有其特殊之处，通过调研得知，衡山县部分文旅建设项目范围模糊，文旅建设用地底数不清晰，如东湖旅游康养、野梅谷等建设的特色民宿、田园风貌设施等文旅用地范围界定问题。另外，文旅项目建设用地没有设定指标控制，容易造成资源破坏。如岳北农工会旧址需要新建陈列馆和停车场等附属设施，规划范围占用大量耕地。由此可见，随着文旅产业不断融合发展，文旅用地的综合性、复合型、变化性等特征将更加明显，在国土空间规划体系下就如何加强文旅用地用途管制将是一大难题。

图1衡山县重点文化旅游项目分布图Fig.1 Distribution map of key cultural tourism projects in Hengshan county

3.2 文旅用地用途管制实施成效低、监管难

文化旅游产业的健康发展必然需要规范有效的土地用途管制制度支撑。文化旅游产业不同的业态、不同的资源禀赋、不同的消费模式，都需要根据不同情形精心设计差别化的用地政策，这样政策才能真正落地[2]。现阶段，我国在国土空间用途管制特别是文旅用地用途管制上存在缺乏统一的规划平台和管制规则、国土空间管制范围和管制内容未得到进一步明确、空间管控手段衔接不够、用途管制的弹性不强、用途管制的配套制度有待完善等问题[16-17]。由于文旅用地用途管制体制机制等尚未健全，加之文旅用地“点多面广、布局分散、圈外选址、建筑面积小”等特殊的用地方式，导致部分文旅建设项目用地关系难协调、用途管制实施成效低、监管难等问题，通过调研得知，衡山县部分文旅建设用地位于生态保护红线一般控制区范围内，未协调好用地与生态保护关系，部分新增的文旅项目无法落地。还有一部分的文旅项目用地缺乏监管机制，浪费了项目资金投入，如岭坡乡为打造田园风景旅游观光，将部分耕地挖塘养鱼，占耕地建设观景台，违反耕地用途管制原则，项目区现正在整改中。因此，现行国土空间用途管制管理制度需要创新管理方式，研究探索文旅用地管制新途径以适应文化旅游产业发展的变化。

4 衡山县文旅用地用途管制途径

4.1 构建完整的规划用途管制体系

加快农业发展、增加农民收入是农业、农村工作面临的首要问题和中心任务，也是农业、农村工作的出发点和落脚点。鉴于林芝市深入贯彻落实西藏自治区第九次党代会和西藏自治区农村工作会议精神，特别是西藏自治区领导的重要讲话精神和指示要求，笔者结合林芝市青稞生产实际就如何提高青稞产量提出自己的浅见。

总结而言，国外文旅用地用途管制政策特别重视规划编制工作，并明晰各级规划部门事权。以规划为基础划分用途分区，对各个用途分区分类实施用途管制，统筹国土空间系统性和文旅用地特色，实施兼顾刚性和弹性的国土空间用途管制政策。

对文旅用地进行规划指标控制是很有必要的，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《湖南省自然资源厅发展和改革委员会农业农村厅关于印发〈农村一二三产业融合发展用地保障实施细则〉的通知》（湘自资发〔2021〕53 号）等文件提到“各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，零星分散的乡村文旅设施等用地可申请使用”，“单个休闲观光旅游项目建设用地总面积不得超过30亩，建设用地总面积不得超过项目区总面积的20%”。湖南省个别市县发布了文旅用地用途管制相关政策，如《张家界市文化和旅游产业项目用地改革试点办法（试行）的通知》（张政办发〔2022〕10号）中明确“文旅用地改革为城镇开发边界外，流转集体土地整体开发总面积原则上不低于500亩，单个建设地块用地面积不超过30 亩，以项目区为单元使用零星、分散建设用地，以‘建多少、转多少、供多少’的原则进行点状报批和供应的项目用地方式，建设流转面积在500 亩至2000 亩的，建设用地面积原则上小于7%”。《浏阳市促进文旅深度融合高质量发展十条措施》（浏证发〔2022〕4号）中明确“不破坏地表图层独栋占地面积80 m2以内的木方名宿项目可不办理新增建设用地手续，确需新增建设用地且单独占地面积400 m2以内的名宿零星用地视为符合规划”，因此，衡山县应结合自身文旅用地发展特点，参照已发布政策标准，因地制宜制定相关政策加强文旅产业用地管控。

美国的文旅用地用途管制政策主要是通过容积率、密度等指标管制土地使用，并以此为基础，增加了对文化旅游用地和生态用地的保护[7]。实现用途管制的方式主要是制定土地利用规划，规划类型有总体规划和分区规划等[8]。荷兰的国土空间用途管制相当成功。得益于管制措施得当，在国土面积有限条件下不仅承担了国际金融和旅游中心等重要职能，还保持着良好的自然生态环境。荷兰在文旅用地管控的主要经验是将文旅地块划分为不同功能区，对文旅用地涉及的建筑密度和高度加以限制，并且必须与周边历史风貌保持一致[9]。日本在文旅用地用途管制上积累了丰富的实践经验。主要体现在明确了各部门各层级在文旅用地上的用途管制事权，注重文旅空间的系统性和特色性，实施刚柔结合的用途管制制度[10]。

4.1.3 控制线约束与分区管控

建立文旅用地名录，确定文旅项目用地建设范围，将县域内各类文物保护单位、旅游产业项目等纳入文旅用地名录清单，并统一纳入县乡国土空间规划体系统筹管理，依法依规保障文旅产业用地需求。根据实地调研，确定了各个文旅项目用地情况，统计得出，衡山县文旅项目共65个，涉及近现代史迹、古建筑、古墓葬、自然风景和人造风景旅游用地。文旅总用地面积292.59 hm2，其中建设用地面积19.28 hm2，建设用地面积占总面积的6.59%（表1）。

太阳能电池板通过螺栓固定在垃圾箱顶盖，垃圾箱顶盖与顶盖的支撑柱焊接固定，顶盖的支撑柱与垃圾箱焊接固定。垃圾箱顶盖通过螺栓固定有红外传感器、单片机、窄带物联网通信模块。空气质量检测器、异味传感器与单片机电连接，单片机与窄带物联网通信模块电连接，窄带物联网通信模块通过无线信号与云端服务器连接，云端服务器通过无线信号与移动终端连接。太阳能电池板通过导线与蓄电池连接，蓄电池通过导线与单片机、红外传感器、空气质量检测器、异味传感器、窄带物联网通信模块电连接。

衡山县文旅用地空间以边界型和结构型控制线实现对国土空间刚性管控和弹性引导。边界型控制线为永久基本农田和耕地保护控制线、生态保护红线、城镇开发边界和文化遗址保护控制线。将文化保护遗址优先划入文化遗址保护控制线，其他文旅项目涉及“三条控制线”的按照控制线要求进行管控。结构型控制线为生态廊道控制线、风貌管控控制线，主要对文旅用地建设风貌，生态廊道功能延续性进行管控。划定古建筑、古墓葬、近现代史迹文化用地保护范围和建设控制地带，划入文化遗产和旅游发展区进行管制。其他文旅用地根据实际情况划入其他规划分区，按照相应分区管制要求进行管控（表2）。

表1衡山县文旅资源用地名录Table 1 List of land for cultural tourism resources in Hengshan county（单位：hm2）

表2衡山县文旅用地用途管制控制线约束和分区管制Table 2 Hengshan county cultural tourism land use control line constraint and zoning control

4.2 加强文旅用地用途管制审批监管

衡山县文旅用地大部分位于城镇开发边界外，按照《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）要求，对城镇开发边界外的建设，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，对自然保护地、文物等实行特殊保护制度。文化和旅游部自然资源部等六部委《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》明确文化和旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理，属于自然景观及农牧渔业种植、养殖用地的，不改变原用地用途的，不征收、不转用。因此，对县域内文旅项目进行梳理后分类处理，对需要转用为建设用地用途的文旅项目，由自然资源部门组织联合审查，在不占用永久基本农田、生态保护红线，不破坏区域整体风貌等情况下，以简易高效的审查方式办理建设用地预审和选址意见书、农用地转用与土地征收、建设用地规划许可、乡村建设规划许可、建设工程规划许可等。可借鉴张家界“点状供地”方案，按照建多少，供多少，用多少土地指标，算多少容积率，通过散点或者带状供给建筑用地，其他周边不需要建设的土地可以通过租赁方式获得，从而满足衡山县文化和旅游发展用地的需要。

发挥专业优势，编实建强基本队伍。采取多种方式，摸清经济功能区民兵编组所需信息数据，特别是高新产业的技术、装备、从业人员，军民通用装备器材分布单位、数量、性能、技术状况等，切实把潜力数据调查全、了解准、掌握实，为实施民兵编组提供可靠支撑。根据明确的编组任务，统计分析民兵专业装备需求和具体岗位人员专业技术要求，对接经济功能区潜力情况，合理分配编组任务，切实把编组所需与企业所有结合起来，在满足编组任务需要的同时，尽力把专业技术人才编入队伍。在严格执行企业编组民兵有关政策规定的前提下，采取单个企业独立编组排、班，多个企业联合编组，或从多个企业抽编技术人员组合编组等方式，深入挖掘企业编兵潜力。

建立县文化和旅游项目用地项目库和信息库，以项目为监管对象，整合规划、审批、供应、使用、登记、执法等相关要求，实行全过程用途管制监管。对于文旅用地申请审批转而进行商品房和别墅开发的、涉及占用永久基本农田的、不符合生态保护红线或者“三线一单”生态环境分区管控要求的、不符合历史文化遗存、安全防护和区域风貌管控的要查处整改，确保文旅项目规划—审批—建设—验收全过程不脱离用途管制监管。

5 结论与展望

本文以衡山县为例，探索建立县级文化旅游用地国土空间用途管制实施途径，明确以“指标控制+名录管理+控制线约束+分区管制”的全域文旅用地空间用途管制方式。县域内属于自然景观及农林渔业种植、养殖的文旅用地，在不改变原用地用途的情况下不进行土地征收和农用地转用审批。对于需要转用为永久性设施建设用地的，在符合用途管制的前提下鼓励联合审批，简易高效办理文旅用地建设项目审批流程，借鉴“点状供地”方式解决县域文旅用地落地难的实际问题，为衡山县文化和旅游业发展释放空间。

自第一台涡轮增压器问世以来，已有约1亿辆汽车使用了盖瑞特品牌的涡轮增压器，包括汽油车、柴油车、天然气、电动车和燃料电池汽车等多种动力驱动的汽车。除了在传统柴油机商用车领域的市场占有率保持领先，在汽油机乘用车市场，盖瑞特的份额也在迅速增加。

当前正处于衡山县国土空间总体规划编制阶段，衡山县文旅项目用地用途管制要求要融合到县乡国土空间规划和村庄规划编制中去。明确位置的文旅用地建设用地空间数据要精准落实到国土空间规划基础信息平台，未明确位置的建立名目管理，逐步将项目建设位置落图，实现国土空间规划“一张图”编制审批监管全流程管理，以此促进衡山县文旅产业健康可持续发展。